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程方平：异地高考方案应由人大出台
程方平，中国人民大学教育学院教授、博士生导师，兼什刹海书院副院长。从事教育史、比较教育、教师教育、教育管理等研究30多年，曾在中国教育科学研究院高等教育、比较教育、教育与人力资源研究部（包括高等教育研究中心与职成教研究中心）任研究员、部门主任，学术委员会主任。
《教育》旬刊：对异地高考您怎么看？
程方平：首先，我们要厘清异地高考这一概念。一些专家学者就提出异地高考的说法其实不是很合适，他们认为，随迁子女就地高考这个提法更恰当一点。之前有一个概念就是高考移民——很多人为了获得高考优惠政策到青海、宁夏等地去参加高考，异地高考和这些人是不同的。我了解的一些情况，包括我的一些朋友，他们在北京工作了十年，买了房买了车，按理说也为北京做了不少贡献，就是因为没有户口，子女上学问题得不到解决。异地高考，就是应该解决像他们这样一批人的子女的上学问题。异地高考是一个相当复杂的工程，高考不在户籍所在地是一个特殊情况，是和现有的制度有冲突的，尽管说这个制度本身也存在一定的问题。
北京和上海在这方面压力比较大，所以对这件事也比较消极。北京和上海把高职向外地人开放，其实他们之前就有这个想法，因为高职一直是招不满的。所以，由此也就知道，北京和上海很明显没有认真对待异地高考这一问题，而且他们的政策的效果并不好。长期在北京工作的外地人并不买账，他们认为政策带有歧视性。别看现在北京的方案很多人都不满意，就现在出台的方案来说，能不能得到执行还不一定呢。从现在到今年6月份，有没有人能享受到异地高考政策带来的实惠，能把事办下来还很难说，在这过程中会不会衍生出其他问题也很难预料。
《教育》旬刊：您认为此次异地高考政策出台有哪些不够全面的地方？
程方平：中国高考改革的原则和趋势是什么？到现在不仅是普通人，就是一些官员和学者也不明白。这个原则是不是要公平第一？在这个原则下是不是任何改革的探索都没法做了？以前是统一考试、统一判分、统一录取，这样就不存在本地和异地的差距，可是为了公平，争取到了自主命题。自主命题主要是考虑各地的特色和本土文化。但是，实际上自主命题并没有充分体现地方特色，比如山东考生未必就对山东文化有更多的了解，包括北京和上海，自主命题的效果并不是很明显。
自主招生在国外很普遍，也很少有人去质疑。国外的制度制定以后，执行过程中的程序设计和监督都是有保障的。如果对考试录取有质疑，是可以查的。没有问题则罢，有问题也有渠道去解决。制度不光靠行政部门去颁布，还得靠在运作过程中相关利益群体不断去完善。我们现在的很多改革，很多人都不信，就是因为没有保障。
高考改革很难。不是高考本身的问题，而是高考背后的利益群体间的问题。教育部要求各地在4个月内出台异地高考政策，这一要求本身其实是不可能做到的。现在我国好多的改革都不单纯，异地高考要放到一个大的环境和背景里思考。如果这些改革总是在一个救急的状态下进行是很危险的。
异地高考政策应该由谁来出台是很重要的。如果只是由教育部门出台，显然是不够的。异地高考牵涉到公安、户籍、社保、教委等多个方面，只是有一个或者几个部门来办的话是没有用的。我个人认为，从负责任的政府和社会来说，这样的政策还是由人大出台比较合适。异地高考政策由人大出台就会以法律形式存在，政府要执行政策，否则就是违法。如果有违法行为，公众或者说相关利益群体就可以维护自己的权利。
