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[摘 要]本文从社会政策学的视角来审视当前中国的公共就业服务，分析当前公共就业服务存在的问题与挑战，探讨在社会管理创新背景下构建新型公共就业服务体系的途径和方法，以期促进公共就业服务质量的改善。
[关键词]公共就业服务；社会管理创新；社会政策学；就业政策；民生
[中图分类号]F241.4 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2013）08-0064-04
随着中国市场化改革的持续推进，原先由政府统包统分的就业模式已经转型为市场调节的就业模式。在市场经济中，政府通过建立和完善公共就业服务体系，向劳动者、企业和其他用人单位提供信息发布、职业介绍、职业指导、人事代理、培训与创业服务、就业和失业管理等公共服务，从而提高社会就业水平，促使社会公平公正。
一、社会管理创新视野中的公共就业服务
（一）社会管理创新与公共就业服务概述
所谓社会管理创新，是指“在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而构建新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。”[1]从社会政策学的角度来看，社会管理创新的直接目的是形成良好的社会秩序，最终目的是实现社会的善治。从全球化的背景看，社会管理创新是世界范围内波澜壮阔的公共管理改革运动在中国的具体实践。
从社会政策学的角度而言，公共就业服务（Public Employment Service）是政府以促进社会公平就业和人力资源的充分利用为目的，面向全体劳动者提供的、满足人们基本就业需要的公共服务。国际劳工组织第88号《职业介绍所组织公约》第六条将公共就业服务总结为五个方面的内容：（1）职业指导和职业介绍；（2）促进劳动力跨职业、跨地域、暂时性跨地域和跨国流动；（3）收集、分析与发布各种就业信息；（4）协同管理失业保险和失业救济，实施帮助失业者的其他措施；（5）协助其他组织编制促进就业的社会和经济计划等。
（二）社会管理创新与公共就业服务的关系
工作是大部分人生活的一个重要部分。我们从事什么样的工作，获得工资收入的多少和我们的工作地点，在很大程度上决定了我们是什么样的人。工作深深地影响着每个人的福利，并以各种方式深深影响着我们的心理感受。[2]可以说，工作（或就业）问题不仅关涉到经济发展和社会公正，更影响着千家万户的幸福生活。从社会政策学的角度来讲，公共就业服务与社会管理创新在以下三个方面是一致的：
首先，从治理的角度来看，社会管理创新的主体是包括政府组织、市场组织和社会组织在内的多元化主体，它们是一种合作伙伴关系。现代公共就业服务的主体是公共就业服务机构、社会伙伴、其他政府机构和私人就业服务机构。公共就业服务机构不得不与他人合作或者与大量其他组织建立分包合同的关系，或合作伙伴关系。[3]
其次，从管理客体或者服务对象来看，社会管理创新必须关注社会转型过程中的各种热点、难点问题，其中就包括劳动者就业和失业的问题。公共就业服务的对象主要是城乡劳动者和用人单位。公共就业服务体系的职能是向城乡所有劳动者提供公益性就业服务，对就业困难群众提供就业援助，对用人单位提供招聘服务，对就业和失业进行社会化管理，对用人单位和劳动者提供基本人力资源社会保障事务代理等。
再次，从价值目标来看，社会管理创新的落脚点是要更好地回应基层社会问题，解决民生问题。这就要求政府不断强化其在提供公共福利中的责任和角色，建立一个既能为民众提供基本的经济福利和收入保障，又能提供各类“个人导向”的具体服务的完善的社会保护体系。[4]对劳动者来说，工作（或就业）是最大的民生问题。公共就业服务的目标是提供满足劳动者就业需要的公益性服务，以促进就业为直接目的，以实现平等的就业权为价值目标。因此，就业问题不仅与人民群众的日常生活息息相关，还关系到社会公平的实现以及国家的稳定与可持续发展。公共就业服务可以被视为是社会管理的一个重要环节，是政府进行社会管理创新的重要内容。
