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征收条例的出台有待于《土地管理法》重修以解决包括集体所有土地在内的土地利益再分配难题,亦有待于决策层改变当前经济发展模式的决心
与“强拆”“血拆”一起,拆迁变法一直盘踞在舆论的风暴眼中。
“我们正日以继夜、马不停蹄,以完成征收条例的立法工作。”2010年10月20日,国务院法制办相关部门负责人对《财经》记者说。这里提到的“征收条例”即《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》,是饱受舆论质疑的《城市房屋拆迁管理条例》(下称拆迁条例)的替代性草案。
征收条例已于今年1月29日公开征求意见。国务院法制办网站显示,一个半月内,公众即提交意见6.5万余条,堪称收到意见最多的行政法规草案。但自此之后,国务院法制办便不再公开立法进程。
司法实务界却一直在行动。10月18日,一场主题为《不动产征收征用管理法》的立法研讨会召开。会上,北京市才良律师事务所律师王才亮公布了由其执笔的《不动产征收征用管理法(立法建议稿)》(下称立法建议稿),称将以人大代表议案形式提交全国人大,以期推动列入立法计划。
民间的激情,反衬着立法机关的沉默。据《财经》记者了解,征收条例立法工作长期沉默的背后,原因殊为复杂。一方面,征收立法之前有待重修《土地管理法》以解决包括集体所有制土地在内的土地利益分配格局;另一方面,亦有待决策层对经济发展模式转型的决心,改变包括土地财政、“大拆大建搞发展”在内的发展思路。
“如果中央政府不下决心,有关拆迁变法的争议、讨论还会继续下去。”北京大学法学院副院长沈岿认为。
这样一部行政法规,集朝野上下对公平正义的期待于一身,其重难负。
民间立法激情
王才亮执笔的立法建议稿共57条,分总则、不动产征收征用权限、不动产征收征用程序、补偿、法律责任和附则等六章,对公共利益、政府角色、补偿标准、司法救济渠道等关键议题无一回避。
其中何谓“公共利益”为关键之重,关系到征收征用的正当性界限,亦面临最大争议。立法建议稿将公共利益界定为“社会不特定的多数人所能享有的利益”,并采取排除法,规定“凡为特定的人群所能享有的利益或是能获得商业利益的,均不能视为公共利益”。
为此,在原有的征收二要件“为了公共利益的需要”“依照法律规定的权限和程序”的基础上,该稿提出第三个要件:“在且无其他方法替代的情况下”,以期保护公民的财产安全。
要保障非因“公共利益”不得实施征收征用,关键是如何界定政府角色。立法建议稿区分了“征收、征用决定人”和“征收、征用实施人”,前者是作出征收决定的政府或者其他国家机关,后者是取得不动产征收征用许可或者受征收征用决定人指派,具体负责征收征用的地方政府和其他单位。以此,立法建议稿力图清晰化地方政府在征收过程中的暧昧角色。
作为一项制度创新,立法建议稿规定国务院设立专门的不动产征收征用行政主管部门,对全国不动产征收征用工作实施监督管理,在抑制地方政府强拆冲动的同时,促进国家对不动产实施统一的管理。
补偿标准一直以来就是征收条例立法中的又一关键议题。对此,立法建议稿规定的原则是“补偿足额,安置合理”。为了保证补偿安置方案的制定公开、公平、公正,立法建议稿要求征收人“依据调查结果、房地产价格并征求被征收人的意见,拟定补偿安置方案”;并须征得三分之二以上被征收人同意后,报政府批准后予以公告。
据王才亮观察,2001年之后的工业拆迁往往导致企业的倒闭,一定程度上使得政府更为依赖土地财政。为此,立法建议稿规定:“征收征用企业的房屋、设备及其他不动产,其补偿安置的最低标准是,足以使被征收、征用企业恢复到征收、征用前的生产经营水平。”
此外,立法建议稿还特别强调了司法机关的作用,取消了行政机关的强制执行权,转而限定为“征收人可申请人民法院强制执行”。鉴于司法机关在强拆事件中常常不作为的现状,立法建议稿要求对拆迁纠纷案件提高审级,以克服地方干预。
