论文部分内容阅读
中国现行土地制度严重地伤害着这个国家，也伤害着这个国家的人民。令人惊奇的是，现行土地制度可以说伤害了每一个相关利益集团，但改起来却很难。其原因可能是认识问题，也可能与体制的僵化有关。
所谓释放土地红利，就是要通过改革，提高土地资源的合理配置水平，让有限的土地资源在各种用途上所产生的“边际收益”相等，从而实现经济利益的最大化。
未来土地改革总体思路
土地改革要摆脱一切陈旧观念的束缚，把人的福祉放在制度安排的首位。坚持这个标准的要义，是处理好平等与效率的关系，在私人领域坚持效率标准，合理安排土地权属类型；在公共领域坚持平等要求，以土地规划的法制化、民主化实现公共目标。
一，合理确定土地制度的公权边界。明晰产权的本质是合理确定土地制度的公权边界。土地所有权类别要与土地的自然属性或功能相匹配。满足这一要求的主要改革举措陈述如下：凡具有环境功能，而不直接产生盈利的土地，均归国家所有。与道路、江河、海洋等有关的土地，尽管可能成为私人经济活动的场所，但其显著符合经济学关于公共品的定义，也归国家所有。凡目前归国家所有的各类经营性土地，继续归国家所有，但使用权可永久化，以促进土地市场形成。目前归集体所有的各类经营性土地，即使在城市规划圈以内，可继续归集体所有，不再征收为国家所有，以实现集体建设用地和国家建设用地市场的统一。农村公共设施用地继续实行集体所有制（农村社区共同共有），且土地使用权也归社区所有。农村经营性用地可继续实行集体所有制，但土地使用权（或承包权）可永久归农民专业合作社或农户；农户可自由进出合作社。城鄉住宅用地可在所有权不变的情况下，将土地使用权永久归于业主。
二，以科学规划为基础，全面建立国家对各类土地的用途管制权。第一，加大力度保护农业用地，以“农区土地保护制度”替代“基本农田保护制度”。改变县区以下的行政区划制度，设立“农区区划制度”，将农区直接划归县区政府管辖，并禁止除交通等基础设施建设以外的其他任何非农建设，全面保护农区土地。第二，调整涉地税种、税率的设置，使其反映不同类型土地的稀缺性。在不同类型城市可根据土地人口密度和经济密度设置不同的土地使用税率，以提高土地的利用效益。要重新核定平原地区城市用地的规划指标。第三，扩大浅山区建设用地面积，满足中产阶级的独栋房屋建设需求。第四，支持荒原荒山土地的公益性开发，调动全民改造山河的积极性。
三，推动土地规划与土地用途管制的法制化。土地规划和土地用途管制办法应全部由各级人民代表大会通过和颁布执行，形成各级土地法规。中央政府可制定《土地基本法》、《土地规划法》、《国土总规划法》和《农区土地保护法》，并借助《物权法》，形成约束地方土地立法的上位法。地方政府可根据地方情况确定不同层级的土地规划法和土地用途管理法。
中国的土地资源能允许我们再生产270万亿GDP吗
近些年到各地调研，地方负责人几乎众口一词，说他们的发展缺乏土地。从根本上说，中国的土地资源并不构成对经济长期快速增长的绝对约束。
笔者粗略估算，如设定中美经济增长率分别为9%、2%，则中国经济总量可在2030年前后赶上美国。另假设中国人口增速递减，美国人口按1%速率增长，中国人均年收入水平可在2040年和美国看齐，那时，中国经济总量可达约320万亿人民币以上。大略来说，在未来约20年里，中国还要创造270万亿的GDP，就达到了具有标志意义的新阶段。
中国GDP总量的90%以上主要靠城市经济部门生产出来。各类城市主要集中在平原、河谷地带，其周边土地大多是我国的优质耕地。这些城市经济部门占了大约1亿亩土地（大于城市建成区面积），平均1亩地产出GDP近50万元。近些年国家对农田占用严格管控发挥了作用，每新增1亩建设用地产出GDP约220万元。按这个数据推算，我国GDP总量达到320万亿，还要占用优质耕地1亿亩以上。我国优质耕地每亩可产出粮食约1吨，这意味着要损失1亿吨粮食产量，占到现有粮食产量的18%左右。
1亿吨粮食能不能用其他土地生产？很难。我国土地品质差异很大，山区土地的粮食产出往往是优质耕地的1/3左右。扩大山区土地利用来增产粮食是行不通的。
依靠土地整理来增加优质耕地，是我国近些年努力做的工作，其主要办法是提高土地的平整度，增加灌溉设施，便利机械耕作。但我国水源较好的地区已经没有多少土地整理的潜力，其他地区即使花巨大代价整理出可灌溉的土地，水源也仍然是一个问题。
好的办法是限制平原、河谷地带城市的继续扩张，依靠提高土地利用率的办法来提高这些城市的经济规模。可以通过努力将大约1亿亩现有城市经济部门用地的平均GDP产出能力逐步提高到210万/亩，还有约10万亿的GDP靠农业部门提供，另外100万亿的GDP则应通过山区非农业用地转变为工商业用地来提供。考虑到我国第三产业的发展潜力，这种估计不算冒进。
我国高度适宜人类居住的土地约14亿亩，现有农地约10亿亩左右，这些农地或已经是高产优质农地，或有可能被改造为优质耕地。这部分土地目前承载人口约4亿，在保持耕地不变的情况下，人口增加1倍达到8亿也不是问题。这10亿亩农地应主要满足国人的粮食、蔬菜、淡水养殖的需要，是中国人食品安全的根本保障，再不敢多占耕地用来搞建设。