二、中国公共就业服务体系的建设回顾
劳动力市场就是从历史转型过程中重新建立和发展起来的。公共就业服务是劳动力市场发展的产物，在我国经历了劳动服务公司、职业介绍所和再就业中心、公共就业服务制度化和体系化三个发展阶段。
（一）就业体制改革摸索阶段的劳动服务公司
20世纪70年代末80年代初，大批知识青年陆续返城，加上1300万农民进城就业，给城镇就业带来了巨大的压力。当时，政府劳动部门的主要职能是用行政手段调配和管理劳动力，我国还没有一个覆盖广泛、专门从事公共就业服务的机构体系。于是，劳动服务公司这种具有中国特色的劳动力市场中介组织在安置城镇待业青年、作为城镇劳动力“蓄水池”方面发挥了积极的作用。
1982年，当时的劳动人事部门颁发了《关于积极试行劳动合同制的通知》，目的是打破“大锅饭”、“铁饭碗”。搞活固定用工制度让企业有了部分用人自主权，也使越来越多的隐性失业人员面临着“下岗”的风险。20世纪80年代中期，劳动服务公司已经形成一个遍布全国的体系，有的地方甚至开始延伸到乡镇。劳动服务公司在安置就业、安置临时工和组织人员培训等方面发挥了重要作用。
（二）劳动力市场建设阶段的职业介绍所和再就业服务中心
1993年12月，当时的劳动部制定了《劳动部关于建立社会主义市场经济时期劳动体制改革总体设想》。该文件将建立完善的就业服务体系作为劳动力市场培育和发展的目标，是应对我国比较严重的就业压力的必然举措。结果，劳动部门举办的职业介绍所逐渐取代劳动服务公司成为我国公共就业服务的主要载体。与此同时，人事部门举办的人才中介机构也快速发展起来。
1994年，上海开始实施再就业工程，并于1996年探索建立职工再就业服务中心，对国有企业下岗职工实行托管。1997年，我国开始推广上海建立再就业服务中心的试点经验，目的是探索一条既不使富余职工长期滞留在企业内部，又不将其简单推向社会的平稳分流的新路。21世纪初，随着下岗再就业问题的基本解决，再就业服务中心退出了历史舞台。 （三）公共就业服务的市场化、制度化和体系化
1999到2008年，为建立健全公共就业服务制度和体系，我国分阶段、有计划地组织开展了多次重大的公共就业服务建设工作，主要包括1999至2000年的劳动力市场三化（科学化、规范化、现代化）建设、2004至2007年的就业服务“新三化”（制度化、专业化、社会化）建设、2006年至今的统筹城乡就业试点工作和创建充分就业社区试点工作以及2007年以来的完善公共就业服务功能工作。公共就业服务建设逐渐由基础性建设向服务功能建设迈进。
2010年以来，我国基层劳动就业和社会保障服务建设加速推进。2011年，基层劳动就业和社会保障服务设施建设继续在中西部地区（含福建革命老区）202个县、777个乡镇开展基层服务设施试点建设。2010年试点启动两年来，已有150个县、620多个乡镇完成试点项目建设并投入使用，有效改善了基层劳动就业和社会保障服务条件，提高了基层公共就业服务的办事效率。[5]简言之，我国的公共就业服务，经历了从无到有，从弱到强，从行政性到市场化、制度化的过程。
三、当前中国公共就业服务存在的问题
公共就业服务致力于实现促进就业的目标，是加快推进以民生为重点的社会建设的重要环节。目前，我国的公共就业服务存在不少问题，主要体现在以下五个方面：
（一）公共就业服务基层平台建设不平衡
