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【摘 要】 公共服务民营是政府职能外包的一项重要举措，受制条件众多，存在一个风险底线问题。本文拟从政府职责、成本效益、公共服务质量、竞争程度和扶持社会组织五个分析维度，以政府职责分类、公共服务分类出发清单列举的方式界定公共服务的风险底线及规避的建构。
【关键词】公共服务；民营；风险规避
一、问题提出
政府公共服务民营学界又称政府公共服务采购或政府公共服务职能外包。2003年《政府采购法》以及相关法规政策的颁布实施，政府外包或采购行动全面展开，同时推动公共服务走向民营化。党十八届三中全会决定明确提出：推广政府购买服务，凡属于事务性管理实务，原则上都要进入竞争机制，通过合同、委托方式向社会购买。可以看出，政府外包或采购包括公共服务已在全国范围内展开，公共服务民营的序正式开启。
公共服务民营或外包作为我国管理体制一项创新机制，既要看到政府外包采购公共服务的优越性，也要认识到其存在的风险，垄断竞争、机会主义、伪劣供应商等问题，应该清楚把控民营风险的底线。所以，提出公共服务民营风险底线原则、构建规避框架成为当下的重要任务。
二、政府公共服务民营风险底线原则
政府外包或采购公共服务，最初目的在于减少政府财政压力、经济节约、促进竞争，是理论界和实践部门的共识。作为一项创新机制，政府对其要有一个理性认知，如果过度或无底线，则必然背离其初衷，甚至走向反面。
1.不同学者政府公共服务民营风险底线观点
政府公共服务外包或民营是有风险底线问题则成为学者们的关注焦点。有一种观点认为，对于地方政府而言，所有的政府职能都可以外包，都可以交由市场并由政府买单。反对者认为，并非所有政府的职能都可以通过合同外包或民营，或称通过向市场采购来实现。美国学者波士顿强调：政府的政策制定和规划、执法和应急管理等众多职能则不能民营，否则是无底线政府。
一些发达国家一直存有对政府外包的指责。有批评学者认为外包或民营并不一定发展或促进竞争，最终归宿是合格的非营利组织退出。具有挑战性的问题还表现为：如何克服市场的无序与不发达、供应商能力不足、政府合同管理水平低下等种种风险。即使市场是发达的、有序的，也同样不能过于依赖市场。竞争本身不会明白告诉政府谁应该是供应商，市场也无法防范利益垄断冲突问题，采购不能确保政府买到合意的东西。换句话说，政府要想成为一个精明的采购者，甚至要付出比自己生产和提供的代价更高。
2.政府公共服务民营风险底线理论解析
不难看出，政府公共服务外包或民营风险底线是一个复杂的问题。民营化理论认为：公共服务有三个基本参与者：即消费者、生产者、安排者或者提供者。消费者直接获得或接受公共服务；生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务；服务安排者或者提供者是指派生产者给消费者、指派消费者给生产者，或者选择服务生产者的组织。服务提供者或安排者与服务生产者之间的区别非常重要，也是政府外包或采购公共服务的核心，也是界定政府角色的基础。
而在考虑政府是否要外包或采购公共服务时，维持和管理行政运行的成本，选择和管理生产者而增加的交易成本，两种成本的相对价值比决定着安排和生产功能是否要分开。所以，公私合作伙伴关系绝不意味着公共部门可以无限度、无底线、无标准地向市场购买公共服务。一是对于政府而言，绝不意味着可以以“节约资金、提高效率”等为借口毫无限制地放弃自己生产或安排公共服务，而完全依赖市场。而政府固有职能是不可以向社会购买，只能由政府部门自己提供；二是政府绩效的要求。政府部门必须对一项政府职能是否适合外包进行绩效评估。而绩效评估的基础就是“成本—效益”，同时还要考虑市场上的可获得性、质量的可控性等条件。
对于中国而言，政府进行公共服务民营范围的大小还要直接和能否发挥市场的决定作用、能否实现政府治理现代化、能否推动事业单位改革相关联。所以，只有建立起多维度的分析框架和标准，才能进一步确立公共服务民营范围的原则和边界。
三、政府公共服务民营风险底线分析框架
发达国家公共服务民营实践经验表明：应该建立起政府进行公共服务民营的分析框架，或者给政府部门一个可以评估是否要向市场购买的标准或指标体系。
1.政府公共服务民营风险底线框架维度