现在的政策是由政府教育部门主导出台的，不是以法律而是以方案的形式出台，在执行过程中就缺乏法律保障和监督。如果有关部门不按照方案执行或者出现其他行为，由谁来监督处罚？如何处罚？这些问题都没有解决。异地高考要有一个基本理念的统一，那就是在法律的基础上进行改革。改革是有阵痛的，各方面的利益要相互协调和忍让。在法律的框架下本地人利益如何体现，外地人符合条件人的权利如何保障，大家协商，经过契约立法。在这个过程中没有人的利益能100%的体现出来，可能只能体现70%，就是在这样不断的协调完善中才能有效解决这个问题，社会也会随之进步。
张千帆：建立统一考试是治本之策
张千帆，南京大学经济行政法专业博士生导师，北京大学法学院、政府管理学院双聘教授，中国人民大学宪政与法治研究中心客座教授，北京大学宪法与行政法研究中心常务副主任，中国宪法学会副会长。从事西方宪政与司法体制、中国宪法与宪政、比较行政法、法律分析方法等研究。著有《市场经济的法律调控》《美国宪法与政府体制》《中央与地方关系法治化》等著作。
《教育》旬刊：各地异地高考政策已经相继出台了，您怎么评价？
张千帆：其实这么多省份，大家关心的还是北上广三地出台什么样的政策。四部委布置的“作业”是异地高考，上海的突破尽管和预想一样小，但至少有一个方案，而北京仅上交了一张允许“异地高职”的答卷，再无其他，这简直不可思议。所以说，如果要我打分的话，上海不及格，北京零分。异地高考的方案总体来说是一个妥协性的方案。
《教育》旬刊：异地高考的难点及重点在哪里？
张千帆：我非常希望能够恢复统一高考，未必是以前的统一高考，但是在全国建立一个统一的考试标准，但是，这和异地高考并不是一回事。实际上如果说你有了统一高考，异地高考根本不是一个问题，因为都是一样的高考嘛。现在说要搞异地高考，它的前提是什么？就是我们不搞统一高考，还是延续目前这种分省命题的格局，因为北京的考试和这些户籍地的考试不一样，所以不能让他回去，还是留在北京参加高考。希望通过这种方式来解决随迁子女的这部分问题。当然，这也就注定了目前这种方案只是一种权宜之计。
实现异地高考还不如各高校按在各省份考生的数量进行分配招生，这样会最大限度地缩小地区因教育资源不均衡带来差距。这个主张在2006年前后，首先由中国政法大学提出来，我觉得很好，当然这还不是最好。最好的还是在全国统一考试，公平录取，这个最好，否则同比例招生还是会造成高考移民这类现象。同比例招生要比现在这种情况要好得多，现在可以说整个是一片乱象，首先就是我刚才讲的严重的地方保护主义，比如说北京的高校对北京的投放名额或者录取率是外地的几十倍，比如上海、其他一些地方，这种比例差距甚至更大。还有，对于其他的不同城市的录取率也非常不一样，也可以差上十来倍。比如北京的高校，对于来自上海、天津、湖北、山东、河南等每一个省市录取率都不一样，这种不一样到底根据什么，根本说不清，所以很多差别都是人为造成的任意差别，它就构成了一种地域歧视。所以同比例录取，这个建议非常好。但是问题就在于它和我刚才讲的统一录取，就是按照同样的试卷、同样的标准进行公平录取，都面临同一个阻力，那就是地方的保护主义压力会非常之大。现在随迁子女这种人数不多的，到目前为止，人数还不多的这部分人，想要进北京、上海和他们一起考试，他们都不愿意。现在如果把这个名额从原来差好几十倍，甚至上百倍的名额，变成和其他省市一样的分配方式，肯定当地的考生和家长叫苦连天，他们对于教育部门，包括对于像我们这样的学者，就会有更多的抱怨，会施加更多的压力。也就是说，它会导致更加剧烈的本地和外地考生的利益冲突。所以，它的难点是在这里。