公共就业服务基层平台是政府主导建立的直接提供基础性、公益性就业服务的一系列机构和场所，是公共就业服务体系的最基本载体。我国的公共就业服务基层平台特指街道社区劳动保障工作平台中面向就业再就业事务的部分。由于我国还没有专门针对公共就业服务基层平台建设的政策文件，国家关于公共就业服务基层平台建设的政策依据存在于不同的政策文件之中，而且都是一些原则性和思路性的条文，缺乏可操作性的标准和措施。这就导致不同地区的公共就业服务基层平台建设缺乏统一的建设思路和执行标准，不仅平台建设速度、质量和服务水平存在参差不齐的现象，不少地方还出现了各种短期行为，甚至存在以公共就业服务基层平台建设的名义进行假公济私的案例。[6]
（二）公共就业服务地区差异和城乡差异很大
我国东部地区与中西部地区、城市与农村的经济社会发展水平不同，这就决定了不同地区之间、城乡之间对公共就业服务的投入力度不同，对公共就业服务人才的吸引强度不同，从而形成了公共就业服务的地区差距和城乡差距。首先，从地区差距看，东部地区每10万就业人员的职业介绍机构数量总体上多于中西部地区，东部地区每10万就业人员的职业介绍机构工作人员数量总体上多于中西部地区。其次，从城乡差距看，由于农村公共就业服务建设起步晚，县、乡、村三级公共就业服务在基础建设、覆盖范围、服务内容和服务水平等方面还相对落后，使转移就业的农村劳动者和进城务工的农民工难以享受平等的公共就业服务。简言之，大量的优质公共就业服务资源集中在发达地区的大中城市以及少数发达的农村地区，欠发达地区及广大农村地区的基本公共就业服务资源相对匮乏。
（三）公共就业服务网络信息化建设水平低
尽管大部分地区的社会保险所、劳动服务中心、职业介绍中心都有自己的网站，但它们之间并没有相互联网，更没有实现资源共享。比如，失业人员在办理同种或不同就业政策项目时总要填写各种不同的表单。他们在办理相关业务的过程中还不得不在不同的就业服务部门之间奔波。由于就业服务部门之间没有相互联网，导致失业人员登记的基本信息无法共享，这对就业服务机构工作人员而言是管理低效的表现，对申办手续的失业人员而言更是一种时间的浪费。目前，政府对失业人员的界定标准主要是以是否缴纳社会保险为依据。但在现实中，有一些小企业和个体工商户，由于经营管理不规范而不集体缴纳社会保险费，而是由员工个人缴纳社保费用。如果这部分员工没有缴费，相关平台也查不到他们的缴费情况，就很容易出现一边上班，一边申办领取失业保险金的“名义失业人员”。
（四）公共就业服务人员专业化水平不高
由于大部分地区公共就业服务机构普遍存在人员编制不足的问题，现有工作人员的专业化水平和职业素养也相当有限，这些问题严重制约着我国公共就业服务的可持续发展，使公共就业服务的质量和水平难以得到提高。有学者在北京市原宣武区职业服务中心的调查中发现，正式在编人员与临时聘用人员比例是1？押1.24，而且正式在编人员的17%还被抽调到其他单位。[7]这种编制有限还被随意抽调工作人员的现象强化了公共职业介绍机构工作人员人手不足、专业化水平不高等问题，最终导致公共就业服务效率低下、质量低下。
（五）公共就业服务质量有待提高
目前，我国的就业服务主要是岗位匹配和简单的就业指导。在大多数失业者文化水平不高、缺乏市场需要的技能、对自身能力缺乏了解等情况下，初级的就业服务已无法满足求职者的需求。此外，公共就业服务质量不高还体现在地区差别和群体差别上。特别是在中西部地区和农村地区，公共就业服务僵化、垄断，公共就业服务机构不了解社会的需求，尚未建立有效的社会需求反应机制。大多数情况下，公共就业服务机构是根据上级部门的指示以及机构自身的需求开展相关就业服务，对社会需求的变化不灵敏，难以满足社会发展的需要。
四、用社会管理创新促进公共就业服务改善
中国公共就业服务在社会转型的大背景下，面临着专业化、市场化等新的问题和挑战。社会管理创新就是要从解决这些现实问题入手，在社会管理理念、社会管理体制和社会管理机制等方面进行一系列改革，让劳动者有工作，让企业招到人，以实现促进就业的目标。
（一）公共就业服务主体的创新