除才良律师事务所外,还有更多的民间机构对征收立法抱有热情。9月12日,在“城市房屋拆迁管理条例的修改与完善”研讨会上,北京盛廷律师事务所主任杨在明宣布,该所将于近期推出一部《不动产征收与拆迁补偿法(建议稿)》。
同时,一个由京华律师事务所管委会主任秦兵领衔的起草小组,亦在酝酿一部《不动产征收征用法(建议稿)》,同样计划以人大代表建议案形式提交全国人大。据秦兵介绍,立法思路主要在于“保护公民反抗强拆的权利”。
立法机关的静默
对于来自实务界的这些立法建议稿,曾为修改拆迁条例上书国务院的北大五学者中的沈岿、姜明安和王锡锌皆称“很有意义”。
在北京大学法学院副院长王锡锌看来,实务界律师了解一定的实际情况,立法建议稿是他们推动立法努力的集中表达。这将在两个层面产生影响:一是引导观念,将现实问题概念化,凸显其必要性;二是完善制度建设,为未来制度改革积累资源。
“其核心价值在于,这些立法建议稿再次将此事放上公共议程表,使之在舆论和立法者心中保持热度。”王锡锌称。
在他看来,1月29日征收条例公开征求意见之后,立法机关应整理、分析和研讨征求所得意见,与此同时就进入了一段静默期。由于静默时间过长,公众难免产生了疑虑。某种程度上,实务界提起诸多民间建议稿,就是民众焦虑感的体现。
据王锡锌介绍,征收条例在征求意见之前,因为成都“唐福珍自焚事件”和北大五学者上书事件的推动,国务院非常积极,因此征求意见稿很快出台,并迅速对外公布。但随着舆论热度的降低和工作的进展,立法机关和民意的沟通骤减。
“立法机关应当有序释放信息,将立法进展到哪个阶段,正在解决哪些问题,及时告知民众。”王锡锌称。但在立法程序上,目前还存在民意和官方的断裂层,双方并没有一个良好的沟通渠道。
曾任上海市人大法工委主任的上海社科院研究员沈国明介绍,目前立法机关在听取意见方面,采用较多的形式是座谈会。座谈会上的意见对修改法律草案作用很大。沈国明建议,今后在确定出席对象时,可以再增加报名环节,使得部分座谈会符合听证会的要件,这也有利于听证会平常化。
土地修法期待
沈国明同时认为,无论学者还是实务工作者,对于一个问题的总体把握,与主事的行政机关之间存在着一些差距:“一方面因为政府运作过程中的信息不对称,另一方面对于整个社会的运作、制度构建,非行政的人员和机构不可能像专业行政人员一样熟稔。”
沈岿同样提到,民间建议稿所考虑、所要解决的问题,国务院法制办方面亦早有考虑。但征收条例迟迟没有下文,确因存在较大的阻力和争议,同时还有着更为复杂的背景。
事实上,近年来尤其是近期“强拆”“血拆”四起,拆迁引发的矛盾和冲突已成为社会不稳定的主要因素。王才亮执笔立法建议稿的动因亦与此相关,“在国务院信访室,拆迁引起的案件占40%;到住建部上访的,70%是拆迁引起的。”
对此,王才亮称,“房子拆迁不足以揭示强拆行为,强拆的本质是土地财政问题,是土地重新使用的利益分配。”
沈岿认为,在土地财政、“大拆大建搞发展”的经济模式下,地方官员的政绩与之挂钩,不仅不会思变,反而会成为变法的阻力。因此,决策层是否已下定决心改变当前的经济发展模式,是征收条例出台的关键因素之一。
正是因为行政法规不足以解决土地利益再分配问题,民间实务界才将关注焦点指向“不动产征收”而非仅仅“国有土地上房屋”。
这种思路亦与立法机关不谋而合。据接近国务院法制办的人士介绍,目前拆迁纠纷频发的主因是土地利益再分配,而非拆迁行为。与此同时,近年来,多数拆迁纠纷发生在集体所有制土地上,而非国有土地上。因此,征收条例本身无法解决拆迁困境,惟有和《土地管理法》一起配套出台。
根据全国人大常委会2010年立法工作计划,新《土地管理法》草案将于今年12月由国务院提请全国人大常委会首次审议。上述人士透露,新的草案将在土地制度尤其是集体土地征收征用方面有大的突破。
据《财经》记者了解,2010年7月,在国务院法制办举办的一次研讨会上,新《土地管理法》和征收条例即被放在一起,与会人士集中讨论了集体所有制土地及其上房屋的征收征用问题,包括补偿标准、失地农民的后续保障等。