我国政府公共服务分析框架可以考虑从政府职权的性质、公共服务的成本效益、公共服务的质量、引入竞争的程度、支持社会组织的情况五个维度展开。第一，政府职权性质维度。政府职权的法定性应该成为公共服务民营化的基本边界。首先要分析该项职权是否属于宪法和组织法规定的范围。如果是，原则上不得民营；反之，则可以考虑。第二，成本效益维度。公共服务民营有效节约供给成本，是衡量公共服务的核心指标。公共服务成本以及承包商竞标成本在一定范围内低于政府内部供给成本，民营才物有所值。第三，公共服务质量维度。保证承包商供给的公共服务质量可靠，符合政府部门及群众需求。第四，引入竞争的程度维度。要鼓励多元组织，企业、社会组织、事业单位等参与竞争公共服务。在公平、正义、透明竞争下保障公共服务展开，抑制腐败、提升质量。第五，支持社会组织的发展维度。要求政府要有意识地向社会组织倾斜，支持它们的发展。一项政府公共服务民营项目能否促进社会组织的发展也应该成为重要的分析维度。
2.政府公共服务民营风险底线框架分析
我们也可以尝试着根据政府职位类别，确定政府公共服务民营底线的分析框架。基于《国家公务员法》中的职位分类，再根据上述的底线原则及分析维度，笔者建议如下：行政执法类职位，即法律法规授权的各级政府部门行政执法的职权则只能依据法律的明确规定行使，不可以推向社会，也不得委托政府以外部门行使；专业技术类职位显然属于事务类管理，除涉及国家安全或国家秘密外，可以推向市场进行服务；综合管理类职位中的规划、咨询、内部管理等事务除涉及国家安全、企业和公民权利外，可以推向市场进行公共服务。而该类职务中的决策、组织、指挥、协调和监督等管理性事务则不可以推向市场。 四、规避政府公共服务民营风险底线的建议
不论从政府职责分类的角度、或是公共服务项目分类的层面，每一个政府部门通过特定的分析框架来确定其职责范围内管理事项的底线、或者能够确定所要提供的公共服务是否可以通过外包的方式来实现，并在此基础上通过法定程序和要求有序进行。为此，还需要在以下方面做出努力：
1.细化职位分类和政府职责，采取外包权力清单方式列举政府公共服务边界
公共部门的职位分类的细化是明确政府外包公共服务边界的基础工作。而政府职能的内容则由具体政府职责或政府职权得以体现，所以，通过权力清单列举方式则被经常采用。
2.结合政府采购预算项目，重新梳理公共服务目录
从需求管理流程出发，做好公共服务的需求管理工作是理清外包公共服务底线的起点。政府需求的公共服务目录应该成为部门预算管理的基础和依据，也是确定外包公共服务边界的保证。
3.建立科学的分析框架，构建公共服务外包指数体系
必须通过科学的分析框架和指标体系的评估才能确定是否外包、如何外包、向何类别主体外包等问题。如前所述，只有在职权性质、成本效益、服务质量、竞争程度、社会组织的支持等不同维度符合外包的要求，才能考虑向社会或市场外包。
4.加强立法衔接，逐步完善政府公共服务外包的法律法规
我国现有的《政府采购法》《招标投标法》等相配套的法规规章，但政府公共服务外包尚游离于法律法规调整之外。我们应将公共服务纳入到其调整范围，并细化具体条款，衔接则成为完善政府公共服务外包法治化的当务之急。
参考文献：
[1]陈振明等.公共服务导论[M].北京：北京大学出版社，2011：190
[2]郑卫东.城市社区建设中的政府购买公共服务探讨——以上海市为例[J].广东行政学院学报，2011，（2）
[3]周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理，2010，（6）
[4][美]唐纳德·凯尔.特权力共享：公共治理与私人市场[M].孙迎春译 北京：北京大学出版社，2009：160-161
[5]周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理，2010，（6）
[6]冯俏彬，郭佩霞.我国政府购买服务的理论基础与操作要领初探[J].中国政府采购，2010，（7）
[7]句华.公共服务合同外包的适用范围：理论和实践的反差[J].中国行政管理，2010，（4）
[8][美] ES萨瓦斯民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002：66-68
