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摘 要：近年来我国行政体制不断进行改革，中央将大量的规划管理权下方给地方，使得规划审批成为了城市规划监督的核心，并且由市县一级单位逐渐向区县一级转移。在此大背景下，对于审批制度的研究就尤为重要，本文在回顾国内学者的研究成果的基础上，分析目前分权状态下规划审批的监督机制存在的问题，提出慎重下放规划审批权、加强权力下放后的监管工作、提高外部监督机制的有效性及分权于民和加强公共参与四方面改进建议。
关键词：行政管理；改革；审批制度；优化
伴随经济体制改革的不断深入，行政体制改革逐渐成为国内政界、学界等关注的焦点。党的“十八大”针对行政管理体制改革，提出加快政府职能转变、“大部门”制改革、社会建设和社会管理创新、政府管理创新等内容，进一步指出“要深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。同时，十八届三中全会进一步提出了“优化行政区划设置，有条件的地方推进省直接管理县 市体制改革”。此前三十年间，我国行政体制历经六次重大变革，政府行政机构由最初的40 个减少至 29个；同时，大量政府职能下放。据统计，截至2014 年1月，国务院取消和下放行政审批项目共计2820项，其中下放管理层级的行政审批项目有468个，发改委下放了大量的投资审批项目，包括风电站项目、城市快速轨道交通项目等，有效地推动了“部门行政”向“公共行政”的转变。作为行政管理体制改革的重要环节，规划审批过程也在逐渐实现权力的下放，从最初的分级审批，到审批权的进一步向区县下放。例如，宁波市政府将13项规划审批权下放到老三区，济南市将95%的规划用地审批权下放到各区县。规划管理权限的下放，虽然有助于提高规划项目审批、公示、运作和评估的效率，但在实际操作中，仍然造成局部地区开发与总体规划相脱离、土地开发调控能力大幅削弱和部门垄断下公共参与流于形式等严重问题。有学者提出应加强规划的统一集中管理，然而，权限集中引发的行政审批效率低下、规划与建设严重错位、管理体制不顺和条块分割等问题也将无法规避。
党的“十八大”在关于行政管理体制的改革中，强调“宽进严出”“加强监督”，而规划审批制度作为促进政府职能转变、深化行政体制改革的重要抓手和突破口，在大量简政放权的实践中，需要系统研究如何在权力下放与职能转型的基础上实现监督和效率的并进。本文对当前分级规划审批制度在监督方面的主要问题进行深度分析，以期在当前行政管理体制改革背景下，为完善我国规划审批制度、确保规划监督的有效运行提出一些建议。
一、国内理论研究进展
（一）城乡规划管理权集中与下放问题研究
在我国单一制的中央集权下，制度研究涉及到权利的归属、分配及执行等问题，与城乡规划管理密切相关的，主要是管理权限的集中与分散问题。在现阶段，规划管理权限的内容不断丰富，包括规划研究、规划组织、规划编制、审批、实施、监督和评估等多方面。多项权力在执行中的高度一致性在学界形成了“集中论”与“下放论”两种观点。
（二）规划审批制度的监督效应研究
规划审批制度研究在我国目前已取得丰富的研究成果，在承认规划审批固有的监督价值基础上，学者们提出了若干改革规划审批制度的建议。唐绍均指出城市规划审批制度兼具正义与效率价值，认为城市规划作为一种讨论协商机制，其审批程序必然也体现公共的监督与“永恒正义”的价值。赵民等人认为专家评审制度有助于提高决策的整体智慧，帮助决策主体做出判断，有助于发挥审批监督效应。为充分发挥规划审批制度的监督效应，还有学者提出若干改进建议，基于多元利益主体的分析，提出基于合法、合理、效能、责任和监督原则的优化策略。段瑜从高效运作、协作能力、服务态度和立场公正四个角度提出改进建议。
二、规划审批制度监督效应的理论解释
