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【摘 要】“三公”经费是国家机关及其工作人员，使用财政收入为其正当公务行为提供便利和条件的消费行为，是国家管理社会事务、履行行政职能所必须的财政保障。目前基层三公经费存在部门年初预算编制及批复不完整、不科学；“三公”经费核算混乱；向下级部门转嫁；账外、违规列支的问题。规范“三公经费”管理建议包括：完善预算管理和现有监督机制，提高预算精细化管理水平；完善会计制度和制度建设；强化监督管理，构建综合监管体系；加强惩戒问责，做到标本兼治。
【关键词】基层三公经费；问题；原因及对策
“三公”经费是国家机关及其工作人员，使用财政收入为其正当公务行为提供便利和条件的消费行为，是国家管理社会事务、履行行政职能所必须的财政保障。预算部门用财政拨款支出的公务接待费、因公出国（境）经费、公务车辆购置及运行费三项经费。据统计，全国“三公经费”每年高达9000亿元，占年财政支出的30%。庞大的“三公经费”支出给国家财政带来空前压力。自2012年以来，中央“八项规定”要求切实采取措施严格控制和压缩“三公”经费支出，建设廉洁节俭高效的国家机关。随后出台的《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《因公临时出国经费管理办法》等，进一步规范“三公”经费管理。从基层部门来看，公车私用、公款旅游、吃喝之风明显好转，经费管理日益规范，但仍存在一些亟待解决的矛盾和问题。从审计工作及调查反映，仍有不少单位为规避检查和缩减实际支出，利用概念不清的漏洞，将“三公”支出化解到会议费、差旅费、业务费、购买办公用品费、其他商品服务支出等其他费用科目中列支或隐藏到专项资金中，等种种情况。
一、目前基层三公经费存在的问题
1.部门年初预算编制及批复不完整、不科学。从预算编制看，有的单位未编制相关预算，有的单位编制预算的依据和定额不准确，有的单位打捆编制会议费、公务招待费等；从预算批复看，基层财政部门对大多数单位支出仅批复到经济科目的类级科目，没有细化到具体的款项科目，无三公等经费支出明细项目预算，造成预算监督的刚性约束不足。
2.“三公”经费核算混乱，未按规定在会计科目中核算“三公”经费，而是“张冠李戴”； 有的故意将“三公”经费支出在其他科目列支，以规避“三公”经费支出过大的问题。同时还存在部分单位核算人员有意采用错记支出明细或采用其他非招待费票据报销的方式隐瞒“三公”支出，导致经费支出反映不准确。
3.向下级部门转嫁。上级单位在下级单位列支接待费或公车运行费等较为普遍，且有的下设部门有收费收入，收支管理不受预算控制，上级部门在此列支的随意性就更大。一些单位把诸如送礼、联络、娱乐活动、滥发补助补贴等费用采取开具餐饮、副食等发票的方式，以招待费名义报销或者向下属及基层单位转移报销，难以控制和查证。特别是二级单位较多的部门，直接以国有企业等名义购买小车，资金收支均在企业账内，固定资产也未入账，易形成国有资产管理方面的漏洞。
4.账外、违规列支。一是单位的现金收入不及时入账或从账内虚列办公费、专款等支出将现金转入账外，用于支付接待费等；二是违规列支礼品、土特产等支出，违规超编超标配车。有的单位在公务接待费中列支礼品，有的单位在公务接待费中列支土特产；有的单位在会议费中列支礼品、土特产；有的单位在其他科目中列支礼品、土特产。三是 “三公”经费支出欠缺规定的费用报销附件。有的单位公务接待无公函、审批单等“四件套”；有的单位无附件列支会议费、公车运行费；有的单位无公函列支招待费；有的单位出现同城接待情况。
二、形成“三公经费”问题的原因分析
1.责任意识不强。存在“三不思想”即，“制度执行不严格，落实标准不主动，纠正偏差不及时”，等待观望的多，主动纠偏的少，打“擦边球”的多，甚至有“按规办事就是得罪人”的思想。部分单位“一把手”在公务接待、公车使用方面搞特殊化，律人不律己，有的班子成员和下属单位则钻漏洞、搞变通，造成“三公经费”浪费大和单位形象受损。
2.支出制度建设相对滞后。基层部分单位中存在未根据新规定及时建立健全单位的有关制度，未执行新的公务接待费报销凭证规定；没有制定公务用车油耗、运行费用单车核算和节奖超罚制度；会议费、差旅费、培训费支出制度不健全，相关标准、审批流程等不明确。“三公经费”管理虽有严格的内控制度，有规定和相关标准，但仍存在贯彻不力、执行不严、缺乏有效监督等问题。公务开支随意性大造成监督的缺位和弱化，内控制度未起到应有的作用。
