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［摘要］社会公共危机，是构建社会主义和谐社会必须应对的挑战。社会公共危机的基本性质、全球化及我国社会转型、改革深入的历史背景，决定社会公共危机管理是我国政府行政管理的基本职能之一，要按照党的十六届六中全会确立的建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能的基本理念，在已初步建立的政府公共危机管理体制、机制的基础上，不断完善政府公共危机管理，为构建社会主义和谐社会提供保障。
［关键词］公共危机；政府职能；危机管理
［中图分类号］Ｃ93［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2006）12－0030－02
党的十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发，提出了构建社会主义和谐社会的重大战略任务。《决定》创造性地提出了一系列和谐社会建设的新理念、新思路、新举措，其中明确提出将改进和完善社会管理作为构建社会主义和谐社会的一项重大任务。“目前，我国社会总体上是和谐的。但是，也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题”，这一论述是《决定》对于我国社会基本形势的准确判断，也是《决定》提出改进和完善社会管理的基本前提。只有切实改进和完善社会管理，才能有效化解各类社会矛盾和问题，实现社会安定与和谐。
当前，我国总的基本的社会状况是政治稳定、经济发展、民族团结、社会进步、综合国力不断增强。但同时必须清醒地认识到，在全球化背景下，在我国社会转型、改革深入的特定历史时期，必然存在并会不断出现影响社会和谐的大量社会问题、社会矛盾，在诸多社会矛盾和问题中，社会公共危机因其对社会和谐负面影响大和其对社会发展破坏性强而具有典型性，是社会管理必须直面和应对的挑战。
社会公共危机，一般是指对社会根本价值或正常经济社会秩序及社会成员的生命、财产造成严重威胁、损害或重大影响的突发性事件或状态。因其多具有突发性、不确定性，也被称为突发性公共危机、突发事件、风险。就世界范围而言，此类公共危机有急剧增加并日益频发的趋势，并具有由个别孤立事件]化成普遍现象、由偶发事件变为频发现象、由单一事件变为复合事件、由局部向全局蔓延甚至]化成跨国危机的特征。在当今世界，公共危机造成的经济社会损害是巨大的。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件使各国损失惨重，公民生命财产受到侵害，“9·11”事件、法国社会骚乱、“别斯兰事件”等社会安全危机更使社会受到巨大的动荡、恐慌。当前，在我国经济社会快速发展的同时，公共危机也进入了频发期。自然灾变，重、特大事故灾难时有发生，“非典”、“禽流感”等公共卫生事件成为社会严重威胁，环境污染、商品安全、社会群体性事件等社会安全危机影响国家安全和社会稳定。各类社会公共危机不仅造成经济损失，而且干扰了社会正常发展进程，破坏了投资环境，冲击公众心理，影响社会安定。
《决定》在提出改进和完善社会管理、构建社会主义和谐社会重大任务的同时，阐发了创新社会管理理念、转变政府职能、完善应急管理体制机制的观点，为完成这一任务，应对社会公共危机的挑战，指出了基本的方向和路径。《决定》指出：加强社会管理，构建社会主义和谐社会，“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，”“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。在这一新的“政府负责”的社会管理格局中，要强化政府管理的主导地位和作用，就要按照《决定》的精神，首先加快实现政府行政管理职能的转变，要“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。……按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能”。社会公共危机涉及各类社会组织和社会公众的基本范围及其基本性质，决定了公共危机的管理（对于公共危机的预警、控制、化解等）是任何国家的政府行政管理的基本职责，即使是按社会公共事务管理主体多元化的新公共管理理论审视，政府也是公共危机管理中的主导性要素，是公共危机管理的主体。从本质上讲政府所行使的行政管理，是有别于其他管理的，政府行使社会公共权力、管理社会公共事务、谋求社会公共利益并因此承担公共责任的管理活动。这一性质从根本上规定了政府管理的基本职能是管理社会公共事务。从计划经济到社会主义市场经济，中国政府开始了由全能政府向有限政府的转变历程，但在相当一段历史时期内，政府成了经济建设型政府，忽略了社会公共事务管理这一本质职能，忽略了经济社会全面协调发展，由此导致了经济高增长、社会低发展的片面发展形态的出现。与持续高速经济增长相伴生，出现了前所未有的失业高峰、日益严重的贫富差距、愈益严峻的环境污染、急速恶化的生态、触目惊心的公共医疗卫生缺失以及引发社会公愤的贪污腐败，呈现出经济和社会发展、人与自然关系等方面的非均衡、非协调、非和谐。