作者简介：
郭卫（1966-），男，汉族，辽宁大连人，讲师，理学学士，单位：辽宁师范大学管理学院劳动与社会保障教研室，研究方向：劳动与社会保障。
【关键词】公共服务；民营；风险规避
一、问题提出
政府公共服务民营学界又称政府公共服务采购或政府公共服务职能外包。2003年《政府采购法》以及相关法规政策的颁布实施，政府外包或采购行动全面展开，同时推动公共服务走向民营化。党十八届三中全会决定明确提出：推广政府购买服务，凡属于事务性管理实务，原则上都要进入竞争机制，通过合同、委托方式向社会购买。可以看出，政府外包或采购包括公共服务已在全国范围内展开，公共服务民营的序正式开启。
公共服务民营或外包作为我国管理体制一项创新机制，既要看到政府外包采购公共服务的优越性，也要认识到其存在的风险，垄断竞争、机会主义、伪劣供应商等问题，应该清楚把控民营风险的底线。所以，提出公共服务民营风险底线原则、构建规避框架成为当下的重要任务。
二、政府公共服务民营风险底线原则
政府外包或采购公共服务，最初目的在于减少政府财政压力、经济节约、促进竞争，是理论界和实践部门的共识。作为一项创新机制，政府对其要有一个理性认知，如果过度或无底线，则必然背离其初衷，甚至走向反面。
1.不同学者政府公共服务民营风险底线观点
政府公共服务外包或民营是有风险底线问题则成为学者们的关注焦点。有一种观点认为，对于地方政府而言，所有的政府职能都可以外包，都可以交由市场并由政府买单。反对者认为，并非所有政府的职能都可以通过合同外包或民营，或称通过向市场采购来实现。美国学者波士顿强调：政府的政策制定和规划、执法和应急管理等众多职能则不能民营，否则是无底线政府。
一些发达国家一直存有对政府外包的指责。有批评学者认为外包或民营并不一定发展或促进竞争，最终归宿是合格的非营利组织退出。具有挑战性的问题还表现为：如何克服市场的无序与不发达、供应商能力不足、政府合同管理水平低下等种种风险。即使市场是发达的、有序的，也同样不能过于依赖市场。竞争本身不会明白告诉政府谁应该是供应商，市场也无法防范利益垄断冲突问题，采购不能确保政府买到合意的东西。换句话说，政府要想成为一个精明的采购者，甚至要付出比自己生产和提供的代价更高。
2.政府公共服务民营风险底线理论解析
不难看出，政府公共服务外包或民营风险底线是一个复杂的问题。民营化理论认为：公共服务有三个基本参与者：即消费者、生产者、安排者或者提供者。消费者直接获得或接受公共服务；生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务；服务安排者或者提供者是指派生产者给消费者、指派消费者给生产者，或者选择服务生产者的组织。服务提供者或安排者与服务生产者之间的区别非常重要，也是政府外包或采购公共服务的核心，也是界定政府角色的基础。
而在考虑政府是否要外包或采购公共服务时，维持和管理行政运行的成本，选择和管理生产者而增加的交易成本，两种成本的相对价值比决定着安排和生产功能是否要分开。所以，公私合作伙伴关系绝不意味着公共部门可以无限度、无底线、无标准地向市场购买公共服务。一是对于政府而言，绝不意味着可以以“节约资金、提高效率”等为借口毫无限制地放弃自己生产或安排公共服务，而完全依赖市场。而政府固有职能是不可以向社会购买，只能由政府部门自己提供；二是政府绩效的要求。政府部门必须对一项政府职能是否适合外包进行绩效评估。而绩效评估的基础就是“成本—效益”，同时还要考虑市场上的可获得性、质量的可控性等条件。
对于中国而言，政府进行公共服务民营范围的大小还要直接和能否发挥市场的决定作用、能否实现政府治理现代化、能否推动事业单位改革相关联。所以，只有建立起多维度的分析框架和标准，才能进一步确立公共服务民营范围的原则和边界。
三、政府公共服务民营风险底线分析框架
发达国家公共服务民营实践经验表明：应该建立起政府进行公共服务民营的分析框架，或者给政府部门一个可以评估是否要向市场购买的标准或指标体系。
1.政府公共服务民营风险底线框架维度
