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设置开发区是世界各国政府普遍采用的促进经济社会发展的一种方式。从国外几个典型开发区的形成和发展来看，政府都在其中发挥了不可或缺的作用，同时这些作用也随着经济社会发展的不同阶段、市场经济的成熟程度而有所差别。通过梳理和总结国外政府在推动开发区建设、发展过程中的有益做法和经验，对于促进中国的各种开发区尤其是近年来新近设立的国家综合配套改革试验区又好又快发展，具有显著的积极意义。
世界典型开发区
发展中政府的作用
一、美国硅谷发展中的政府作用
美国硅谷是现代开发区的开端，正是因为看到硅谷的巨大成功，世界各个国家和地区才纷纷起而效仿建设各种开发区，但都远没有达到硅谷的成就。许多研究人员对硅谷的成功经验进行了多方面的研究，认为促成硅谷成功的因素很多，包括地理位置优越，位于高等院校附近；文化因素，自由开放的文化造就了今天的硅谷；产业集群因素，高科技产业集群带来的规模效应等等。但笔者认为其中最重要的因素是政府所起到的基础性作用。
很多人把硅谷的成功归功于市场化经营模式，认为后来的各种开发区之所以没有达到硅谷的高度，是因为它们都是政府规划的产物，政府的参与在园区开发建设过程中不可避免地带来计划的色彩，使得经营效率降低。事实上，开发区的管理模式应随着开发区的不同发展阶段，根据不同的市场环境采取不同的经营模式，不能简单定论政府的参与对开发区有百害而无一利。硅谷建设之初也有政府的力量在参与，而这恰恰被很多人忽略了。
首先，来自政府的订单对硅谷新技术的扩散影响重大。在硅谷形成初期，正是由于美国国防部对尖端电子产品的大量需求，才使许多年轻的高科技公司得以生存并发展壮大。据统计，1955—1963年间，硅谷半导体产业35％—40％的营业额来自于政府采购。只是后来对民用市场开发成功之后，这一比例才逐渐下降。可以说，政府对新技术的需求是硅谷成功的决定性因素。
其次，政府通过研发投入和相关政策促进硅谷技术发展。政府对基础的、符合国家科学发展的研发给予直接的资金与各方面的投入。此外，政府严格实行专利制度，对知识产权进行保护，促进了技术交易市场的建立；建立行业标准，推进科技的完善与进步；制定了宽松的技术移民签证，实施专门为吸纳国外人才的签证计划，增加签证发放的数额。
第三，政府为硅谷的不断扩展提供规划用地。20世纪50年代的硅谷有150多家公司、160多栋楼，原先规划的土地几乎被用完。硅谷每次扩建时，周围的社区、环保主义者和其他特殊利益组织就会提出诸如空间、交通、濒临灭绝物种等问题。而地方政府在协调各方利益的过程中也发挥了重要的作用。
二、德国慕尼黑高科技工业园区发展中的政府作用
德国慕尼黑市高科技工业园区由慕尼黑市政府和慕尼黑商会共同投资成立。慕尼黑市为促进高新技术工业园区发展，专门成立了慕尼黑高科技工业园区管理招商中心，隶属慕尼黑市政府和慕尼黑商会，代表政府对进区企业提供全程服务。整个招商中心仅有主任、副主任等五名管理人员，其余员工根据园区发展需要实行聘用。管理中心按现代企业制度实行企业化管理，每年保证有十个新的公司进区，并保证科技孵化楼的入住率在80%以上。该中心每两年向监管会作一次汇报，所有重大战略、支出、发展等都由监管会决定。
在高新技术开发方面，慕尼黑政府主要是放手让企业开发，也就是以民间和社会力量及其投入开发为中心，实行市场化运作。园区采取降低房屋租金和科技孵化中心门槛的方式，鼓励高科技企业进区开发，凡交得起半年租金者均可进区注册成立公司。由于高科技企业的发展、成熟与时间有密切关系，因此中心规定凡进入孵化大楼的企业，在科技成果得到有效转化之后，必须搬出孵化大楼，创办新的科技工业园。
概括而言，慕尼黑政府在高科技园区发展中的作用主要体现在以下两个方面：一是提供培训经费。为保证高科技产业与传统产业平衡发展，慕尼黑政府每年拨出25万欧元交给园区管理招商中心，主要用于帮助企业支付培训员工的费用。二是提供投资优惠。由于德国法律规定政府在税收政策方面不能为任何一个企业制订特殊政策，因此慕尼黑政府通常采取的是在房租、地价、基础设施等方面为企业提供优惠。