这有悖于政府管理的基本性质、基本职能，不仅未能很好承担起包括公共危机管理在内的社会公共事务管理职能，还为公共危机的产生留下了隐患，势必影响社会的安定、和谐及可持续发展。实践证明，社会主义市场经济条件下，必须以科学发展观为指导，摒弃片面的政府行政管理观念，加快实现政府行政管理职能的转变，强化政府在社会公共事务领域的管理职能，实现政府行政管理的本位复归。在社会公共危机的管理实践中，按照《决定》的精神，在党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会管理大格局下，完善应急管理体制机制，“按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动”，以应对社会公共危机的挑战，有效化解各类社会矛盾和问题，实现社会安定与和谐。
审视我国政府公共危机管理以往的认识和实践，将使我们更加深刻地领会《决定》精神，在已初步建立的政府公共危机管理体制、机制的基础上，不断完善政府公共危机管理，为构建社会主义和谐社会提供保障，圆满解答构建社会主义和谐社会的重大课题。“非典”疫情，是我国改革开放以来第一次重大公共卫生危机，也是社会公共危机对经济、社会、公众安全的威胁，由此引发党、政府和社会对社会公共危机的政府管理的高度关注。首先，从理论上对于我国处于公共危机高发期的原因有了深入的认识。在全球化的背景下，除了具有普遍性的可能导致公共危机发生的诸如人口增长和密度的增加、全球气候的变化、科技发展所致的负面效应、环境的破坏和恶化、社会冲击和社会压力的加剧、政府管理的缺失、社会管理的低效等条件和因素外，具体到我国的情况是，我国是世界上受自然灾害影响最严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高，灾害辐射面广，自然灾害同时具有较强的社会效应；随着全球化、市场经济、科学技术迅猛发展，人员、资本、技术等各类社会要素的流动，经济社会发展的风险性增强，使社会呈现“风险型”特征；随着社会转型和改革的深入，我国社会结构呈现分化性社会变迁特征，社会异质性增加，不平等扩大，社会矛盾多发，不和谐因素增加；政府的社会危机公共管理缺失，对于社会稳定和发展构成潜在的威胁。其次，国际社会公共危机管理的理论和实践为我国政府公共危机管理提供了有益的参照系。西方国家执政党和政府在长期管理实践中形成了相对系统、成熟的公共危机管理理念、组织体系和方法。在此基础上，我国政府公共危机管理的基本理念和应对体制、机制已初步确立。
从政府管理的视角上，我国对于社会公共危机的基本规定是：“指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”；根据公共危机发生过程、性质和机理，将其主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四个类别；按公共危机的性质和严重程度等因素，将其分为一般、较大、重大和特别重大四个等级；在对公共危机相应规定的基础上，国家针对四类公共危机制定了《防洪法》、《安全生产法》、《突发公共卫生应急条例》、《国家安全法》等相应的法律法规；编制了包括《国家总体应急预案》、《国家专项应急预案》、《国务院部门应急预案》、《地方应急预案》在内的《国家突发公共事件预案体系》；形成了包括国务院为最高领导机构、各级地方政府为本行政区域公共危机管理工作行政领导机构的国家公共危机管理组织体系；构建了包括预测与预警、应急处置、恢复与重建、信息发布各要素的运行机制；包括人力资源、财力保障、物资保障、基本生活保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、人员防护、通信保障、公共设施、科技支撑各要素的应急保障机制；包括预案]练、宣传培训、责任与奖励各要素的监督管理机制等。可以说已经形成的对于政府公共危机管理的认识和实践，为提高政府处置社会公共危机能力，最大程度预防和减少公共危机造成的损害，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展，构建社会主义和谐社会提供了坚实基础和基本保障。但也应该认识到，政府公共危机管理只是初步构建了管理体制和机制，不论在理论上还是实践上，我国政府公共危机管理还存在诸多缺失与不足，这些缺失与不足是今后政府公共危机管理中及整个社会管理中必须予以改进和完善之处。这具体体现在：其一，政府行政管理职能转变尚不到位，其社会管理和公共服务职能缺失的状况未得到根本改变，政府的应对公共危机、构建社会主义和谐社会的主导性地位尚未真正确立。其二，按照依法治国方略，虽然国家已为公共危机管理制定了相应的法律法规，但仍存在缺乏基本法律的统一规范，应急管理立法缺乏可操作性，各领域危机管理法律法规不够健全的问题。其三，政府主导下的社会公共危机的社会管理机制尚未形成，缺乏对于包括政府在内，以政府为主导，各种非政府组织、社会机构多元参与的危机管理机制的整合。其四，各类应急预案缺乏可操作性，各级政府及其职能部门的应对预案更多停留于文案制定、程序完备上，形式大于内容。其五，公共危机恢复尚未被充分重视，作为公共危机管理的完整过程，危机恢复是不可替代的重要环节。危机恢复不只是对于后危机的正常社会秩序恢复，公共心理稳定，而且此阶段的危机原因及其管理评估，有助于发现社会公共问题，推动公共问题进入政府议程，促使政府制定有效的公共政策予以解决。其六，政府危机管理在具体实施中，应该具有全球化视野。在与国际社会、国际组织、其他国家政府、公众的协调、合作中管理公共危机，是政府公共危机管理必须具备的现代理念。