3.均3000元的公用经费（除公、检、法、司外）和单车25000元公务车运行费，明显偏低。另一方面各单位三公经费超支均通过追加预算予以消化。预算开支标准不科学、不明确，没有形成定期根据有关货物和服务的市场价格变动情况调整相关开支标准的机制。有的开支标准不明确，有的开支标准与实际情况不协调、不科学，不利于部门预算的编制和批复。
4.审核把关不严。一方面，单位审核把关人员“不唯规、只唯上”，明知某些“三公”经费支出违反规定，只要领导发了话，不该支的就支了，不该报的也报了，只要发票的形式合法、报账手续齐全就行了；另一方面，上级检查流于形式，走过场多，缺乏管理，单位内部人员原则性不强，怕得罪人，监督成了“空头支票”。
5.监督不力。“三公”经费最大的问题是不公开、不透明，社会监督缺位。各单位虽有严格的内控制度，有规定，有标准，但普遍存在贯彻不力、执行不严，缺乏有效监督，公务开支随意性仍然较大，加之“三公”消费决策权在单位和部门的领导，又是主要消费者，决定了监督的缺位和弱化，内控制度不能起到应有的作用。缺乏激励和约束机制，造成专项绩效评价和检查监督、审计的结果与预算专项编制安排分离。“以罚款代监管”现象，也是责任追究缺乏力度，监督执行力不到位原因之一。
三、规范“三公经费”管理建议 1.完善预算管理和现有监督机制，提高预算精细化管理水平。一是以立法的形式增强预算编制的透明度，也要通过立法的形式制裁逃避预算公开（监督）的行为，确保规范“三公经费”工作有法可依；二是建立科学合理的现代预算制度，在科学测算行政运行成本的基础上制定合理的经费支出标准和预算定额，扎实做好部门预算编制、审核、批复等基础工作，确保各项预算细化到具体项目，提高年初预算到位率。三是抓好支出决算审核和把关，加强预、决算对比分析，提高部门预算的准确性和完整性。
2.系，区分公用经费、专项经费、提供服务收入和其他收入相对应的“三公经费”开支内容，在遵守有关会计准则和制度等规章前提下，在会计科目设置上根据业务性质不同，单独设置“三公经费”有关的明细科目，要将实际用于“三公经费”的所有支出如实核算，财务数据与部门决算相对接，真正做到账表一致；二是建立长效管理机制。深化国库集中支付，加强对大额支出的审核和把关，严格按预算支付，从源头上治理不合规开支。加强单位内部控制，制定规范的支出管理规定。进一步完善公务接待管理规定、公务用车使用管理办法、因公出国（境）管理规定，细化会议、差旅费、培训经费管理办法，完善党政机关领导干部住房、用车等工作生活待遇方面的规定，加快公务卡结算推进力度，确保公务卡消费的真实性、报销手续合规，做到支出有迹可查。
3.强化监督管理，构建综合监管体系。创新日常监管机制，建立经费支出廉政风险防控。既要以立法的形式增强预算编制的透明度，也要通过立法的形式制裁逃避预算公开（监督）的行为，确保规范“三公经费”工作有法可依；完善“三公”经费公示制度，定期全面、真实地公开有关经费支出预算、决算情况，满足公众的知情权，接受社会监督，推动廉洁透明政府建设。加强党内监督和行政监督，纪检监察机关和审计机关定期对行政事业单位开展专项审计检查，建立广泛的社会监督体系并执行严厉的行政问责机制。
4.加强惩戒问责，做到标本兼治。一是严格执行国务院《机关事务管理条例》的同时，根据地方实际，制定“三公经费”问题清单及与之相对应的责任清单，明确“三公”消费的法律或制度责任，对“三公”经费的浪费额度做出细节上的具体规定，使治理“三公”经费问题有规可依。二是有关部门应加大对“三公”消费中有令不行、有禁不止的行为的责任追究力度。三是执纪执法机关要严肃党的纪律，对有违反“三公”经费使用规范的现象，加大问责追责和处理处罚力度，视情节轻重给予行政记过以至撤职处分，构成犯罪的，追究刑事责任。并将违规情况纳入单位绩效考核，问题严重的一票否决。四是加强干部特别是领导干部有关“三公”经费使用的教育，增强“执行规定和监督使用”和“节约财政资金”的自觉性。同时，加强会计从业人员职业道德的培训和管理，杜绝部门违规操作空间。
参考文献：
[1] 陈晓娟.浅析“三公消费”治理存在问题及对策[J].法制与社会，2013-28.