监督机制由监督主体、监督客体和监督内容构成。按照《城乡规划法》第五十一条“县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查”，第五十二条“地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督”，第六十条“镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正”等规定，法律规定城乡规划的监督主体是“本级人民政府及其城乡规划主管部门”“本级人大及其常务委员会”“上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关”，监督客体是“地方各级人民政府及其城乡规划主管部门”，监督内容是“对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查”。从法律上看，监督机制的三要素即监督主体、监督客体和监督内容似乎很清楚，事实上，由于不同尺度的城乡规划管理本身的复杂性，监督的主客体远比法律规定的复杂。具体而言至少有三个层面监督：上级城乡规划主管部门对下级政府及其城乡规划主管部门的监督、地方政府对地方城乡规划主管部门的监督和地方城乡规划主管部门对辖区内建设单位的监督。其中，最有效的是第三层面的监督，第一、第二层面的监督通常通过规划审批机制来实现。法律规定的主要监督方式是“上级检查和考核”，但由于各地执行力度不一，很难产生实质效应。事实上，“国家和省级规划主管部门实施区域性规划时，没有实行监督管理的机制和手段，难以对在基层的规划建设中涉及的区域发展的重大问题进行有效参与和调控”。对于第三层面的监督，地方规划主管部门常常就是规划编制单位，这样一来等于“自己监督自己”，监督主客体重叠。
三、审批权下放的规划审批监督机制分析
（一）规划审批的监督效应弱化
地级以上城市的规划局审批权力的下放有利于明确市、区两级的城乡规划事权，让市级规划管理部门把主要精力放在城乡规划的制定、决策和监督上，加强城乡规划的宏观统筹、科学制定和监督检查，区县级规划管理部门把主要精力放在依法依规实施城乡规划上。然而，现有放权操作的实际情况是城乡规划管理的外部监督机制有效性缺失、层级间有效的检查监督机制尚未形成，极易造成地方规划管理部门对规划审批的暗箱操作或不规范操作。在規划三个层次的审批过程中，总体规划与控制性详细规划虽然受到省、自治区人民政府或人大常务委员会的审查，但是在实际操作中，人大常务委员会的审查往往流于形式，无法形成对规划约束性指标等的严格控制与审核。在修建性详细规划层面，出现城市人民政府自己审查、审批的局面，监督效力大打折扣。同时，在实际操作中的决策体制僵化而封闭，在整个决策过程中，审批会议的通知、成员及过程均不公开，形成内部封闭投票与讨论，投票结果也不公开，仅在最后环节的审批结果上予以公开，缺乏透明的、可监督的操作机制。 （二）变事前监督为事后监督
在原有规划监督机制中，规划审批在重大项目的审批上扮演了重要角色。在规划审批权下放后，虽然提高了企业投资地方城市建设项目的效率，但也增加了不合理建设的可能性。上级城乡规划主管部门的监督方式由规划审批前的事前监督变为“投资主管部门通过备案发现不符合国家有关规划和产业政策要求的投资项目，要通知有关部门和机构，在职责范围内依法采取措施，予以制止”。上级主管部门的备案监督和各级人大对控制性详细规划的监督一样，是效果十分有限的事后监督，在规划开始执行后才发现问题，造成的经济和社会损失远比规划审批前就发现问题要大得多。
四、完善规划审批监督机制的建议
在行政管理体制改革的背景下，分权是大势所趋，但必须逐步稳健地推进。据此，笔者提出以下关于规划监督机制的完善策略。
（一）慎重下放规划审批权
要实行试点制度，有阶段、分地区、稳步地推进规划审批权力的下放，对于一些对环境、城市居民生活影响重大的规划审批事项，上级规划主管部门要适当保留审批權。对于下放规划审批权限的区县，加强对其的监督管理；同时，驻派上级部门中有经验的城乡规划管理人员到基层，指导其开展业务。结合地方发展的实际特征，进行不同程度的审批权下放，对于发展基础差、管理水平落后和法制意识淡薄的地区，应强化审批权的统一管理，避免下放后造成管理混乱和操作违规现象；对于具备一定管理基础的地方，考虑部分下放审批权；对于发展较好、法制健全的地区，在审批权下放的同时应与公众参与充分结合。