在市场经济条件下，公共服务多元供给与多中心治理是现代就业服务的重要理念和发展趋势。为了实现促进就业的目标，政府必须按照有限政府和有效政府的要求，不断改革公共服务管理体制，充分利用市场和社会的力量，运用特许经营、购买服务、合同外包、鼓励性优惠政策等形式，创新公共就业服务的供给方式和管理手段。政府通过向企业、非营利组织等社会组织直接购买就业服务，实现公共财政效用的最大化，从而提高和改善公共就业服务的水平和质量，促进政府、市场和社会三方形成“合作伙伴关系”，使它们通过功能互补和资源整合发挥更大的积极效果，以满足就业需要数量不断增长与就业服务要求多样化的需要。 （二）促进基本公共就业服务均等化
公共就业服务均等化的根本目标是要实现基本公共就业服务水平的均等化：即在一个国家内，不同地区的公民都能享受到大致相同的公共就业服务。从政府职责和扩大就业目标的内在要求看，只有通过基本公共就业服务均衡化和就业扶持政策普惠化，帮助有就业愿望的劳动者实现就业，才能达到社会就业更加充分的目标。推进基本公共就业服务均等化，可以从以下四种途径入手：完善公共就业服务职能，建立多层次、多样化的就业服务体系；创新公共就业服务的供给模式，打破一元就业制度和就业服务制度；创新公共财政投入分配方式，强化公共就业的资金保障；创新失业保险基金使用模式，建立促进就业的失业保险制度。
（三）充分利用网络信息技术等现代社会管理方法和手段
2009年，人力资源和社会保障部印发的《关于推进公共就业服务信息化建设工作的指导意见》指出，“公共就业服务信息化是就业服务与就业管理的信息化，涵盖了就业工作的方方面面，是整个就业工作的重要基础之一。公共就业服务信息系统不仅承担着整个就业工作的信息化支撑任务，还作为劳动者个人和用人单位的基础信息资源，为其他人力资源管理工作领域提供了直接的支撑。”[8]因此，各级政府相关部门应该全面推进公共就业服务的信息化建设，做好就业服务各部门之间的协调工作，力图消除就业服务中的“信息孤岛”和信息不对称问题，实现信息资源共享和业务办理信息化。
（四）让服务对象满意是评价公共就业服务的根本标准
从社会政策学的视角看，公共就业服务提供的是一种社会服务。评估公共就业服务的绩效，不是看它投入了多少资源、做了多少工作，而是要考察它所做的一切在多大程度上满足了社会和公众的需求。只有当公共就业服务被求职者和企业接受，并使求职者和职位空缺有效地匹配时，这种就业服务才是有效的。对公共就业服务机构来说，最重要的评价来源是各种接受其就业服务的“顾客”。在就业服务绩效考核时，必须合理考虑“顾客”的满意度评价，这将对实现促进就业的目标具有积极的作用。因此，必须强化公共就业服务工作人员的服务意识，将服务对象的满意作为公共就业服务追求的目标。同时，强调顾客的满意，就要使求职者和企业广泛参与到公共就业服务的绩效评估过程中来。
（五）加强公共就业服务的绩效管理
公共就业服务绩效管理，是以就业服务结果为导向，以提高工作效率、管理水平和服务质量为手段，从而实现公共就业服务的可持续、均等化、公平性等目标的管理过程。公共就业服务的目的是为了促进就业，满足劳动者的就业需求。政府通过设置合理而具体的绩效考核指标，可以使就业服务的产出结果更加吻合预期目标；通过考核就业服务活动的投入产出比，可以有效地降低成本、提高效益。因此，公共就业服务绩效管理要以劳动者为本，坚持就业服务绩效考核的公开和透明；劳动者作为重要的评估主体应该掌握话语权，对公共就业服务的数量、质量、可持续、均等化、公平性等方面提出自己的意见和建议。
参考文献：
[1]应松年.社会管理创新引论[J].法学论坛，2010，（6）.
[2][英]肯·布莱克默.社会政策导论（2）[M].王宏亮等译.北京：中国人民大学出版社，2009.
[3]范随，艾伦·汉森，戴维·普瑞斯.变化中的劳动力市场：公共就业服务[M].劳动和社会保障部国际合作司、培训就业司 编译.北京：中国劳动社会保障出版社，2002.
