近年，中国的财政赤字总是维持在一个较低水平，2012年也没有因为经济下滑而有所增加，即便在实施了大规模刺激政策的2009年，赤字规模也只有GDP的2.8%。
　　中国通常并不通过财政预算来运行财政政策。金融危机期间的“四万亿”刺激主要来自银行，财政预算部分的贡献则要小得多。2012年初的“小规模刺激计划”主要是通过降低利率、加大投资项目审批力度、引导银行放松房地产和基础项目贷款来推动实施。
　　换言之，中国的现实经济运行通常远离财政预算。这产生了很多后果，比如，财政部的债券发行速度相对缓慢；“积极”的财政政策释放的信号是支持结构调整而非刺激经济；宏观经济的周期管理倾向于通过货币政策、投资项目审批而不是主动的财政政策调整。
　　我们估计了近几年预算的财政刺激力度。2009年，预算确实对经济增长做出了重要贡献，但这是适度扩张的支出稳定在年初预算水平时，收入增长放缓的结果；2011年，当国务院的立场转向给经济降温，预算则保持了中性；2012年预算反而有轻微的紧缩效应，与国务院“稳增长”的立场并不十分匹配。
　　那么，2013年，我们应该怎样思考财政预算呢？
　　综合高层近期言论，可能包括了以下主要计划：增加医疗和教育支出；将地方在教育和医疗等领域的部分事权集中到中央；引入在经济下行时的失业保险等支出自动增长的机制；通过财政预算弥补不断增长的养老金账户亏空；削减个税和其他税收，以增加家庭收入；将基础设施支出由目前的地方融资平台转向财政预算。
　　这些支出会在未来5到10年里有显著增加，进而推高财政赤字。不过，这并不是唯一需要考虑的。政府已经认识到财政回旋空间有限。
　　一方面，预算外的刺激性支出仍在推动政府债务增长，我们预计到2012年末，政府债务占GDP的比重将会达到58%。政府已经意识到高债务水平的潜在风险，并在最近出台了限制地方融资平台融资的措施。
　　另一方面政府“抽税”已经相对较高了。如果考虑预算外收入和土地出让收入，2012年政府收入占GDP的比重在36%左右的高水位。
　　因此，新领导班子还会采取行动增加收入，具体措施可能会从四个方面入手。
　　第一，指导地方和中央国企分红并纳入到财政预算中。2011年，央企利润总计9170亿元，分红800亿元，其中，仅有40亿元进入财政预算。若是换一种更为合理的分红方法，比如利润的25%进入财政预算，这相当于2011年GDP的0.5%，那么就有更多的财政资金可以投入到学校和医院。不过，这样的改进不大可能出现在2013年。第二，通过限制逃税和避税来增加个人和企业所得税的征缴。第三，开征新税种，包括资本利得税、遗产税，这将有利于新政府改善收入分配。第四，全面推行房产税，这会给地方政府提供一个稳定公平的收入来源。尽管其在经济上的意义重大，但在政治上很难实现。
　　综上所述，我们认为，新领导班子将在未来十年寻求2%-3%的财政赤字，高于上一个十年1.3%的平均水平。预计2013年政府将采取一个轻度刺激性的财政立场，财政赤字目标可能为GDP的2.1%，同时转向更大的结构性赤字以支持新领导班子的改革目标。在预算外收入下滑的背景下，政府债券发行将在2013年放量。
　　当然，赤字开支的刺激作用会随着时间的推移下降。新一届政府面临诸多挑战，其中之一便是如何在实现多样化的经济和社会目标的同时，防止某种形式的财政危机滋生。较过去有微幅增长的预算赤字一定会出现，但更大的赤字规模或者更多的表外债务将会带来危险。
　　作者为渣打银行大中华区研究主管