（二）强化权力下放后的后续监管工作
权利下放后带来的监管工作量大大增加，需要在尝试现有的规划监督手段的基础上，探讨适合地方的监督管理机制。例如，利用信息技术增加规划透明度；全面实现网上报建报批，提高操作的规范性；严格执行对下级规划审批部门的规划公示行为的监督；明确责权，建立问责机制；逐步完善规划督察员制度和规划委员会制度；改变监督主客体的重叠地位，设立公众对上级城乡规划部门的举报机制。
（三）提高外部监督机制的有效性，逐步打破对规划审批权的路径依赖
城市规划的社会化是今后我国城乡规划发展的大方向，公众参与是其基本保障。在计划经济背景下形成的行政层级制度，是政府经济管理、政治统治和社会治理诸多职能的统一体制，是政府决策、执行和监督的内循环封闭体制，也是外部监督机制发育不良的根本原因。规划审批机制的监督有一定缺陷，如地方惟上是从，造成行政机关的自主性过强，对行政机关对外来规范和监督产生排斥。要应对行政管理体制改革带来的挑战，必须培育有效的外部监督机制，逐步打破对规划审批权的路径依赖。
（四）分权于民—公众参与的响应
明确行政管理体制改革下的行政审批权下放的根本目的，分权的最终对象是公众而非地方政府，权力是要下放到民间，而不是下放到个别领导手中。规划审批权限的下放是为了改变原有有限的规划审批监督机制，将上级部门的精力放在对下级审批的监督管理和组织公众参与之上，而不是为地方投资建设大开方便之门。建立、健全完善的公众参与机制，可以利用地方NGO的组织管理能力，制定地方性公众参与的法律条例，引导地方居民有组织地参与到规划审批的过程中。而放权的前提是要培育好有效的公众参与机制和监督机制，否则一切放权行为都是打着“建设服务型政府”之名，行“经济主导型政府”之实。
五、结语
当前，我国的行政体制改革不能停滞在过去的步伐，要重视对其的监督，并在此基础上尽可能的提高效率。规划审批权的下放，是具有重大意义的，但是在实际情况里，要注意下放的时机和下放后监管的效率，真正实现内部与外部的结合，实现分权于民。
参考文献：
[1]张洋.土地规划管理与安全城市的构建：美国的经验[J].国际城市规划，2011，（4）：3-9.
[2]屠李，张超荣.多元利益诉求下的规划审批制度改革 [J].规划师，2013，（9）：99-103.
关键词：行政管理；改革；审批制度；优化
伴随经济体制改革的不断深入，行政体制改革逐渐成为国内政界、学界等关注的焦点。党的“十八大”针对行政管理体制改革，提出加快政府职能转变、“大部门”制改革、社会建设和社会管理创新、政府管理创新等内容，进一步指出“要深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。同时，十八届三中全会进一步提出了“优化行政区划设置，有条件的地方推进省直接管理县 市体制改革”。此前三十年间，我国行政体制历经六次重大变革，政府行政机构由最初的40 个减少至 29个；同时，大量政府职能下放。据统计，截至2014 年1月，国务院取消和下放行政审批项目共计2820项，其中下放管理层级的行政审批项目有468个，发改委下放了大量的投资审批项目，包括风电站项目、城市快速轨道交通项目等，有效地推动了“部门行政”向“公共行政”的转变。作为行政管理体制改革的重要环节，规划审批过程也在逐渐实现权力的下放，从最初的分级审批，到审批权的进一步向区县下放。例如，宁波市政府将13项规划审批权下放到老三区，济南市将95%的规划用地审批权下放到各区县。规划管理权限的下放，虽然有助于提高规划项目审批、公示、运作和评估的效率，但在实际操作中，仍然造成局部地区开发与总体规划相脱离、土地开发调控能力大幅削弱和部门垄断下公共参与流于形式等严重问题。有学者提出应加强规划的统一集中管理，然而，权限集中引发的行政审批效率低下、规划与建设严重错位、管理体制不顺和条块分割等问题也将无法规避。