[4]岳经纶，邓智平.社会管理创新的理论与行动框架——以社会政策学为视角[J].探索与争鸣，2011，（10）.
[5]2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[N].中国网.2012-06-05.http：//www.china.com.cn/policy/txt/2012-06/05/content_25568531_5.htm
[6]杨宜勇.大力推进公共就业服务基层平台建设[J].中国经贸导刊，2010，（16）.
[7]李春玲，邱雯.提升公共职业介绍机构就业服务研究——以北京为例[J].经济问题探索，2010，（2）.
[8]关于印发推进公共就业服务信息化建设工作指导意见的通知[Z].人社部发[2009]186号文，2009年12月30日.http：//www.chinajob.gov.cn/gb/employment/2010-01/05/content _343174.htm.
责任编辑 侯 琦
[关键词]公共就业服务；社会管理创新；社会政策学；就业政策；民生
[中图分类号]F241.4 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2013）08-0064-04
随着中国市场化改革的持续推进，原先由政府统包统分的就业模式已经转型为市场调节的就业模式。在市场经济中，政府通过建立和完善公共就业服务体系，向劳动者、企业和其他用人单位提供信息发布、职业介绍、职业指导、人事代理、培训与创业服务、就业和失业管理等公共服务，从而提高社会就业水平，促使社会公平公正。
一、社会管理创新视野中的公共就业服务
（一）社会管理创新与公共就业服务概述
所谓社会管理创新，是指“在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而构建新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。”[1]从社会政策学的角度来看，社会管理创新的直接目的是形成良好的社会秩序，最终目的是实现社会的善治。从全球化的背景看，社会管理创新是世界范围内波澜壮阔的公共管理改革运动在中国的具体实践。
从社会政策学的角度而言，公共就业服务（Public Employment Service）是政府以促进社会公平就业和人力资源的充分利用为目的，面向全体劳动者提供的、满足人们基本就业需要的公共服务。国际劳工组织第88号《职业介绍所组织公约》第六条将公共就业服务总结为五个方面的内容：（1）职业指导和职业介绍；（2）促进劳动力跨职业、跨地域、暂时性跨地域和跨国流动；（3）收集、分析与发布各种就业信息；（4）协同管理失业保险和失业救济，实施帮助失业者的其他措施；（5）协助其他组织编制促进就业的社会和经济计划等。
（二）社会管理创新与公共就业服务的关系
工作是大部分人生活的一个重要部分。我们从事什么样的工作，获得工资收入的多少和我们的工作地点，在很大程度上决定了我们是什么样的人。工作深深地影响着每个人的福利，并以各种方式深深影响着我们的心理感受。[2]可以说，工作（或就业）问题不仅关涉到经济发展和社会公正，更影响着千家万户的幸福生活。从社会政策学的角度来讲，公共就业服务与社会管理创新在以下三个方面是一致的：
首先，从治理的角度来看，社会管理创新的主体是包括政府组织、市场组织和社会组织在内的多元化主体，它们是一种合作伙伴关系。现代公共就业服务的主体是公共就业服务机构、社会伙伴、其他政府机构和私人就业服务机构。公共就业服务机构不得不与他人合作或者与大量其他组织建立分包合同的关系，或合作伙伴关系。[3]
其次，从管理客体或者服务对象来看，社会管理创新必须关注社会转型过程中的各种热点、难点问题，其中就包括劳动者就业和失业的问题。公共就业服务的对象主要是城乡劳动者和用人单位。公共就业服务体系的职能是向城乡所有劳动者提供公益性就业服务，对就业困难群众提供就业援助，对用人单位提供招聘服务，对就业和失业进行社会化管理，对用人单位和劳动者提供基本人力资源社会保障事务代理等。