责任编辑 姚黎君
［关键词］公共危机；政府职能；危机管理
［中图分类号］Ｃ93［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2006）12－0030－02
党的十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发，提出了构建社会主义和谐社会的重大战略任务。《决定》创造性地提出了一系列和谐社会建设的新理念、新思路、新举措，其中明确提出将改进和完善社会管理作为构建社会主义和谐社会的一项重大任务。“目前，我国社会总体上是和谐的。但是，也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题”，这一论述是《决定》对于我国社会基本形势的准确判断，也是《决定》提出改进和完善社会管理的基本前提。只有切实改进和完善社会管理，才能有效化解各类社会矛盾和问题，实现社会安定与和谐。
当前，我国总的基本的社会状况是政治稳定、经济发展、民族团结、社会进步、综合国力不断增强。但同时必须清醒地认识到，在全球化背景下，在我国社会转型、改革深入的特定历史时期，必然存在并会不断出现影响社会和谐的大量社会问题、社会矛盾，在诸多社会矛盾和问题中，社会公共危机因其对社会和谐负面影响大和其对社会发展破坏性强而具有典型性，是社会管理必须直面和应对的挑战。
社会公共危机，一般是指对社会根本价值或正常经济社会秩序及社会成员的生命、财产造成严重威胁、损害或重大影响的突发性事件或状态。因其多具有突发性、不确定性，也被称为突发性公共危机、突发事件、风险。就世界范围而言，此类公共危机有急剧增加并日益频发的趋势，并具有由个别孤立事件]化成普遍现象、由偶发事件变为频发现象、由单一事件变为复合事件、由局部向全局蔓延甚至]化成跨国危机的特征。在当今世界，公共危机造成的经济社会损害是巨大的。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件使各国损失惨重，公民生命财产受到侵害，“9·11”事件、法国社会骚乱、“别斯兰事件”等社会安全危机更使社会受到巨大的动荡、恐慌。当前，在我国经济社会快速发展的同时，公共危机也进入了频发期。自然灾变，重、特大事故灾难时有发生，“非典”、“禽流感”等公共卫生事件成为社会严重威胁，环境污染、商品安全、社会群体性事件等社会安全危机影响国家安全和社会稳定。各类社会公共危机不仅造成经济损失，而且干扰了社会正常发展进程，破坏了投资环境，冲击公众心理，影响社会安定。
《决定》在提出改进和完善社会管理、构建社会主义和谐社会重大任务的同时，阐发了创新社会管理理念、转变政府职能、完善应急管理体制机制的观点，为完成这一任务，应对社会公共危机的挑战，指出了基本的方向和路径。《决定》指出：加强社会管理，构建社会主义和谐社会，“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，”“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。在这一新的“政府负责”的社会管理格局中，要强化政府管理的主导地位和作用，就要按照《决定》的精神，首先加快实现政府行政管理职能的转变，要“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。……按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能”。社会公共危机涉及各类社会组织和社会公众的基本范围及其基本性质，决定了公共危机的管理（对于公共危机的预警、控制、化解等）是任何国家的政府行政管理的基本职责，即使是按社会公共事务管理主体多元化的新公共管理理论审视，政府也是公共危机管理中的主导性要素，是公共危机管理的主体。从本质上讲政府所行使的行政管理，是有别于其他管理的，政府行使社会公共权力、管理社会公共事务、谋求社会公共利益并因此承担公共责任的管理活动。这一性质从根本上规定了政府管理的基本职能是管理社会公共事务。从计划经济到社会主义市场经济，中国政府开始了由全能政府向有限政府的转变历程，但在相当一段历史时期内，政府成了经济建设型政府，忽略了社会公共事务管理这一本质职能，忽略了经济社会全面协调发展，由此导致了经济高增长、社会低发展的片面发展形态的出现。与持续高速经济增长相伴生，出现了前所未有的失业高峰、日益严重的贫富差距、愈益严峻的环境污染、急速恶化的生态、触目惊心的公共医疗卫生缺失以及引发社会公愤的贪污腐败，呈现出经济和社会发展、人与自然关系等方面的非均衡、非协调、非和谐。这有悖于政府管理的基本性质、基本职能，不仅未能很好承担起包括公共危机管理在内的社会公共事务管理职能，还为公共危机的产生留下了隐患，势必影响社会的安定、和谐及可持续发展。实践证明，社会主义市场经济条件下，必须以科学发展观为指导，摒弃片面的政府行政管理观念，加快实现政府行政管理职能的转变，强化政府在社会公共事务领域的管理职能，实现政府行政管理的本位复归。在社会公共危机的管理实践中，按照《决定》的精神，在党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会管理大格局下，完善应急管理体制机制，“按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动”，以应对社会公共危机的挑战，有效化解各类社会矛盾和问题，实现社会安定与和谐。