[2] 高兴武，林臻桢.三公”消费问题及对策探析[J]. 中国市场，2012-11 .
【关键词】基层三公经费；问题；原因及对策
“三公”经费是国家机关及其工作人员，使用财政收入为其正当公务行为提供便利和条件的消费行为，是国家管理社会事务、履行行政职能所必须的财政保障。预算部门用财政拨款支出的公务接待费、因公出国（境）经费、公务车辆购置及运行费三项经费。据统计，全国“三公经费”每年高达9000亿元，占年财政支出的30%。庞大的“三公经费”支出给国家财政带来空前压力。自2012年以来，中央“八项规定”要求切实采取措施严格控制和压缩“三公”经费支出，建设廉洁节俭高效的国家机关。随后出台的《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《因公临时出国经费管理办法》等，进一步规范“三公”经费管理。从基层部门来看，公车私用、公款旅游、吃喝之风明显好转，经费管理日益规范，但仍存在一些亟待解决的矛盾和问题。从审计工作及调查反映，仍有不少单位为规避检查和缩减实际支出，利用概念不清的漏洞，将“三公”支出化解到会议费、差旅费、业务费、购买办公用品费、其他商品服务支出等其他费用科目中列支或隐藏到专项资金中，等种种情况。
一、目前基层三公经费存在的问题
1.部门年初预算编制及批复不完整、不科学。从预算编制看，有的单位未编制相关预算，有的单位编制预算的依据和定额不准确，有的单位打捆编制会议费、公务招待费等；从预算批复看，基层财政部门对大多数单位支出仅批复到经济科目的类级科目，没有细化到具体的款项科目，无三公等经费支出明细项目预算，造成预算监督的刚性约束不足。
2.“三公”经费核算混乱，未按规定在会计科目中核算“三公”经费，而是“张冠李戴”； 有的故意将“三公”经费支出在其他科目列支，以规避“三公”经费支出过大的问题。同时还存在部分单位核算人员有意采用错记支出明细或采用其他非招待费票据报销的方式隐瞒“三公”支出，导致经费支出反映不准确。
3.向下级部门转嫁。上级单位在下级单位列支接待费或公车运行费等较为普遍，且有的下设部门有收费收入，收支管理不受预算控制，上级部门在此列支的随意性就更大。一些单位把诸如送礼、联络、娱乐活动、滥发补助补贴等费用采取开具餐饮、副食等发票的方式，以招待费名义报销或者向下属及基层单位转移报销，难以控制和查证。特别是二级单位较多的部门，直接以国有企业等名义购买小车，资金收支均在企业账内，固定资产也未入账，易形成国有资产管理方面的漏洞。
4.账外、违规列支。一是单位的现金收入不及时入账或从账内虚列办公费、专款等支出将现金转入账外，用于支付接待费等；二是违规列支礼品、土特产等支出，违规超编超标配车。有的单位在公务接待费中列支礼品，有的单位在公务接待费中列支土特产；有的单位在会议费中列支礼品、土特产；有的单位在其他科目中列支礼品、土特产。三是 “三公”经费支出欠缺规定的费用报销附件。有的单位公务接待无公函、审批单等“四件套”；有的单位无附件列支会议费、公车运行费；有的单位无公函列支招待费；有的单位出现同城接待情况。
二、形成“三公经费”问题的原因分析
1.责任意识不强。存在“三不思想”即，“制度执行不严格，落实标准不主动，纠正偏差不及时”，等待观望的多，主动纠偏的少，打“擦边球”的多，甚至有“按规办事就是得罪人”的思想。部分单位“一把手”在公务接待、公车使用方面搞特殊化，律人不律己，有的班子成员和下属单位则钻漏洞、搞变通，造成“三公经费”浪费大和单位形象受损。
2.支出制度建设相对滞后。基层部分单位中存在未根据新规定及时建立健全单位的有关制度，未执行新的公务接待费报销凭证规定；没有制定公务用车油耗、运行费用单车核算和节奖超罚制度；会议费、差旅费、培训费支出制度不健全，相关标准、审批流程等不明确。“三公经费”管理虽有严格的内控制度，有规定和相关标准，但仍存在贯彻不力、执行不严、缺乏有效监督等问题。公务开支随意性大造成监督的缺位和弱化，内控制度未起到应有的作用。