三、印度班加罗尔科技园发展中的政府作用
印度的班加罗尔科技园是发展中国家成功兴建科技园区的典型案例。它自1991年创建以来，在短时间内已经发展成为全球第五大信息科技中心，甚至被认为已经具备了向美国硅谷挑战的实力，因此班加罗尔科技园拥有“亚洲硅谷”的美誉。
在班加罗尔科技园的发展过程中，印度政府和卡纳塔克邦政府起了举足轻重的助推作用。为了扶持信息产业和班加罗尔科技园的发展，早在20世纪80年代中后期，印度政府就重视对科技园的投入和扶持。印度政府在1986年颁布了《计算机软件出口、发展和培训政策》，在1999年出台了《工厂行动计划》，鼓励软件产业的合资、合作，鼓励各种形式的科技开发与培训，鼓励企业按照国际标准生产软件产品，建立了权威的质量认证系统，并设立了软件实践基地。印度政府对班加罗尔投入了大量高技术人才和资金，还通过外资政策、工程师培训计划为班加罗尔提供良好的政策环境。
为了扶持园区内企业的发展，政府还成立了专门的中介服务机构，如印度国家软件和服务公司协会、电子与计算机软件出口促进会等，为园区内企业提供更多的服务。同时，政府还制定了一系列倾斜性政策，以扶持企业发展，如为软件企业免除软硬件进口关税、2010年前免除公司所得税、允许设立100%外资独资公司、给予出口导向型软件企业五年特别免税优惠等。
在基础设施建设方面，印度政府为园区的基础设施建设一次性投资约5000万卢比，用于交通、核心电脑设备、中央计算机数据处理系统、卫星通信系统软件建设。卡纳塔克邦政府扶持园区的政策和措施则更加具有针对性，包括自筹资金兴建发电厂、供水系统，扩建电信设施，为科研人员提供统一的工作和生活环境，培育了大量的中介服务机构，为园区内企业提供专业化的会议服务、通讯及系列服务等。同时，政府还制定了一系列措施促进园区产业发展，如率先公布了完整的地方信息产业政策，资助印度科学院入驻班加罗尔，在班加罗尔市郊建立“电子城”，引进印度国内企业到班加罗尔落户等。
对中国开发区发展的启示
一、政府的支持和干预对于开发区的成功不可或缺
纵观世界上各个典型开发区的发展历程，可以发现它们无论采取何种具体的管理模式，政府在其中都起着关键性的作用，只是参与的程度和方式不同而已。政府的重要性主要体现在：一是开发区的发展需要良好的硬环境，如建筑、住房、交通、运输等基础设施的建设，而这些工作离开了政府的参与几乎是不可能完成的；二是开发区的发展需要的良好的软环境，如优惠政策、金融环境、法制环境、智力环境等，这些软环境的形成也离不开政府的政策支持。
二、不同发展阶段采取不同管理模式
政府主体之所以能够在开发区建设过程中施加自己的积极影响，除了在于坚持参与的必要性外，更在于有效地发挥参与的灵活性。在经济社会发展的不同阶段，政府不断根据现实情况的变化及时调整策略，判断何时应该主动介入、何时应该及时退出。政府通过努力探索最有效的政策手段，打造出一个开发区在不同发展阶段都能够尽快适应的制度环境，从而为开发区的有效运作创造出最有利的外部条件。
开发区最早出现于欧美发达国家，这些国家的政府对开发区的管理手段也最为丰富。在开发区创建初期，欧美发达国家的政府主要是通过政策、法规等手段来进行干预。当开发区进入到成熟发展阶段并具有一定规模以后，一般会采取官、产、学共管体制。在美国，由于企业界实力雄厚，开发区一般由地方政府联系；在西欧，一般是由省一级政府来管理。目前，欧美发达国家的开发区基本上采用多元管理体制，发挥市场本身的作用较多，政府的作用已经相对减弱。
发展中国家和地区的开发区，基本上采用的是单一的政府管理型体制，政府在开发区建设中的作用非常大，民间机构一般不参与管理，有的国家和地区甚至还是直接由中央政府机构来进行管理。这既是后进国家或地区赶超战略的需要，也是自发条件不完备、市场发育不够完善、法制不够健全等因素使然。