再次，从价值目标来看，社会管理创新的落脚点是要更好地回应基层社会问题，解决民生问题。这就要求政府不断强化其在提供公共福利中的责任和角色，建立一个既能为民众提供基本的经济福利和收入保障，又能提供各类“个人导向”的具体服务的完善的社会保护体系。[4]对劳动者来说，工作（或就业）是最大的民生问题。公共就业服务的目标是提供满足劳动者就业需要的公益性服务，以促进就业为直接目的，以实现平等的就业权为价值目标。因此，就业问题不仅与人民群众的日常生活息息相关，还关系到社会公平的实现以及国家的稳定与可持续发展。公共就业服务可以被视为是社会管理的一个重要环节，是政府进行社会管理创新的重要内容。
二、中国公共就业服务体系的建设回顾
劳动力市场就是从历史转型过程中重新建立和发展起来的。公共就业服务是劳动力市场发展的产物，在我国经历了劳动服务公司、职业介绍所和再就业中心、公共就业服务制度化和体系化三个发展阶段。
（一）就业体制改革摸索阶段的劳动服务公司
20世纪70年代末80年代初，大批知识青年陆续返城，加上1300万农民进城就业，给城镇就业带来了巨大的压力。当时，政府劳动部门的主要职能是用行政手段调配和管理劳动力，我国还没有一个覆盖广泛、专门从事公共就业服务的机构体系。于是，劳动服务公司这种具有中国特色的劳动力市场中介组织在安置城镇待业青年、作为城镇劳动力“蓄水池”方面发挥了积极的作用。
1982年，当时的劳动人事部门颁发了《关于积极试行劳动合同制的通知》，目的是打破“大锅饭”、“铁饭碗”。搞活固定用工制度让企业有了部分用人自主权，也使越来越多的隐性失业人员面临着“下岗”的风险。20世纪80年代中期，劳动服务公司已经形成一个遍布全国的体系，有的地方甚至开始延伸到乡镇。劳动服务公司在安置就业、安置临时工和组织人员培训等方面发挥了重要作用。
（二）劳动力市场建设阶段的职业介绍所和再就业服务中心
1993年12月，当时的劳动部制定了《劳动部关于建立社会主义市场经济时期劳动体制改革总体设想》。该文件将建立完善的就业服务体系作为劳动力市场培育和发展的目标，是应对我国比较严重的就业压力的必然举措。结果，劳动部门举办的职业介绍所逐渐取代劳动服务公司成为我国公共就业服务的主要载体。与此同时，人事部门举办的人才中介机构也快速发展起来。
1994年，上海开始实施再就业工程，并于1996年探索建立职工再就业服务中心，对国有企业下岗职工实行托管。1997年，我国开始推广上海建立再就业服务中心的试点经验，目的是探索一条既不使富余职工长期滞留在企业内部，又不将其简单推向社会的平稳分流的新路。21世纪初，随着下岗再就业问题的基本解决，再就业服务中心退出了历史舞台。 （三）公共就业服务的市场化、制度化和体系化
1999到2008年，为建立健全公共就业服务制度和体系，我国分阶段、有计划地组织开展了多次重大的公共就业服务建设工作，主要包括1999至2000年的劳动力市场三化（科学化、规范化、现代化）建设、2004至2007年的就业服务“新三化”（制度化、专业化、社会化）建设、2006年至今的统筹城乡就业试点工作和创建充分就业社区试点工作以及2007年以来的完善公共就业服务功能工作。公共就业服务建设逐渐由基础性建设向服务功能建设迈进。
2010年以来，我国基层劳动就业和社会保障服务建设加速推进。2011年，基层劳动就业和社会保障服务设施建设继续在中西部地区（含福建革命老区）202个县、777个乡镇开展基层服务设施试点建设。2010年试点启动两年来，已有150个县、620多个乡镇完成试点项目建设并投入使用，有效改善了基层劳动就业和社会保障服务条件，提高了基层公共就业服务的办事效率。[5]简言之，我国的公共就业服务，经历了从无到有，从弱到强，从行政性到市场化、制度化的过程。
三、当前中国公共就业服务存在的问题