审视我国政府公共危机管理以往的认识和实践，将使我们更加深刻地领会《决定》精神，在已初步建立的政府公共危机管理体制、机制的基础上，不断完善政府公共危机管理，为构建社会主义和谐社会提供保障，圆满解答构建社会主义和谐社会的重大课题。“非典”疫情，是我国改革开放以来第一次重大公共卫生危机，也是社会公共危机对经济、社会、公众安全的威胁，由此引发党、政府和社会对社会公共危机的政府管理的高度关注。首先，从理论上对于我国处于公共危机高发期的原因有了深入的认识。在全球化的背景下，除了具有普遍性的可能导致公共危机发生的诸如人口增长和密度的增加、全球气候的变化、科技发展所致的负面效应、环境的破坏和恶化、社会冲击和社会压力的加剧、政府管理的缺失、社会管理的低效等条件和因素外，具体到我国的情况是，我国是世界上受自然灾害影响最严重的国家之一，灾害种类多、发生频率高，灾害辐射面广，自然灾害同时具有较强的社会效应；随着全球化、市场经济、科学技术迅猛发展，人员、资本、技术等各类社会要素的流动，经济社会发展的风险性增强，使社会呈现“风险型”特征；随着社会转型和改革的深入，我国社会结构呈现分化性社会变迁特征，社会异质性增加，不平等扩大，社会矛盾多发，不和谐因素增加；政府的社会危机公共管理缺失，对于社会稳定和发展构成潜在的威胁。其次，国际社会公共危机管理的理论和实践为我国政府公共危机管理提供了有益的参照系。西方国家执政党和政府在长期管理实践中形成了相对系统、成熟的公共危机管理理念、组织体系和方法。在此基础上，我国政府公共危机管理的基本理念和应对体制、机制已初步确立。
从政府管理的视角上，我国对于社会公共危机的基本规定是：“指突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”；根据公共危机发生过程、性质和机理，将其主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四个类别；按公共危机的性质和严重程度等因素，将其分为一般、较大、重大和特别重大四个等级；在对公共危机相应规定的基础上，国家针对四类公共危机制定了《防洪法》、《安全生产法》、《突发公共卫生应急条例》、《国家安全法》等相应的法律法规；编制了包括《国家总体应急预案》、《国家专项应急预案》、《国务院部门应急预案》、《地方应急预案》在内的《国家突发公共事件预案体系》；形成了包括国务院为最高领导机构、各级地方政府为本行政区域公共危机管理工作行政领导机构的国家公共危机管理组织体系；构建了包括预测与预警、应急处置、恢复与重建、信息发布各要素的运行机制；包括人力资源、财力保障、物资保障、基本生活保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、人员防护、通信保障、公共设施、科技支撑各要素的应急保障机制；包括预案]练、宣传培训、责任与奖励各要素的监督管理机制等。可以说已经形成的对于政府公共危机管理的认识和实践，为提高政府处置社会公共危机能力，最大程度预防和减少公共危机造成的损害，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展，构建社会主义和谐社会提供了坚实基础和基本保障。但也应该认识到，政府公共危机管理只是初步构建了管理体制和机制，不论在理论上还是实践上，我国政府公共危机管理还存在诸多缺失与不足，这些缺失与不足是今后政府公共危机管理中及整个社会管理中必须予以改进和完善之处。这具体体现在：其一，政府行政管理职能转变尚不到位，其社会管理和公共服务职能缺失的状况未得到根本改变，政府的应对公共危机、构建社会主义和谐社会的主导性地位尚未真正确立。其二，按照依法治国方略，虽然国家已为公共危机管理制定了相应的法律法规，但仍存在缺乏基本法律的统一规范，应急管理立法缺乏可操作性，各领域危机管理法律法规不够健全的问题。其三，政府主导下的社会公共危机的社会管理机制尚未形成，缺乏对于包括政府在内，以政府为主导，各种非政府组织、社会机构多元参与的危机管理机制的整合。其四，各类应急预案缺乏可操作性，各级政府及其职能部门的应对预案更多停留于文案制定、程序完备上，形式大于内容。其五，公共危机恢复尚未被充分重视，作为公共危机管理的完整过程，危机恢复是不可替代的重要环节。危机恢复不只是对于后危机的正常社会秩序恢复，公共心理稳定，而且此阶段的危机原因及其管理评估，有助于发现社会公共问题，推动公共问题进入政府议程，促使政府制定有效的公共政策予以解决。其六，政府危机管理在具体实施中，应该具有全球化视野。在与国际社会、国际组织、其他国家政府、公众的协调、合作中管理公共危机，是政府公共危机管理必须具备的现代理念。
责任编辑 姚黎君