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摘要：我国正处于高校突发公共事件频发时期，如何从法律层面予以遏制成为当务之急，文章就我国关于高校突发事件的法律现状与立法前景进行探讨。
关键词：高校突发公共事件 法律现状 立法可行性建议
据报道，2008年11月14日上午7点，上海商学院女生宿舍楼发生火灾，并有4名女生死亡。事故调查发现灭火器是过期的，仅仅成为摆设。这暴露了该校在安全教育方面，比如对学生进行宿舍防火教育，火灾发生后的灭火及自救知识教育的缺失。这一高校突发公共事件再次让我们关注高校在突发公共事件中事前预防、危机处理、事后救济中的不足之处。文章将从法学的角度剖析我国有关高校突发公共事件的法律现状及立法可行性建议。
高校突发公共事件定位
根据国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中的规定“本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。”突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。教育部在《国家突发公共事件总体应急预案》的基础上制定了《教育系统突发公共事件应急预案》。该预案指出高校突发公共事件除了包括国务院统一要求的自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件的应急预案框架外，还根据教育系统的特点，补充了网络与信息安全和考试安全应急预案，形成了六大类突发公共事件的应急处置工作预案体系。
根据国家突发公共事件应急预案体系，我们可以引申出高校突发公共事件是指在高校环境下突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、严重社会危害，危及高校公共安全的紧急事件。内容包括自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件、网络与信息安全和考试安全。
从整个社会大环境来看，我国正处于经济转轨和社会转型时期，许多深层次的矛盾和问题凸显出来。从高校微观层次看，市场经济条件下，高校的运行机制面临新的挑战。因此，高校突发公共事件处于易发、频发期。而我国应对高校突发公共事件立法层面缺失，导致各相关主体在突发事件中如何享有权利与承担义务处于模糊状态。如何通过立法手段对突发事件事前预防、危机处理、事后救济各方面进行规范，这成为当前应对高校突发公共事件的迫切需求。
我国关于高校突发公共事件的法律现状分析
目前，国内尚无针对高校突发公共事件的专门立法。我国有关高等教育方面的立法主要有《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国学位条例》，行政法规、规章主要有《教育督导暂行规定》c而这些法律、行政法规主要针对高校教育学习方面的规定，而对于高校突发公共事件均未涉及，仅仅笼统地规定要维护师生的合法权益。而对于如何维护，以及相关法律责任的归责和制裁并没有明确规定。这一法律制度的缺失和不完善成为高校突发公共事件凸显的深层次原因。
对于高校突发公共事件的危机处理，仅仅存在行政规范性文件《教育系统突发公共事件应急预案》以及各省、市、区内的教育行政部门在相关法律法规和规范性文件基础上编制的各自辖区内的“突发公共事件应急预案”。然而这些突发事件应急预案存在众多缺陷：第一，行政规范性文件虽然具有普遍约束力，但是其效率低于法律、法规和规章。第二，突发性应急预案内容方面，这些应急预案主要针对突发事件应急中所应采取的步骤、方式、具体措施等程序性问题进行规范，而在实体方面未做出全面细致的规定。一般教育系统突发事件应急预案分为总则、应急组织指挥体系及职责、预防和预警机制、应急预案启动标准和响应程序、应急结束、后期处置、应急保障、宣传教育培训和演练、附则。对于责任追究制方面进行了笼统的规定，未具体法律责任的归责及制裁，有些预案甚至根本未涉及法律责任这些缺陷致使应急预案的程序性规定不能有效实施，大大降低了危机处理的效率和质量。