深层次的原因还是既得利益的问题。其实高考公不公平都是次要的，关键是在于招生，因为考试只是一个手段。我想是因为既得利益太强大，所以大学招生这个指标一直没有放弃，一直延续到现在。尤其是2002年之后越来越多的省开始搞自主命题，北京搞自己的一套，当然上海早在1987年就开始搞自己的命题，所以，到现在全国有一半的省市是考自己的，还有另外一半省区是考所谓的全国统考卷，但是那个统考只是管这一半的省区。近年来，变得我们不可能公平录取了，因为考试就不一样。当北京大学有一个录取名额，到底把这个名额给了北京考生还是给一个河南考生或者给黑龙江考生？这时候我是没有办法按照一个统一的标准来决定的。以前我可以按照统考考分，现在没有了，考试都不一样，考分都不一样。北京考分比它低，说明什么问题？也许说明北京的考试难呢？北京考分比它高，也不能说明什么问题。所以变成了只有按照指标来录取。这也是为什么我们提倡首先要取消分省指标，建立统一考试制度，前提是要建立统一考试。统一考试基础之上，按照考分进行公平录取，这才是真正的公平的招生考试制度。
《教育》旬刊：您怎么看异地高考中的利益冲突？
张千帆：各地可以在本地组织一些说明会、听证会或者辩论会这样的方式来广泛地收集民意，但是目前为止，可能因为这个问题比较敏感，所以各地都没有放开来收集民意。我们也是一直在呼吁要开门立法，不要关门立法，但目前各地都还是在关门立法。所以，地方政府并没有听取本地人和外地人的利益诉求。随迁子女高考问题确实涉及方方面面的利益，会产生本地人、外地人的一些利益冲突。我希望澄清一些误解，就是说，有很多的冲突，尤其是本地人想象的冲突是不存在的，他们误以为现在让随迁子女进来，他们的子女高考的时候就会受到影响。事实上这种影响在这个阶段是不存在的。另外，进一步地说，以后即便有真正的利益冲突，我也是希望通过和平理性的讨论来解决问题，而不要通过攻击甚至谩骂这些方式。这些不理性的方式，无助于合理地解决随迁子女高考问题，也无助于实现中国的大学招生公平。
程方平，中国人民大学教育学院教授、博士生导师，兼什刹海书院副院长。从事教育史、比较教育、教师教育、教育管理等研究30多年，曾在中国教育科学研究院高等教育、比较教育、教育与人力资源研究部（包括高等教育研究中心与职成教研究中心）任研究员、部门主任，学术委员会主任。
《教育》旬刊：对异地高考您怎么看？
程方平：首先，我们要厘清异地高考这一概念。一些专家学者就提出异地高考的说法其实不是很合适，他们认为，随迁子女就地高考这个提法更恰当一点。之前有一个概念就是高考移民——很多人为了获得高考优惠政策到青海、宁夏等地去参加高考，异地高考和这些人是不同的。我了解的一些情况，包括我的一些朋友，他们在北京工作了十年，买了房买了车，按理说也为北京做了不少贡献，就是因为没有户口，子女上学问题得不到解决。异地高考，就是应该解决像他们这样一批人的子女的上学问题。异地高考是一个相当复杂的工程，高考不在户籍所在地是一个特殊情况，是和现有的制度有冲突的，尽管说这个制度本身也存在一定的问题。
北京和上海在这方面压力比较大，所以对这件事也比较消极。北京和上海把高职向外地人开放，其实他们之前就有这个想法，因为高职一直是招不满的。所以，由此也就知道，北京和上海很明显没有认真对待异地高考这一问题，而且他们的政策的效果并不好。长期在北京工作的外地人并不买账，他们认为政策带有歧视性。别看现在北京的方案很多人都不满意，就现在出台的方案来说，能不能得到执行还不一定呢。从现在到今年6月份，有没有人能享受到异地高考政策带来的实惠，能把事办下来还很难说，在这过程中会不会衍生出其他问题也很难预料。
《教育》旬刊：您认为此次异地高考政策出台有哪些不够全面的地方？