公共就业服务致力于实现促进就业的目标，是加快推进以民生为重点的社会建设的重要环节。目前，我国的公共就业服务存在不少问题，主要体现在以下五个方面：
（一）公共就业服务基层平台建设不平衡
公共就业服务基层平台是政府主导建立的直接提供基础性、公益性就业服务的一系列机构和场所，是公共就业服务体系的最基本载体。我国的公共就业服务基层平台特指街道社区劳动保障工作平台中面向就业再就业事务的部分。由于我国还没有专门针对公共就业服务基层平台建设的政策文件，国家关于公共就业服务基层平台建设的政策依据存在于不同的政策文件之中，而且都是一些原则性和思路性的条文，缺乏可操作性的标准和措施。这就导致不同地区的公共就业服务基层平台建设缺乏统一的建设思路和执行标准，不仅平台建设速度、质量和服务水平存在参差不齐的现象，不少地方还出现了各种短期行为，甚至存在以公共就业服务基层平台建设的名义进行假公济私的案例。[6]
（二）公共就业服务地区差异和城乡差异很大
我国东部地区与中西部地区、城市与农村的经济社会发展水平不同，这就决定了不同地区之间、城乡之间对公共就业服务的投入力度不同，对公共就业服务人才的吸引强度不同，从而形成了公共就业服务的地区差距和城乡差距。首先，从地区差距看，东部地区每10万就业人员的职业介绍机构数量总体上多于中西部地区，东部地区每10万就业人员的职业介绍机构工作人员数量总体上多于中西部地区。其次，从城乡差距看，由于农村公共就业服务建设起步晚，县、乡、村三级公共就业服务在基础建设、覆盖范围、服务内容和服务水平等方面还相对落后，使转移就业的农村劳动者和进城务工的农民工难以享受平等的公共就业服务。简言之，大量的优质公共就业服务资源集中在发达地区的大中城市以及少数发达的农村地区，欠发达地区及广大农村地区的基本公共就业服务资源相对匮乏。
（三）公共就业服务网络信息化建设水平低
尽管大部分地区的社会保险所、劳动服务中心、职业介绍中心都有自己的网站，但它们之间并没有相互联网，更没有实现资源共享。比如，失业人员在办理同种或不同就业政策项目时总要填写各种不同的表单。他们在办理相关业务的过程中还不得不在不同的就业服务部门之间奔波。由于就业服务部门之间没有相互联网，导致失业人员登记的基本信息无法共享，这对就业服务机构工作人员而言是管理低效的表现，对申办手续的失业人员而言更是一种时间的浪费。目前，政府对失业人员的界定标准主要是以是否缴纳社会保险为依据。但在现实中，有一些小企业和个体工商户，由于经营管理不规范而不集体缴纳社会保险费，而是由员工个人缴纳社保费用。如果这部分员工没有缴费，相关平台也查不到他们的缴费情况，就很容易出现一边上班，一边申办领取失业保险金的“名义失业人员”。
（四）公共就业服务人员专业化水平不高
由于大部分地区公共就业服务机构普遍存在人员编制不足的问题，现有工作人员的专业化水平和职业素养也相当有限，这些问题严重制约着我国公共就业服务的可持续发展，使公共就业服务的质量和水平难以得到提高。有学者在北京市原宣武区职业服务中心的调查中发现，正式在编人员与临时聘用人员比例是1？押1.24，而且正式在编人员的17%还被抽调到其他单位。[7]这种编制有限还被随意抽调工作人员的现象强化了公共职业介绍机构工作人员人手不足、专业化水平不高等问题，最终导致公共就业服务效率低下、质量低下。
（五）公共就业服务质量有待提高
目前，我国的就业服务主要是岗位匹配和简单的就业指导。在大多数失业者文化水平不高、缺乏市场需要的技能、对自身能力缺乏了解等情况下，初级的就业服务已无法满足求职者的需求。此外，公共就业服务质量不高还体现在地区差别和群体差别上。特别是在中西部地区和农村地区，公共就业服务僵化、垄断，公共就业服务机构不了解社会的需求，尚未建立有效的社会需求反应机制。大多数情况下，公共就业服务机构是根据上级部门的指示以及机构自身的需求开展相关就业服务，对社会需求的变化不灵敏，难以满足社会发展的需要。
四、用社会管理创新促进公共就业服务改善