可见，一个开发区究竟应该采用哪种管理模式，应该根据本身的发展状况、发展阶段来确定，并不存在一个标准模板。在今天看来，美国硅谷是市场化经营的典型，实际上在硅谷建设之初，当地政府对开发区基础设施建设、土地批出的作用也是不可忽略的。后来，随着硅谷基础设施建设的不断完善，开发区内的企业力量不断壮大，政府的参与才越来越少，直到人们在今天所看见的几乎完全由市场主导的管理模式。
三、中国开发区的特殊性要求政府作用要具有综合性和系统性
世界各国大多数开发区都属于“单一型功能区”。它们享有比较专一的特殊优惠政策，目标定位单一，承担着特定且集中的经济功能或产业功能，地域范围划分清晰，与其他区域的组织边界、功能边界和空间边界比较明确。相应地，政府在这些单一形态的开发区建设及发展中的作用集中在了一个特定的方面，基本上都是为经济发展服务。
而中国的多数开发区尤其是综合配套改革试验区更多地属于“复合型功能区”。它是指在一个特定的行政区划或地域范围内，经过国家批准，集多种特定功能目标于一体，多层次、多角度享受特殊优惠政策的区域。这使得政府所要承担的职能需要具有综合性和系统性。
作为以“复合型功能区”形态存在的中国开发区，在相对有限的区域内，聚集了各种多元化的集合或个体性要素，是一个异质性程度很高的经济社会环境。这些复杂的经济、社会因素在促进区域经济加快增长的同时，也从不同方面对政府的作用提出了各种新的要求。政府的职责不能再单纯停留于经济领域，仅仅依靠出台优惠政策、投入资金和发展项目已无法满足开发区建设和发展的需要，政府的职能要能够贯穿于社会、政治、文化等多个方面，对开发区进行综合性规划和指导，在多个发展领域进行系统突破。
总的来说，中国作为特定发展阶段的社会主义国家，决定了开发区建设及发展具有十分鲜明的中国特色。它不仅仅是某个领域、某个层面的开发创新，而且拓展到了经济、社会、文化的各个层面，政府在其中的作用也将是综合性和系统性的统一。
（作者单位：南开大学周恩来政府
管理学院行政管理系）
(责任编辑：刘娟娟)
参考文献：
[1] 何顺果.比较开发史[M].北京:世界图书出版公司,2002.
[2] 闫国庆.开发区治理[M].北京:中国社会科学出版社,2006.
[3] 左学金.国内外开发区模式比较及经验：典型案例研究[J].社会科学:2008,(9).
[4] 潘大钦.中国科技城应借鉴印度班加罗尔科技园的发展经验[J].南亚研究季刊:2010,(2).
世界典型开发区
发展中政府的作用
一、美国硅谷发展中的政府作用
美国硅谷是现代开发区的开端，正是因为看到硅谷的巨大成功，世界各个国家和地区才纷纷起而效仿建设各种开发区，但都远没有达到硅谷的成就。许多研究人员对硅谷的成功经验进行了多方面的研究，认为促成硅谷成功的因素很多，包括地理位置优越，位于高等院校附近；文化因素，自由开放的文化造就了今天的硅谷；产业集群因素，高科技产业集群带来的规模效应等等。但笔者认为其中最重要的因素是政府所起到的基础性作用。
很多人把硅谷的成功归功于市场化经营模式，认为后来的各种开发区之所以没有达到硅谷的高度，是因为它们都是政府规划的产物，政府的参与在园区开发建设过程中不可避免地带来计划的色彩，使得经营效率降低。事实上，开发区的管理模式应随着开发区的不同发展阶段，根据不同的市场环境采取不同的经营模式，不能简单定论政府的参与对开发区有百害而无一利。硅谷建设之初也有政府的力量在参与，而这恰恰被很多人忽略了。
首先，来自政府的订单对硅谷新技术的扩散影响重大。在硅谷形成初期，正是由于美国国防部对尖端电子产品的大量需求，才使许多年轻的高科技公司得以生存并发展壮大。据统计，1955—1963年间，硅谷半导体产业35％—40％的营业额来自于政府采购。只是后来对民用市场开发成功之后，这一比例才逐渐下降。可以说，政府对新技术的需求是硅谷成功的决定性因素。
其次，政府通过研发投入和相关政策促进硅谷技术发展。政府对基础的、符合国家科学发展的研发给予直接的资金与各方面的投入。此外，政府严格实行专利制度，对知识产权进行保护，促进了技术交易市场的建立；建立行业标准，推进科技的完善与进步；制定了宽松的技术移民签证，实施专门为吸纳国外人才的签证计划，增加签证发放的数额。