当前，我国应对高校突发公共事件具有指导意义的立法是2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》。然而，这部法律的颁布也明显存在不足之处。首先，根据《突发事件应对法》第18条：“应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。”规定应急预案应当根据本法制定，然而，2006年1月，国务院就已公开发布了《国家突发公共事件总体应急预案》。当然，《教育系统突发公共事件应急预案》也在其中。如此看来，本应作为指导的《突发事件应对法》却在《国家突发公共事件总体应急预案》之后实施，因此，其现实意义因为实施的时间倒置而大打折扣。其次，由于这部法律是针对社会整体突发事件的一般性规定，而不是针对教育系统的专门性规定，所以，其在应对具体高校突发公共事件中不能发挥强有力的规范作用。
当前立法现状下，高校突发公共事件危机处理相关主体的义务
(一)高校作为突发事件危机处理的主体的主要义务
第一，《中华人民共和国教育法》第31条、第30条的规定。我国高校被定位为法人。根据我国《民法通则》和1998年国务院公布的《事业单位登记管理暂行条例》，我国高校定位为事业单位法人。由此可见，我国高校为民事主体。作为民事主体的高校，在高校突发公共事件中，与学生处于平等的法律地位，依法参加民事活动，承担民事义务。因此，高校在应对突发事件过程中，如公共卫生类突发事件、治安安全类突发事件，应当承担事前预防，危机处理过程中积极作为以及事后救济，依法承担相应民事责任的义务。第二，根据我国《学位条例》第8条规定，公立高校在授予学位时具有行政主体的法律地位。而对于高校(公立)的行政法主体地位，学术界存在很大的争议，但是在学位管理方面，其行政法主体地位具有确定性。因此，高校在进行学位管理过程中，要严格遵守行政法规范，依法对学生的学位进行管理，不可以超越授权范围侵犯学生的合法权益。综上所述，高校在维护学生学业、人身、财产安全方面承担法定义务。
(二)政府在高校危机处理中的法定义务
由《中华人民共和国教育法》第14条、第15条规定，我们可以看出人民政府在教育管理系统中应当承担的法定领导义务。在高校突发公共事件中，人民政法的法定领导义务主要表现在以下方面：第一，监督义务。领导高校在法律规定的范围内，制定相应的应急预案，明确责任制。同时监督高校在突发事件预防、处理、救济方面的作为与不作为。第二，协助义务。不论是公共卫生类突发事件，还是治安类突发事件，大部分绝非依靠学校的一己之力可以解决的，其社会稳定紧密联系的性质决定了政府职能部门必然介入，因 此在突发事件前就保持与相关政府部门的良好沟通非常必要。各相关政府部门的协助，可以在一定程度上缓解突发事件造成的消极影响。
(三)学生在突发事件中的义务
我们鼓励学生运用法律武器维护自己的合法权益，但是学生在享有权利的同时，应当积极履行法定义务。不可以逾越法律的界限而影响正常的教学、生活秩序。
关于高校突发公共事件立法前景的可行性建议
针对当前高校突发公共事件频发的现状，制定一部专门的法律成为当务之急。这部法律应当主要针对高校这一特殊的环境进行法律地位，切实保护学生受教育的权利、人身、财产安全。
关于高校突发公共事件的立法应注意的角度。第一，从实际出发与科学预见性相结合原则。高校突发公共事件立法应当根据高校突发公共事件的特点、具体类型、突发形式，以提前做好预防工作。第二，责任追究制具体化。有必要对危机处理责任进行分工和细化，责任到具体单位、个人，从而使危机处理落到实处，切实保护广大师生的合法权益。第三，以师生合法利益为重。化解高校突发公共事件的根本目的是恢复高校正常的学习、生活秩序，因此，立法必须以维护广大师生合法权益为基础。第四，强制性与灵活性相结合。对于需要立法硬性规定的条款，立法应当强制性规定。而对于需要高校或人民政府灵活性处理的条款，立法应当授予必要的灵活处理的权利。当然，被授予的权利必须在法律法规的规定范围内。第五，法律监督程序必备。对于高校突发公共事件危机处理主体的权利实施和义务的履行，应当有监督机关实施监督，以确保权利的有效合法实施和义务的正当履行。立法机关应当规定相应主体监督高校危机处理主体的行为，防止其不作为或违法行为的出现。第六，全面协调。高校应当与相关政府部门建立协商沟通机制，建立比较完备的突发事件应急处理体系。只有这样，才能有效完善事前预防、危机处理、事后救济的全方位策略。争取在第一时间将危害限定在最低，从而维护广大师生乃至社会的合法利益。
结束语
我国正处于改革开放攻坚阶段，各种矛盾凸显，处于突发事件高发期。与此同时，高校为适应市场经济发展应当进行新的体制改革与发展。学业不再是唯一的问题焦点，对于学生人身、财产安全等合法权益的维护应当被提升到新的高度。因此，针对高校突发公共事件进行专门立法已成为当务之急。希望立法机关能够顺应形势的发展，制定专门性立法。