中国公共就业服务在社会转型的大背景下，面临着专业化、市场化等新的问题和挑战。社会管理创新就是要从解决这些现实问题入手，在社会管理理念、社会管理体制和社会管理机制等方面进行一系列改革，让劳动者有工作，让企业招到人，以实现促进就业的目标。
（一）公共就业服务主体的创新
在市场经济条件下，公共服务多元供给与多中心治理是现代就业服务的重要理念和发展趋势。为了实现促进就业的目标，政府必须按照有限政府和有效政府的要求，不断改革公共服务管理体制，充分利用市场和社会的力量，运用特许经营、购买服务、合同外包、鼓励性优惠政策等形式，创新公共就业服务的供给方式和管理手段。政府通过向企业、非营利组织等社会组织直接购买就业服务，实现公共财政效用的最大化，从而提高和改善公共就业服务的水平和质量，促进政府、市场和社会三方形成“合作伙伴关系”，使它们通过功能互补和资源整合发挥更大的积极效果，以满足就业需要数量不断增长与就业服务要求多样化的需要。 （二）促进基本公共就业服务均等化
公共就业服务均等化的根本目标是要实现基本公共就业服务水平的均等化：即在一个国家内，不同地区的公民都能享受到大致相同的公共就业服务。从政府职责和扩大就业目标的内在要求看，只有通过基本公共就业服务均衡化和就业扶持政策普惠化，帮助有就业愿望的劳动者实现就业，才能达到社会就业更加充分的目标。推进基本公共就业服务均等化，可以从以下四种途径入手：完善公共就业服务职能，建立多层次、多样化的就业服务体系；创新公共就业服务的供给模式，打破一元就业制度和就业服务制度；创新公共财政投入分配方式，强化公共就业的资金保障；创新失业保险基金使用模式，建立促进就业的失业保险制度。
（三）充分利用网络信息技术等现代社会管理方法和手段
2009年，人力资源和社会保障部印发的《关于推进公共就业服务信息化建设工作的指导意见》指出，“公共就业服务信息化是就业服务与就业管理的信息化，涵盖了就业工作的方方面面，是整个就业工作的重要基础之一。公共就业服务信息系统不仅承担着整个就业工作的信息化支撑任务，还作为劳动者个人和用人单位的基础信息资源，为其他人力资源管理工作领域提供了直接的支撑。”[8]因此，各级政府相关部门应该全面推进公共就业服务的信息化建设，做好就业服务各部门之间的协调工作，力图消除就业服务中的“信息孤岛”和信息不对称问题，实现信息资源共享和业务办理信息化。
（四）让服务对象满意是评价公共就业服务的根本标准
从社会政策学的视角看，公共就业服务提供的是一种社会服务。评估公共就业服务的绩效，不是看它投入了多少资源、做了多少工作，而是要考察它所做的一切在多大程度上满足了社会和公众的需求。只有当公共就业服务被求职者和企业接受，并使求职者和职位空缺有效地匹配时，这种就业服务才是有效的。对公共就业服务机构来说，最重要的评价来源是各种接受其就业服务的“顾客”。在就业服务绩效考核时，必须合理考虑“顾客”的满意度评价，这将对实现促进就业的目标具有积极的作用。因此，必须强化公共就业服务工作人员的服务意识，将服务对象的满意作为公共就业服务追求的目标。同时，强调顾客的满意，就要使求职者和企业广泛参与到公共就业服务的绩效评估过程中来。
（五）加强公共就业服务的绩效管理
公共就业服务绩效管理，是以就业服务结果为导向，以提高工作效率、管理水平和服务质量为手段，从而实现公共就业服务的可持续、均等化、公平性等目标的管理过程。公共就业服务的目的是为了促进就业，满足劳动者的就业需求。政府通过设置合理而具体的绩效考核指标，可以使就业服务的产出结果更加吻合预期目标；通过考核就业服务活动的投入产出比，可以有效地降低成本、提高效益。因此，公共就业服务绩效管理要以劳动者为本，坚持就业服务绩效考核的公开和透明；劳动者作为重要的评估主体应该掌握话语权，对公共就业服务的数量、质量、可持续、均等化、公平性等方面提出自己的意见和建议。
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责任编辑 侯 琦