第三，政府为硅谷的不断扩展提供规划用地。20世纪50年代的硅谷有150多家公司、160多栋楼，原先规划的土地几乎被用完。硅谷每次扩建时，周围的社区、环保主义者和其他特殊利益组织就会提出诸如空间、交通、濒临灭绝物种等问题。而地方政府在协调各方利益的过程中也发挥了重要的作用。
二、德国慕尼黑高科技工业园区发展中的政府作用
德国慕尼黑市高科技工业园区由慕尼黑市政府和慕尼黑商会共同投资成立。慕尼黑市为促进高新技术工业园区发展，专门成立了慕尼黑高科技工业园区管理招商中心，隶属慕尼黑市政府和慕尼黑商会，代表政府对进区企业提供全程服务。整个招商中心仅有主任、副主任等五名管理人员，其余员工根据园区发展需要实行聘用。管理中心按现代企业制度实行企业化管理，每年保证有十个新的公司进区，并保证科技孵化楼的入住率在80%以上。该中心每两年向监管会作一次汇报，所有重大战略、支出、发展等都由监管会决定。
在高新技术开发方面，慕尼黑政府主要是放手让企业开发，也就是以民间和社会力量及其投入开发为中心，实行市场化运作。园区采取降低房屋租金和科技孵化中心门槛的方式，鼓励高科技企业进区开发，凡交得起半年租金者均可进区注册成立公司。由于高科技企业的发展、成熟与时间有密切关系，因此中心规定凡进入孵化大楼的企业，在科技成果得到有效转化之后，必须搬出孵化大楼，创办新的科技工业园。
概括而言，慕尼黑政府在高科技园区发展中的作用主要体现在以下两个方面：一是提供培训经费。为保证高科技产业与传统产业平衡发展，慕尼黑政府每年拨出25万欧元交给园区管理招商中心，主要用于帮助企业支付培训员工的费用。二是提供投资优惠。由于德国法律规定政府在税收政策方面不能为任何一个企业制订特殊政策，因此慕尼黑政府通常采取的是在房租、地价、基础设施等方面为企业提供优惠。
三、印度班加罗尔科技园发展中的政府作用
印度的班加罗尔科技园是发展中国家成功兴建科技园区的典型案例。它自1991年创建以来，在短时间内已经发展成为全球第五大信息科技中心，甚至被认为已经具备了向美国硅谷挑战的实力，因此班加罗尔科技园拥有“亚洲硅谷”的美誉。
在班加罗尔科技园的发展过程中，印度政府和卡纳塔克邦政府起了举足轻重的助推作用。为了扶持信息产业和班加罗尔科技园的发展，早在20世纪80年代中后期，印度政府就重视对科技园的投入和扶持。印度政府在1986年颁布了《计算机软件出口、发展和培训政策》，在1999年出台了《工厂行动计划》，鼓励软件产业的合资、合作，鼓励各种形式的科技开发与培训，鼓励企业按照国际标准生产软件产品，建立了权威的质量认证系统，并设立了软件实践基地。印度政府对班加罗尔投入了大量高技术人才和资金，还通过外资政策、工程师培训计划为班加罗尔提供良好的政策环境。
为了扶持园区内企业的发展，政府还成立了专门的中介服务机构，如印度国家软件和服务公司协会、电子与计算机软件出口促进会等，为园区内企业提供更多的服务。同时，政府还制定了一系列倾斜性政策，以扶持企业发展，如为软件企业免除软硬件进口关税、2010年前免除公司所得税、允许设立100%外资独资公司、给予出口导向型软件企业五年特别免税优惠等。
在基础设施建设方面，印度政府为园区的基础设施建设一次性投资约5000万卢比，用于交通、核心电脑设备、中央计算机数据处理系统、卫星通信系统软件建设。卡纳塔克邦政府扶持园区的政策和措施则更加具有针对性，包括自筹资金兴建发电厂、供水系统，扩建电信设施，为科研人员提供统一的工作和生活环境，培育了大量的中介服务机构，为园区内企业提供专业化的会议服务、通讯及系列服务等。同时，政府还制定了一系列措施促进园区产业发展，如率先公布了完整的地方信息产业政策，资助印度科学院入驻班加罗尔，在班加罗尔市郊建立“电子城”，引进印度国内企业到班加罗尔落户等。
对中国开发区发展的启示
一、政府的支持和干预对于开发区的成功不可或缺