党的“十八大”在关于行政管理体制的改革中，强调“宽进严出”“加强监督”，而规划审批制度作为促进政府职能转变、深化行政体制改革的重要抓手和突破口，在大量简政放权的实践中，需要系统研究如何在权力下放与职能转型的基础上实现监督和效率的并进。本文对当前分级规划审批制度在监督方面的主要问题进行深度分析，以期在当前行政管理体制改革背景下，为完善我国规划审批制度、确保规划监督的有效运行提出一些建议。
一、国内理论研究进展
（一）城乡规划管理权集中与下放问题研究
在我国单一制的中央集权下，制度研究涉及到权利的归属、分配及执行等问题，与城乡规划管理密切相关的，主要是管理权限的集中与分散问题。在现阶段，规划管理权限的内容不断丰富，包括规划研究、规划组织、规划编制、审批、实施、监督和评估等多方面。多项权力在执行中的高度一致性在学界形成了“集中论”与“下放论”两种观点。
（二）规划审批制度的监督效应研究
规划审批制度研究在我国目前已取得丰富的研究成果，在承认规划审批固有的监督价值基础上，学者们提出了若干改革规划审批制度的建议。唐绍均指出城市规划审批制度兼具正义与效率价值，认为城市规划作为一种讨论协商机制，其审批程序必然也体现公共的监督与“永恒正义”的价值。赵民等人认为专家评审制度有助于提高决策的整体智慧，帮助决策主体做出判断，有助于发挥审批监督效应。为充分发挥规划审批制度的监督效应，还有学者提出若干改进建议，基于多元利益主体的分析，提出基于合法、合理、效能、责任和监督原则的优化策略。段瑜从高效运作、协作能力、服务态度和立场公正四个角度提出改进建议。
二、规划审批制度监督效应的理论解释
监督机制由监督主体、监督客体和监督内容构成。按照《城乡规划法》第五十一条“县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查”，第五十二条“地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督”，第六十条“镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正”等规定，法律规定城乡规划的监督主体是“本级人民政府及其城乡规划主管部门”“本级人大及其常务委员会”“上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关”，监督客体是“地方各级人民政府及其城乡规划主管部门”，监督内容是“对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查”。从法律上看，监督机制的三要素即监督主体、监督客体和监督内容似乎很清楚，事实上，由于不同尺度的城乡规划管理本身的复杂性，监督的主客体远比法律规定的复杂。具体而言至少有三个层面监督：上级城乡规划主管部门对下级政府及其城乡规划主管部门的监督、地方政府对地方城乡规划主管部门的监督和地方城乡规划主管部门对辖区内建设单位的监督。其中，最有效的是第三层面的监督，第一、第二层面的监督通常通过规划审批机制来实现。法律规定的主要监督方式是“上级检查和考核”，但由于各地执行力度不一，很难产生实质效应。事实上，“国家和省级规划主管部门实施区域性规划时，没有实行监督管理的机制和手段，难以对在基层的规划建设中涉及的区域发展的重大问题进行有效参与和调控”。对于第三层面的监督，地方规划主管部门常常就是规划编制单位，这样一来等于“自己监督自己”，监督主客体重叠。
三、审批权下放的规划审批监督机制分析
（一）规划审批的监督效应弱化
地级以上城市的规划局审批权力的下放有利于明确市、区两级的城乡规划事权，让市级规划管理部门把主要精力放在城乡规划的制定、决策和监督上，加强城乡规划的宏观统筹、科学制定和监督检查，区县级规划管理部门把主要精力放在依法依规实施城乡规划上。然而，现有放权操作的实际情况是城乡规划管理的外部监督机制有效性缺失、层级间有效的检查监督机制尚未形成，极易造成地方规划管理部门对规划审批的暗箱操作或不规范操作。在規划三个层次的审批过程中，总体规划与控制性详细规划虽然受到省、自治区人民政府或人大常务委员会的审查，但是在实际操作中，人大常务委员会的审查往往流于形式，无法形成对规划约束性指标等的严格控制与审核。在修建性详细规划层面，出现城市人民政府自己审查、审批的局面，监督效力大打折扣。同时，在实际操作中的决策体制僵化而封闭，在整个决策过程中，审批会议的通知、成员及过程均不公开，形成内部封闭投票与讨论，投票结果也不公开，仅在最后环节的审批结果上予以公开，缺乏透明的、可监督的操作机制。 （二）变事前监督为事后监督