我国政府公共服务分析框架可以考虑从政府职权的性质、公共服务的成本效益、公共服务的质量、引入竞争的程度、支持社会组织的情况五个维度展开。第一，政府职权性质维度。政府职权的法定性应该成为公共服务民营化的基本边界。首先要分析该项职权是否属于宪法和组织法规定的范围。如果是，原则上不得民营；反之，则可以考虑。第二，成本效益维度。公共服务民营有效节约供给成本，是衡量公共服务的核心指标。公共服务成本以及承包商竞标成本在一定范围内低于政府内部供给成本，民营才物有所值。第三，公共服务质量维度。保证承包商供给的公共服务质量可靠，符合政府部门及群众需求。第四，引入竞争的程度维度。要鼓励多元组织，企业、社会组织、事业单位等参与竞争公共服务。在公平、正义、透明竞争下保障公共服务展开，抑制腐败、提升质量。第五，支持社会组织的发展维度。要求政府要有意识地向社会组织倾斜，支持它们的发展。一项政府公共服务民营项目能否促进社会组织的发展也应该成为重要的分析维度。
2.政府公共服务民营风险底线框架分析
我们也可以尝试着根据政府职位类别，确定政府公共服务民营底线的分析框架。基于《国家公务员法》中的职位分类，再根据上述的底线原则及分析维度，笔者建议如下：行政执法类职位，即法律法规授权的各级政府部门行政执法的职权则只能依据法律的明确规定行使，不可以推向社会，也不得委托政府以外部门行使；专业技术类职位显然属于事务类管理，除涉及国家安全或国家秘密外，可以推向市场进行服务；综合管理类职位中的规划、咨询、内部管理等事务除涉及国家安全、企业和公民权利外，可以推向市场进行公共服务。而该类职务中的决策、组织、指挥、协调和监督等管理性事务则不可以推向市场。 四、规避政府公共服务民营风险底线的建议
不论从政府职责分类的角度、或是公共服务项目分类的层面，每一个政府部门通过特定的分析框架来确定其职责范围内管理事项的底线、或者能够确定所要提供的公共服务是否可以通过外包的方式来实现，并在此基础上通过法定程序和要求有序进行。为此，还需要在以下方面做出努力：
1.细化职位分类和政府职责，采取外包权力清单方式列举政府公共服务边界
公共部门的职位分类的细化是明确政府外包公共服务边界的基础工作。而政府职能的内容则由具体政府职责或政府职权得以体现，所以，通过权力清单列举方式则被经常采用。
2.结合政府采购预算项目，重新梳理公共服务目录
从需求管理流程出发，做好公共服务的需求管理工作是理清外包公共服务底线的起点。政府需求的公共服务目录应该成为部门预算管理的基础和依据，也是确定外包公共服务边界的保证。
3.建立科学的分析框架，构建公共服务外包指数体系
必须通过科学的分析框架和指标体系的评估才能确定是否外包、如何外包、向何类别主体外包等问题。如前所述，只有在职权性质、成本效益、服务质量、竞争程度、社会组织的支持等不同维度符合外包的要求，才能考虑向社会或市场外包。
4.加强立法衔接，逐步完善政府公共服务外包的法律法规
我国现有的《政府采购法》《招标投标法》等相配套的法规规章，但政府公共服务外包尚游离于法律法规调整之外。我们应将公共服务纳入到其调整范围，并细化具体条款，衔接则成为完善政府公共服务外包法治化的当务之急。
参考文献：
[1]陈振明等.公共服务导论[M].北京：北京大学出版社，2011：190
[2]郑卫东.城市社区建设中的政府购买公共服务探讨——以上海市为例[J].广东行政学院学报，2011，（2）
[3]周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理，2010，（6）
[4][美]唐纳德·凯尔.特权力共享：公共治理与私人市场[M].孙迎春译 北京：北京大学出版社，2009：160-161
[5]周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理，2010，（6）
[6]冯俏彬，郭佩霞.我国政府购买服务的理论基础与操作要领初探[J].中国政府采购，2010，（7）
[7]句华.公共服务合同外包的适用范围：理论和实践的反差[J].中国行政管理，2010，（4）
[8][美] ES萨瓦斯民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002：66-68
作者简介：
郭卫（1966-），男，汉族，辽宁大连人，讲师，理学学士，单位：辽宁师范大学管理学院劳动与社会保障教研室，研究方向：劳动与社会保障。