关键词：高校突发公共事件 法律现状 立法可行性建议
据报道，2008年11月14日上午7点，上海商学院女生宿舍楼发生火灾，并有4名女生死亡。事故调查发现灭火器是过期的，仅仅成为摆设。这暴露了该校在安全教育方面，比如对学生进行宿舍防火教育，火灾发生后的灭火及自救知识教育的缺失。这一高校突发公共事件再次让我们关注高校在突发公共事件中事前预防、危机处理、事后救济中的不足之处。文章将从法学的角度剖析我国有关高校突发公共事件的法律现状及立法可行性建议。
高校突发公共事件定位
根据国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中的规定“本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。”突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。教育部在《国家突发公共事件总体应急预案》的基础上制定了《教育系统突发公共事件应急预案》。该预案指出高校突发公共事件除了包括国务院统一要求的自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件的应急预案框架外，还根据教育系统的特点，补充了网络与信息安全和考试安全应急预案，形成了六大类突发公共事件的应急处置工作预案体系。
根据国家突发公共事件应急预案体系，我们可以引申出高校突发公共事件是指在高校环境下突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、严重社会危害，危及高校公共安全的紧急事件。内容包括自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件、网络与信息安全和考试安全。
从整个社会大环境来看，我国正处于经济转轨和社会转型时期，许多深层次的矛盾和问题凸显出来。从高校微观层次看，市场经济条件下，高校的运行机制面临新的挑战。因此，高校突发公共事件处于易发、频发期。而我国应对高校突发公共事件立法层面缺失，导致各相关主体在突发事件中如何享有权利与承担义务处于模糊状态。如何通过立法手段对突发事件事前预防、危机处理、事后救济各方面进行规范，这成为当前应对高校突发公共事件的迫切需求。
我国关于高校突发公共事件的法律现状分析
目前，国内尚无针对高校突发公共事件的专门立法。我国有关高等教育方面的立法主要有《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国学位条例》，行政法规、规章主要有《教育督导暂行规定》c而这些法律、行政法规主要针对高校教育学习方面的规定，而对于高校突发公共事件均未涉及，仅仅笼统地规定要维护师生的合法权益。而对于如何维护，以及相关法律责任的归责和制裁并没有明确规定。这一法律制度的缺失和不完善成为高校突发公共事件凸显的深层次原因。
对于高校突发公共事件的危机处理，仅仅存在行政规范性文件《教育系统突发公共事件应急预案》以及各省、市、区内的教育行政部门在相关法律法规和规范性文件基础上编制的各自辖区内的“突发公共事件应急预案”。然而这些突发事件应急预案存在众多缺陷：第一，行政规范性文件虽然具有普遍约束力，但是其效率低于法律、法规和规章。第二，突发性应急预案内容方面，这些应急预案主要针对突发事件应急中所应采取的步骤、方式、具体措施等程序性问题进行规范，而在实体方面未做出全面细致的规定。一般教育系统突发事件应急预案分为总则、应急组织指挥体系及职责、预防和预警机制、应急预案启动标准和响应程序、应急结束、后期处置、应急保障、宣传教育培训和演练、附则。对于责任追究制方面进行了笼统的规定，未具体法律责任的归责及制裁，有些预案甚至根本未涉及法律责任这些缺陷致使应急预案的程序性规定不能有效实施，大大降低了危机处理的效率和质量。