程方平：中国高考改革的原则和趋势是什么？到现在不仅是普通人，就是一些官员和学者也不明白。这个原则是不是要公平第一？在这个原则下是不是任何改革的探索都没法做了？以前是统一考试、统一判分、统一录取，这样就不存在本地和异地的差距，可是为了公平，争取到了自主命题。自主命题主要是考虑各地的特色和本土文化。但是，实际上自主命题并没有充分体现地方特色，比如山东考生未必就对山东文化有更多的了解，包括北京和上海，自主命题的效果并不是很明显。
自主招生在国外很普遍，也很少有人去质疑。国外的制度制定以后，执行过程中的程序设计和监督都是有保障的。如果对考试录取有质疑，是可以查的。没有问题则罢，有问题也有渠道去解决。制度不光靠行政部门去颁布，还得靠在运作过程中相关利益群体不断去完善。我们现在的很多改革，很多人都不信，就是因为没有保障。
高考改革很难。不是高考本身的问题，而是高考背后的利益群体间的问题。教育部要求各地在4个月内出台异地高考政策，这一要求本身其实是不可能做到的。现在我国好多的改革都不单纯，异地高考要放到一个大的环境和背景里思考。如果这些改革总是在一个救急的状态下进行是很危险的。
异地高考政策应该由谁来出台是很重要的。如果只是由教育部门出台，显然是不够的。异地高考牵涉到公安、户籍、社保、教委等多个方面，只是有一个或者几个部门来办的话是没有用的。我个人认为，从负责任的政府和社会来说，这样的政策还是由人大出台比较合适。异地高考政策由人大出台就会以法律形式存在，政府要执行政策，否则就是违法。如果有违法行为，公众或者说相关利益群体就可以维护自己的权利。
现在的政策是由政府教育部门主导出台的，不是以法律而是以方案的形式出台，在执行过程中就缺乏法律保障和监督。如果有关部门不按照方案执行或者出现其他行为，由谁来监督处罚？如何处罚？这些问题都没有解决。异地高考要有一个基本理念的统一，那就是在法律的基础上进行改革。改革是有阵痛的，各方面的利益要相互协调和忍让。在法律的框架下本地人利益如何体现，外地人符合条件人的权利如何保障，大家协商，经过契约立法。在这个过程中没有人的利益能100%的体现出来，可能只能体现70%，就是在这样不断的协调完善中才能有效解决这个问题，社会也会随之进步。
张千帆：建立统一考试是治本之策
张千帆，南京大学经济行政法专业博士生导师，北京大学法学院、政府管理学院双聘教授，中国人民大学宪政与法治研究中心客座教授，北京大学宪法与行政法研究中心常务副主任，中国宪法学会副会长。从事西方宪政与司法体制、中国宪法与宪政、比较行政法、法律分析方法等研究。著有《市场经济的法律调控》《美国宪法与政府体制》《中央与地方关系法治化》等著作。
《教育》旬刊：各地异地高考政策已经相继出台了，您怎么评价？
张千帆：其实这么多省份，大家关心的还是北上广三地出台什么样的政策。四部委布置的“作业”是异地高考，上海的突破尽管和预想一样小，但至少有一个方案，而北京仅上交了一张允许“异地高职”的答卷，再无其他，这简直不可思议。所以说，如果要我打分的话，上海不及格，北京零分。异地高考的方案总体来说是一个妥协性的方案。
《教育》旬刊：异地高考的难点及重点在哪里？
张千帆：我非常希望能够恢复统一高考，未必是以前的统一高考，但是在全国建立一个统一的考试标准，但是，这和异地高考并不是一回事。实际上如果说你有了统一高考，异地高考根本不是一个问题，因为都是一样的高考嘛。现在说要搞异地高考，它的前提是什么？就是我们不搞统一高考，还是延续目前这种分省命题的格局，因为北京的考试和这些户籍地的考试不一样，所以不能让他回去，还是留在北京参加高考。希望通过这种方式来解决随迁子女的这部分问题。当然，这也就注定了目前这种方案只是一种权宜之计。