（作者为中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任、研究员）
责编/杜凤娇 美编/李祥峰
所谓释放土地红利，就是要通过改革，提高土地资源的合理配置水平，让有限的土地资源在各种用途上所产生的“边际收益”相等，从而实现经济利益的最大化。
未来土地改革总体思路
土地改革要摆脱一切陈旧观念的束缚，把人的福祉放在制度安排的首位。坚持这个标准的要义，是处理好平等与效率的关系，在私人领域坚持效率标准，合理安排土地权属类型；在公共领域坚持平等要求，以土地规划的法制化、民主化实现公共目标。
一，合理确定土地制度的公权边界。明晰产权的本质是合理确定土地制度的公权边界。土地所有权类别要与土地的自然属性或功能相匹配。满足这一要求的主要改革举措陈述如下：凡具有环境功能，而不直接产生盈利的土地，均归国家所有。与道路、江河、海洋等有关的土地，尽管可能成为私人经济活动的场所，但其显著符合经济学关于公共品的定义，也归国家所有。凡目前归国家所有的各类经营性土地，继续归国家所有，但使用权可永久化，以促进土地市场形成。目前归集体所有的各类经营性土地，即使在城市规划圈以内，可继续归集体所有，不再征收为国家所有，以实现集体建设用地和国家建设用地市场的统一。农村公共设施用地继续实行集体所有制（农村社区共同共有），且土地使用权也归社区所有。农村经营性用地可继续实行集体所有制，但土地使用权（或承包权）可永久归农民专业合作社或农户；农户可自由进出合作社。城鄉住宅用地可在所有权不变的情况下，将土地使用权永久归于业主。
二，以科学规划为基础，全面建立国家对各类土地的用途管制权。第一，加大力度保护农业用地，以“农区土地保护制度”替代“基本农田保护制度”。改变县区以下的行政区划制度，设立“农区区划制度”，将农区直接划归县区政府管辖，并禁止除交通等基础设施建设以外的其他任何非农建设，全面保护农区土地。第二，调整涉地税种、税率的设置，使其反映不同类型土地的稀缺性。在不同类型城市可根据土地人口密度和经济密度设置不同的土地使用税率，以提高土地的利用效益。要重新核定平原地区城市用地的规划指标。第三，扩大浅山区建设用地面积，满足中产阶级的独栋房屋建设需求。第四，支持荒原荒山土地的公益性开发，调动全民改造山河的积极性。
三，推动土地规划与土地用途管制的法制化。土地规划和土地用途管制办法应全部由各级人民代表大会通过和颁布执行，形成各级土地法规。中央政府可制定《土地基本法》、《土地规划法》、《国土总规划法》和《农区土地保护法》，并借助《物权法》，形成约束地方土地立法的上位法。地方政府可根据地方情况确定不同层级的土地规划法和土地用途管理法。
中国的土地资源能允许我们再生产270万亿GDP吗
近些年到各地调研，地方负责人几乎众口一词，说他们的发展缺乏土地。从根本上说，中国的土地资源并不构成对经济长期快速增长的绝对约束。
笔者粗略估算，如设定中美经济增长率分别为9%、2%，则中国经济总量可在2030年前后赶上美国。另假设中国人口增速递减，美国人口按1%速率增长，中国人均年收入水平可在2040年和美国看齐，那时，中国经济总量可达约320万亿人民币以上。大略来说，在未来约20年里，中国还要创造270万亿的GDP，就达到了具有标志意义的新阶段。
中国GDP总量的90%以上主要靠城市经济部门生产出来。各类城市主要集中在平原、河谷地带，其周边土地大多是我国的优质耕地。这些城市经济部门占了大约1亿亩土地（大于城市建成区面积），平均1亩地产出GDP近50万元。近些年国家对农田占用严格管控发挥了作用，每新增1亩建设用地产出GDP约220万元。按这个数据推算，我国GDP总量达到320万亿，还要占用优质耕地1亿亩以上。我国优质耕地每亩可产出粮食约1吨，这意味着要损失1亿吨粮食产量，占到现有粮食产量的18%左右。
1亿吨粮食能不能用其他土地生产？很难。我国土地品质差异很大，山区土地的粮食产出往往是优质耕地的1/3左右。扩大山区土地利用来增产粮食是行不通的。
依靠土地整理来增加优质耕地，是我国近些年努力做的工作，其主要办法是提高土地的平整度，增加灌溉设施，便利机械耕作。但我国水源较好的地区已经没有多少土地整理的潜力，其他地区即使花巨大代价整理出可灌溉的土地，水源也仍然是一个问题。
好的办法是限制平原、河谷地带城市的继续扩张，依靠提高土地利用率的办法来提高这些城市的经济规模。可以通过努力将大约1亿亩现有城市经济部门用地的平均GDP产出能力逐步提高到210万/亩，还有约10万亿的GDP靠农业部门提供，另外100万亿的GDP则应通过山区非农业用地转变为工商业用地来提供。考虑到我国第三产业的发展潜力，这种估计不算冒进。
我国高度适宜人类居住的土地约14亿亩，现有农地约10亿亩左右，这些农地或已经是高产优质农地，或有可能被改造为优质耕地。这部分土地目前承载人口约4亿，在保持耕地不变的情况下，人口增加1倍达到8亿也不是问题。这10亿亩农地应主要满足国人的粮食、蔬菜、淡水养殖的需要，是中国人食品安全的根本保障，再不敢多占耕地用来搞建设。
（作者为中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任、研究员）
责编/杜凤娇 美编/李祥峰