共识已然形成:拆迁变法有待于整个土地、房屋管理体制的变革,并非单单一部征收条例可以解决。下一步应始于《土地管理法》重修。
与“强拆”“血拆”一起,拆迁变法一直盘踞在舆论的风暴眼中。
“我们正日以继夜、马不停蹄,以完成征收条例的立法工作。”2010年10月20日,国务院法制办相关部门负责人对《财经》记者说。这里提到的“征收条例”即《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》,是饱受舆论质疑的《城市房屋拆迁管理条例》(下称拆迁条例)的替代性草案。
征收条例已于今年1月29日公开征求意见。国务院法制办网站显示,一个半月内,公众即提交意见6.5万余条,堪称收到意见最多的行政法规草案。但自此之后,国务院法制办便不再公开立法进程。
司法实务界却一直在行动。10月18日,一场主题为《不动产征收征用管理法》的立法研讨会召开。会上,北京市才良律师事务所律师王才亮公布了由其执笔的《不动产征收征用管理法(立法建议稿)》(下称立法建议稿),称将以人大代表议案形式提交全国人大,以期推动列入立法计划。
民间的激情,反衬着立法机关的沉默。据《财经》记者了解,征收条例立法工作长期沉默的背后,原因殊为复杂。一方面,征收立法之前有待重修《土地管理法》以解决包括集体所有制土地在内的土地利益分配格局;另一方面,亦有待决策层对经济发展模式转型的决心,改变包括土地财政、“大拆大建搞发展”在内的发展思路。
“如果中央政府不下决心,有关拆迁变法的争议、讨论还会继续下去。”北京大学法学院副院长沈岿认为。
这样一部行政法规,集朝野上下对公平正义的期待于一身,其重难负。
民间立法激情
王才亮执笔的立法建议稿共57条,分总则、不动产征收征用权限、不动产征收征用程序、补偿、法律责任和附则等六章,对公共利益、政府角色、补偿标准、司法救济渠道等关键议题无一回避。
其中何谓“公共利益”为关键之重,关系到征收征用的正当性界限,亦面临最大争议。立法建议稿将公共利益界定为“社会不特定的多数人所能享有的利益”,并采取排除法,规定“凡为特定的人群所能享有的利益或是能获得商业利益的,均不能视为公共利益”。
为此,在原有的征收二要件“为了公共利益的需要”“依照法律规定的权限和程序”的基础上,该稿提出第三个要件:“在且无其他方法替代的情况下”,以期保护公民的财产安全。
要保障非因“公共利益”不得实施征收征用,关键是如何界定政府角色。立法建议稿区分了“征收、征用决定人”和“征收、征用实施人”,前者是作出征收决定的政府或者其他国家机关,后者是取得不动产征收征用许可或者受征收征用决定人指派,具体负责征收征用的地方政府和其他单位。以此,立法建议稿力图清晰化地方政府在征收过程中的暧昧角色。
作为一项制度创新,立法建议稿规定国务院设立专门的不动产征收征用行政主管部门,对全国不动产征收征用工作实施监督管理,在抑制地方政府强拆冲动的同时,促进国家对不动产实施统一的管理。
补偿标准一直以来就是征收条例立法中的又一关键议题。对此,立法建议稿规定的原则是“补偿足额,安置合理”。为了保证补偿安置方案的制定公开、公平、公正,立法建议稿要求征收人“依据调查结果、房地产价格并征求被征收人的意见,拟定补偿安置方案”;并须征得三分之二以上被征收人同意后,报政府批准后予以公告。
据王才亮观察,2001年之后的工业拆迁往往导致企业的倒闭,一定程度上使得政府更为依赖土地财政。为此,立法建议稿规定:“征收征用企业的房屋、设备及其他不动产,其补偿安置的最低标准是,足以使被征收、征用企业恢复到征收、征用前的生产经营水平。”
此外,立法建议稿还特别强调了司法机关的作用,取消了行政机关的强制执行权,转而限定为“征收人可申请人民法院强制执行”。鉴于司法机关在强拆事件中常常不作为的现状,立法建议稿要求对拆迁纠纷案件提高审级,以克服地方干预。
除才良律师事务所外,还有更多的民间机构对征收立法抱有热情。9月12日,在“城市房屋拆迁管理条例的修改与完善”研讨会上,北京盛廷律师事务所主任杨在明宣布,该所将于近期推出一部《不动产征收与拆迁补偿法(建议稿)》。