当前，我国应对高校突发公共事件具有指导意义的立法是2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》。然而，这部法律的颁布也明显存在不足之处。首先，根据《突发事件应对法》第18条：“应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。”规定应急预案应当根据本法制定，然而，2006年1月，国务院就已公开发布了《国家突发公共事件总体应急预案》。当然，《教育系统突发公共事件应急预案》也在其中。如此看来，本应作为指导的《突发事件应对法》却在《国家突发公共事件总体应急预案》之后实施，因此，其现实意义因为实施的时间倒置而大打折扣。其次，由于这部法律是针对社会整体突发事件的一般性规定，而不是针对教育系统的专门性规定，所以，其在应对具体高校突发公共事件中不能发挥强有力的规范作用。
当前立法现状下，高校突发公共事件危机处理相关主体的义务
(一)高校作为突发事件危机处理的主体的主要义务
第一，《中华人民共和国教育法》第31条、第30条的规定。我国高校被定位为法人。根据我国《民法通则》和1998年国务院公布的《事业单位登记管理暂行条例》，我国高校定位为事业单位法人。由此可见，我国高校为民事主体。作为民事主体的高校，在高校突发公共事件中，与学生处于平等的法律地位，依法参加民事活动，承担民事义务。因此，高校在应对突发事件过程中，如公共卫生类突发事件、治安安全类突发事件，应当承担事前预防，危机处理过程中积极作为以及事后救济，依法承担相应民事责任的义务。第二，根据我国《学位条例》第8条规定，公立高校在授予学位时具有行政主体的法律地位。而对于高校(公立)的行政法主体地位，学术界存在很大的争议，但是在学位管理方面，其行政法主体地位具有确定性。因此，高校在进行学位管理过程中，要严格遵守行政法规范，依法对学生的学位进行管理，不可以超越授权范围侵犯学生的合法权益。综上所述，高校在维护学生学业、人身、财产安全方面承担法定义务。
(二)政府在高校危机处理中的法定义务
由《中华人民共和国教育法》第14条、第15条规定，我们可以看出人民政府在教育管理系统中应当承担的法定领导义务。在高校突发公共事件中，人民政法的法定领导义务主要表现在以下方面：第一，监督义务。领导高校在法律规定的范围内，制定相应的应急预案，明确责任制。同时监督高校在突发事件预防、处理、救济方面的作为与不作为。第二，协助义务。不论是公共卫生类突发事件，还是治安类突发事件，大部分绝非依靠学校的一己之力可以解决的，其社会稳定紧密联系的性质决定了政府职能部门必然介入，因 此在突发事件前就保持与相关政府部门的良好沟通非常必要。各相关政府部门的协助，可以在一定程度上缓解突发事件造成的消极影响。
(三)学生在突发事件中的义务
我们鼓励学生运用法律武器维护自己的合法权益，但是学生在享有权利的同时，应当积极履行法定义务。不可以逾越法律的界限而影响正常的教学、生活秩序。
关于高校突发公共事件立法前景的可行性建议
针对当前高校突发公共事件频发的现状，制定一部专门的法律成为当务之急。这部法律应当主要针对高校这一特殊的环境进行法律地位，切实保护学生受教育的权利、人身、财产安全。
关于高校突发公共事件的立法应注意的角度。第一，从实际出发与科学预见性相结合原则。高校突发公共事件立法应当根据高校突发公共事件的特点、具体类型、突发形式，以提前做好预防工作。第二，责任追究制具体化。有必要对危机处理责任进行分工和细化，责任到具体单位、个人，从而使危机处理落到实处，切实保护广大师生的合法权益。第三，以师生合法利益为重。化解高校突发公共事件的根本目的是恢复高校正常的学习、生活秩序，因此，立法必须以维护广大师生合法权益为基础。第四，强制性与灵活性相结合。对于需要立法硬性规定的条款，立法应当强制性规定。而对于需要高校或人民政府灵活性处理的条款，立法应当授予必要的灵活处理的权利。当然，被授予的权利必须在法律法规的规定范围内。第五，法律监督程序必备。对于高校突发公共事件危机处理主体的权利实施和义务的履行，应当有监督机关实施监督，以确保权利的有效合法实施和义务的正当履行。立法机关应当规定相应主体监督高校危机处理主体的行为，防止其不作为或违法行为的出现。第六，全面协调。高校应当与相关政府部门建立协商沟通机制，建立比较完备的突发事件应急处理体系。只有这样，才能有效完善事前预防、危机处理、事后救济的全方位策略。争取在第一时间将危害限定在最低，从而维护广大师生乃至社会的合法利益。
结束语
我国正处于改革开放攻坚阶段，各种矛盾凸显，处于突发事件高发期。与此同时，高校为适应市场经济发展应当进行新的体制改革与发展。学业不再是唯一的问题焦点，对于学生人身、财产安全等合法权益的维护应当被提升到新的高度。因此，针对高校突发公共事件进行专门立法已成为当务之急。希望立法机关能够顺应形势的发展，制定专门性立法。