在原有规划监督机制中，规划审批在重大项目的审批上扮演了重要角色。在规划审批权下放后，虽然提高了企业投资地方城市建设项目的效率，但也增加了不合理建设的可能性。上级城乡规划主管部门的监督方式由规划审批前的事前监督变为“投资主管部门通过备案发现不符合国家有关规划和产业政策要求的投资项目，要通知有关部门和机构，在职责范围内依法采取措施，予以制止”。上级主管部门的备案监督和各级人大对控制性详细规划的监督一样，是效果十分有限的事后监督，在规划开始执行后才发现问题，造成的经济和社会损失远比规划审批前就发现问题要大得多。
四、完善规划审批监督机制的建议
在行政管理体制改革的背景下，分权是大势所趋，但必须逐步稳健地推进。据此，笔者提出以下关于规划监督机制的完善策略。
（一）慎重下放规划审批权
要实行试点制度，有阶段、分地区、稳步地推进规划审批权力的下放，对于一些对环境、城市居民生活影响重大的规划审批事项，上级规划主管部门要适当保留审批權。对于下放规划审批权限的区县，加强对其的监督管理；同时，驻派上级部门中有经验的城乡规划管理人员到基层，指导其开展业务。结合地方发展的实际特征，进行不同程度的审批权下放，对于发展基础差、管理水平落后和法制意识淡薄的地区，应强化审批权的统一管理，避免下放后造成管理混乱和操作违规现象；对于具备一定管理基础的地方，考虑部分下放审批权；对于发展较好、法制健全的地区，在审批权下放的同时应与公众参与充分结合。
（二）强化权力下放后的后续监管工作
权利下放后带来的监管工作量大大增加，需要在尝试现有的规划监督手段的基础上，探讨适合地方的监督管理机制。例如，利用信息技术增加规划透明度；全面实现网上报建报批，提高操作的规范性；严格执行对下级规划审批部门的规划公示行为的监督；明确责权，建立问责机制；逐步完善规划督察员制度和规划委员会制度；改变监督主客体的重叠地位，设立公众对上级城乡规划部门的举报机制。
（三）提高外部监督机制的有效性，逐步打破对规划审批权的路径依赖
城市规划的社会化是今后我国城乡规划发展的大方向，公众参与是其基本保障。在计划经济背景下形成的行政层级制度，是政府经济管理、政治统治和社会治理诸多职能的统一体制，是政府决策、执行和监督的内循环封闭体制，也是外部监督机制发育不良的根本原因。规划审批机制的监督有一定缺陷，如地方惟上是从，造成行政机关的自主性过强，对行政机关对外来规范和监督产生排斥。要应对行政管理体制改革带来的挑战，必须培育有效的外部监督机制，逐步打破对规划审批权的路径依赖。
（四）分权于民—公众参与的响应
明确行政管理体制改革下的行政审批权下放的根本目的，分权的最终对象是公众而非地方政府，权力是要下放到民间，而不是下放到个别领导手中。规划审批权限的下放是为了改变原有有限的规划审批监督机制，将上级部门的精力放在对下级审批的监督管理和组织公众参与之上，而不是为地方投资建设大开方便之门。建立、健全完善的公众参与机制，可以利用地方NGO的组织管理能力，制定地方性公众参与的法律条例，引导地方居民有组织地参与到规划审批的过程中。而放权的前提是要培育好有效的公众参与机制和监督机制，否则一切放权行为都是打着“建设服务型政府”之名，行“经济主导型政府”之实。
五、结语
当前，我国的行政体制改革不能停滞在过去的步伐，要重视对其的监督，并在此基础上尽可能的提高效率。规划审批权的下放，是具有重大意义的，但是在实际情况里，要注意下放的时机和下放后监管的效率，真正实现内部与外部的结合，实现分权于民。
参考文献：
[1]张洋.土地规划管理与安全城市的构建：美国的经验[J].国际城市规划，2011，（4）：3-9.
[2]屠李，张超荣.多元利益诉求下的规划审批制度改革 [J].规划师，2013，（9）：99-103.