同时,一个由京华律师事务所管委会主任秦兵领衔的起草小组,亦在酝酿一部《不动产征收征用法(建议稿)》,同样计划以人大代表建议案形式提交全国人大。据秦兵介绍,立法思路主要在于“保护公民反抗强拆的权利”。
立法机关的静默
对于来自实务界的这些立法建议稿,曾为修改拆迁条例上书国务院的北大五学者中的沈岿、姜明安和王锡锌皆称“很有意义”。
在北京大学法学院副院长王锡锌看来,实务界律师了解一定的实际情况,立法建议稿是他们推动立法努力的集中表达。这将在两个层面产生影响:一是引导观念,将现实问题概念化,凸显其必要性;二是完善制度建设,为未来制度改革积累资源。
“其核心价值在于,这些立法建议稿再次将此事放上公共议程表,使之在舆论和立法者心中保持热度。”王锡锌称。
在他看来,1月29日征收条例公开征求意见之后,立法机关应整理、分析和研讨征求所得意见,与此同时就进入了一段静默期。由于静默时间过长,公众难免产生了疑虑。某种程度上,实务界提起诸多民间建议稿,就是民众焦虑感的体现。
据王锡锌介绍,征收条例在征求意见之前,因为成都“唐福珍自焚事件”和北大五学者上书事件的推动,国务院非常积极,因此征求意见稿很快出台,并迅速对外公布。但随着舆论热度的降低和工作的进展,立法机关和民意的沟通骤减。
“立法机关应当有序释放信息,将立法进展到哪个阶段,正在解决哪些问题,及时告知民众。”王锡锌称。但在立法程序上,目前还存在民意和官方的断裂层,双方并没有一个良好的沟通渠道。
曾任上海市人大法工委主任的上海社科院研究员沈国明介绍,目前立法机关在听取意见方面,采用较多的形式是座谈会。座谈会上的意见对修改法律草案作用很大。沈国明建议,今后在确定出席对象时,可以再增加报名环节,使得部分座谈会符合听证会的要件,这也有利于听证会平常化。
土地修法期待
沈国明同时认为,无论学者还是实务工作者,对于一个问题的总体把握,与主事的行政机关之间存在着一些差距:“一方面因为政府运作过程中的信息不对称,另一方面对于整个社会的运作、制度构建,非行政的人员和机构不可能像专业行政人员一样熟稔。”
沈岿同样提到,民间建议稿所考虑、所要解决的问题,国务院法制办方面亦早有考虑。但征收条例迟迟没有下文,确因存在较大的阻力和争议,同时还有着更为复杂的背景。
事实上,近年来尤其是近期“强拆”“血拆”四起,拆迁引发的矛盾和冲突已成为社会不稳定的主要因素。王才亮执笔立法建议稿的动因亦与此相关,“在国务院信访室,拆迁引起的案件占40%;到住建部上访的,70%是拆迁引起的。”
对此,王才亮称,“房子拆迁不足以揭示强拆行为,强拆的本质是土地财政问题,是土地重新使用的利益分配。”
沈岿认为,在土地财政、“大拆大建搞发展”的经济模式下,地方官员的政绩与之挂钩,不仅不会思变,反而会成为变法的阻力。因此,决策层是否已下定决心改变当前的经济发展模式,是征收条例出台的关键因素之一。
正是因为行政法规不足以解决土地利益再分配问题,民间实务界才将关注焦点指向“不动产征收”而非仅仅“国有土地上房屋”。
这种思路亦与立法机关不谋而合。据接近国务院法制办的人士介绍,目前拆迁纠纷频发的主因是土地利益再分配,而非拆迁行为。与此同时,近年来,多数拆迁纠纷发生在集体所有制土地上,而非国有土地上。因此,征收条例本身无法解决拆迁困境,惟有和《土地管理法》一起配套出台。
根据全国人大常委会2010年立法工作计划,新《土地管理法》草案将于今年12月由国务院提请全国人大常委会首次审议。上述人士透露,新的草案将在土地制度尤其是集体土地征收征用方面有大的突破。
据《财经》记者了解,2010年7月,在国务院法制办举办的一次研讨会上,新《土地管理法》和征收条例即被放在一起,与会人士集中讨论了集体所有制土地及其上房屋的征收征用问题,包括补偿标准、失地农民的后续保障等。
共识已然形成:拆迁变法有待于整个土地、房屋管理体制的变革,并非单单一部征收条例可以解决。下一步应始于《土地管理法》重修。