实现异地高考还不如各高校按在各省份考生的数量进行分配招生，这样会最大限度地缩小地区因教育资源不均衡带来差距。这个主张在2006年前后，首先由中国政法大学提出来，我觉得很好，当然这还不是最好。最好的还是在全国统一考试，公平录取，这个最好，否则同比例招生还是会造成高考移民这类现象。同比例招生要比现在这种情况要好得多，现在可以说整个是一片乱象，首先就是我刚才讲的严重的地方保护主义，比如说北京的高校对北京的投放名额或者录取率是外地的几十倍，比如上海、其他一些地方，这种比例差距甚至更大。还有，对于其他的不同城市的录取率也非常不一样，也可以差上十来倍。比如北京的高校，对于来自上海、天津、湖北、山东、河南等每一个省市录取率都不一样，这种不一样到底根据什么，根本说不清，所以很多差别都是人为造成的任意差别，它就构成了一种地域歧视。所以同比例录取，这个建议非常好。但是问题就在于它和我刚才讲的统一录取，就是按照同样的试卷、同样的标准进行公平录取，都面临同一个阻力，那就是地方的保护主义压力会非常之大。现在随迁子女这种人数不多的，到目前为止，人数还不多的这部分人，想要进北京、上海和他们一起考试，他们都不愿意。现在如果把这个名额从原来差好几十倍，甚至上百倍的名额，变成和其他省市一样的分配方式，肯定当地的考生和家长叫苦连天，他们对于教育部门，包括对于像我们这样的学者，就会有更多的抱怨，会施加更多的压力。也就是说，它会导致更加剧烈的本地和外地考生的利益冲突。所以，它的难点是在这里。
深层次的原因还是既得利益的问题。其实高考公不公平都是次要的，关键是在于招生，因为考试只是一个手段。我想是因为既得利益太强大，所以大学招生这个指标一直没有放弃，一直延续到现在。尤其是2002年之后越来越多的省开始搞自主命题，北京搞自己的一套，当然上海早在1987年就开始搞自己的命题，所以，到现在全国有一半的省市是考自己的，还有另外一半省区是考所谓的全国统考卷，但是那个统考只是管这一半的省区。近年来，变得我们不可能公平录取了，因为考试就不一样。当北京大学有一个录取名额，到底把这个名额给了北京考生还是给一个河南考生或者给黑龙江考生？这时候我是没有办法按照一个统一的标准来决定的。以前我可以按照统考考分，现在没有了，考试都不一样，考分都不一样。北京考分比它低，说明什么问题？也许说明北京的考试难呢？北京考分比它高，也不能说明什么问题。所以变成了只有按照指标来录取。这也是为什么我们提倡首先要取消分省指标，建立统一考试制度，前提是要建立统一考试。统一考试基础之上，按照考分进行公平录取，这才是真正的公平的招生考试制度。
《教育》旬刊：您怎么看异地高考中的利益冲突？
张千帆：各地可以在本地组织一些说明会、听证会或者辩论会这样的方式来广泛地收集民意，但是目前为止，可能因为这个问题比较敏感，所以各地都没有放开来收集民意。我们也是一直在呼吁要开门立法，不要关门立法，但目前各地都还是在关门立法。所以，地方政府并没有听取本地人和外地人的利益诉求。随迁子女高考问题确实涉及方方面面的利益，会产生本地人、外地人的一些利益冲突。我希望澄清一些误解，就是说，有很多的冲突，尤其是本地人想象的冲突是不存在的，他们误以为现在让随迁子女进来，他们的子女高考的时候就会受到影响。事实上这种影响在这个阶段是不存在的。另外，进一步地说，以后即便有真正的利益冲突，我也是希望通过和平理性的讨论来解决问题，而不要通过攻击甚至谩骂这些方式。这些不理性的方式，无助于合理地解决随迁子女高考问题，也无助于实现中国的大学招生公平。