3.均3000元的公用经费（除公、检、法、司外）和单车25000元公务车运行费，明显偏低。另一方面各单位三公经费超支均通过追加预算予以消化。预算开支标准不科学、不明确，没有形成定期根据有关货物和服务的市场价格变动情况调整相关开支标准的机制。有的开支标准不明确，有的开支标准与实际情况不协调、不科学，不利于部门预算的编制和批复。
4.审核把关不严。一方面，单位审核把关人员“不唯规、只唯上”，明知某些“三公”经费支出违反规定，只要领导发了话，不该支的就支了，不该报的也报了，只要发票的形式合法、报账手续齐全就行了；另一方面，上级检查流于形式，走过场多，缺乏管理，单位内部人员原则性不强，怕得罪人，监督成了“空头支票”。
5.监督不力。“三公”经费最大的问题是不公开、不透明，社会监督缺位。各单位虽有严格的内控制度，有规定，有标准，但普遍存在贯彻不力、执行不严，缺乏有效监督，公务开支随意性仍然较大，加之“三公”消费决策权在单位和部门的领导，又是主要消费者，决定了监督的缺位和弱化，内控制度不能起到应有的作用。缺乏激励和约束机制，造成专项绩效评价和检查监督、审计的结果与预算专项编制安排分离。“以罚款代监管”现象，也是责任追究缺乏力度，监督执行力不到位原因之一。
三、规范“三公经费”管理建议 1.完善预算管理和现有监督机制，提高预算精细化管理水平。一是以立法的形式增强预算编制的透明度，也要通过立法的形式制裁逃避预算公开（监督）的行为，确保规范“三公经费”工作有法可依；二是建立科学合理的现代预算制度，在科学测算行政运行成本的基础上制定合理的经费支出标准和预算定额，扎实做好部门预算编制、审核、批复等基础工作，确保各项预算细化到具体项目，提高年初预算到位率。三是抓好支出决算审核和把关，加强预、决算对比分析，提高部门预算的准确性和完整性。
2.系，区分公用经费、专项经费、提供服务收入和其他收入相对应的“三公经费”开支内容，在遵守有关会计准则和制度等规章前提下，在会计科目设置上根据业务性质不同，单独设置“三公经费”有关的明细科目，要将实际用于“三公经费”的所有支出如实核算，财务数据与部门决算相对接，真正做到账表一致；二是建立长效管理机制。深化国库集中支付，加强对大额支出的审核和把关，严格按预算支付，从源头上治理不合规开支。加强单位内部控制，制定规范的支出管理规定。进一步完善公务接待管理规定、公务用车使用管理办法、因公出国（境）管理规定，细化会议、差旅费、培训经费管理办法，完善党政机关领导干部住房、用车等工作生活待遇方面的规定，加快公务卡结算推进力度，确保公务卡消费的真实性、报销手续合规，做到支出有迹可查。
3.强化监督管理，构建综合监管体系。创新日常监管机制，建立经费支出廉政风险防控。既要以立法的形式增强预算编制的透明度，也要通过立法的形式制裁逃避预算公开（监督）的行为，确保规范“三公经费”工作有法可依；完善“三公”经费公示制度，定期全面、真实地公开有关经费支出预算、决算情况，满足公众的知情权，接受社会监督，推动廉洁透明政府建设。加强党内监督和行政监督，纪检监察机关和审计机关定期对行政事业单位开展专项审计检查，建立广泛的社会监督体系并执行严厉的行政问责机制。
4.加强惩戒问责，做到标本兼治。一是严格执行国务院《机关事务管理条例》的同时，根据地方实际，制定“三公经费”问题清单及与之相对应的责任清单，明确“三公”消费的法律或制度责任，对“三公”经费的浪费额度做出细节上的具体规定，使治理“三公”经费问题有规可依。二是有关部门应加大对“三公”消费中有令不行、有禁不止的行为的责任追究力度。三是执纪执法机关要严肃党的纪律，对有违反“三公”经费使用规范的现象，加大问责追责和处理处罚力度，视情节轻重给予行政记过以至撤职处分，构成犯罪的，追究刑事责任。并将违规情况纳入单位绩效考核，问题严重的一票否决。四是加强干部特别是领导干部有关“三公”经费使用的教育，增强“执行规定和监督使用”和“节约财政资金”的自觉性。同时，加强会计从业人员职业道德的培训和管理，杜绝部门违规操作空间。
参考文献：
[1] 陈晓娟.浅析“三公消费”治理存在问题及对策[J].法制与社会，2013-28.
[2] 高兴武，林臻桢.三公”消费问题及对策探析[J]. 中国市场，2012-11 .