纵观世界上各个典型开发区的发展历程，可以发现它们无论采取何种具体的管理模式，政府在其中都起着关键性的作用，只是参与的程度和方式不同而已。政府的重要性主要体现在：一是开发区的发展需要良好的硬环境，如建筑、住房、交通、运输等基础设施的建设，而这些工作离开了政府的参与几乎是不可能完成的；二是开发区的发展需要的良好的软环境，如优惠政策、金融环境、法制环境、智力环境等，这些软环境的形成也离不开政府的政策支持。
二、不同发展阶段采取不同管理模式
政府主体之所以能够在开发区建设过程中施加自己的积极影响，除了在于坚持参与的必要性外，更在于有效地发挥参与的灵活性。在经济社会发展的不同阶段，政府不断根据现实情况的变化及时调整策略，判断何时应该主动介入、何时应该及时退出。政府通过努力探索最有效的政策手段，打造出一个开发区在不同发展阶段都能够尽快适应的制度环境，从而为开发区的有效运作创造出最有利的外部条件。
开发区最早出现于欧美发达国家，这些国家的政府对开发区的管理手段也最为丰富。在开发区创建初期，欧美发达国家的政府主要是通过政策、法规等手段来进行干预。当开发区进入到成熟发展阶段并具有一定规模以后，一般会采取官、产、学共管体制。在美国，由于企业界实力雄厚，开发区一般由地方政府联系；在西欧，一般是由省一级政府来管理。目前，欧美发达国家的开发区基本上采用多元管理体制，发挥市场本身的作用较多，政府的作用已经相对减弱。
发展中国家和地区的开发区，基本上采用的是单一的政府管理型体制，政府在开发区建设中的作用非常大，民间机构一般不参与管理，有的国家和地区甚至还是直接由中央政府机构来进行管理。这既是后进国家或地区赶超战略的需要，也是自发条件不完备、市场发育不够完善、法制不够健全等因素使然。
可见，一个开发区究竟应该采用哪种管理模式，应该根据本身的发展状况、发展阶段来确定，并不存在一个标准模板。在今天看来，美国硅谷是市场化经营的典型，实际上在硅谷建设之初，当地政府对开发区基础设施建设、土地批出的作用也是不可忽略的。后来，随着硅谷基础设施建设的不断完善，开发区内的企业力量不断壮大，政府的参与才越来越少，直到人们在今天所看见的几乎完全由市场主导的管理模式。
三、中国开发区的特殊性要求政府作用要具有综合性和系统性
世界各国大多数开发区都属于“单一型功能区”。它们享有比较专一的特殊优惠政策，目标定位单一，承担着特定且集中的经济功能或产业功能，地域范围划分清晰，与其他区域的组织边界、功能边界和空间边界比较明确。相应地，政府在这些单一形态的开发区建设及发展中的作用集中在了一个特定的方面，基本上都是为经济发展服务。
而中国的多数开发区尤其是综合配套改革试验区更多地属于“复合型功能区”。它是指在一个特定的行政区划或地域范围内，经过国家批准，集多种特定功能目标于一体，多层次、多角度享受特殊优惠政策的区域。这使得政府所要承担的职能需要具有综合性和系统性。
作为以“复合型功能区”形态存在的中国开发区，在相对有限的区域内，聚集了各种多元化的集合或个体性要素，是一个异质性程度很高的经济社会环境。这些复杂的经济、社会因素在促进区域经济加快增长的同时，也从不同方面对政府的作用提出了各种新的要求。政府的职责不能再单纯停留于经济领域，仅仅依靠出台优惠政策、投入资金和发展项目已无法满足开发区建设和发展的需要，政府的职能要能够贯穿于社会、政治、文化等多个方面，对开发区进行综合性规划和指导，在多个发展领域进行系统突破。
总的来说，中国作为特定发展阶段的社会主义国家，决定了开发区建设及发展具有十分鲜明的中国特色。它不仅仅是某个领域、某个层面的开发创新，而且拓展到了经济、社会、文化的各个层面，政府在其中的作用也将是综合性和系统性的统一。
（作者单位：南开大学周恩来政府
管理学院行政管理系）
(责任编辑：刘娟娟)
参考文献：
[1] 何顺果.比较开发史[M].北京:世界图书出版公司,2002.
[2] 闫国庆.开发区治理[M].北京:中国社会科学出版社,2006.
[3] 左学金.国内外开发区模式比较及经验：典型案例研究[J].社会科学:2008,(9).
[4] 潘大钦.中国科技城应借鉴印度班加罗尔科技园的发展经验[J].南亚研究季刊:2010,(2).