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摘 要：公共危机管理是城市社会公共管理的重要内容，城市的首要功能是必须具备抵抗公共危机的能力，公共危机应急体系建设成为城市社会公共管理的重点。我国这样一个处在体制转轨、社会转型的国家，发生公共危机的可能性更大。建立完善高效的公共危机应急体系是提高城市社会公共管理水平的重要举措。
关键词：城市；公共管理体系；公共危机
中图分类号：C912.81 文献标志码：A 文章编号：1002—2589（2012）27—0057—02
公共危机管理是城市社会公共管理的重要内容，城市的首要功能是必须具备抵抗公共危机的能力，公共危机应急体系建设成为城市社会公共管理的重点。国际经验表明，人均国内生产总值在1000—3000美元区间，是公共危机事件的多发期，工业化、城市化进程的不断加快与公共突发事件危机管理体系的相对薄弱之间的矛盾越发突出，城市公共安全形势不容乐观。特别是像我国这样一个处在体制转轨、社会转型的国家，发生公共危机的可能性更大。我国正处在基本完成工业化、加快推进城市化过程中。原来毫不担心的安全保障有时变得极为脆弱，自然环境如此，经济环境、政治环境和社会环境也同样，城市的发展不可避免受到各种冲击，不得不面对时空范围广、传递速度快、爆发频率高的公共风险。
一、城市公共危机应急体系建设现状
公共危机事件从根源上讲都有不同的特性，从本质上讲，都有自己的一些规律，建立公共危机应急体系，我们针对的是他们共同的特点，就是应急、响应，制定有效的应急预案防止危机发生以后带来的后果，建立起有效的应急预案，随时做好应急、响应、善后处理的工作，来应对突发事件，把公共危机带来的损失降到最低。建立完善高效的公共危机应急体系是提高城市社会公共管理水平的重要举措。
（一）应急预案体系
2006年1月国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称总体预案）。总体预案共6章，分别为总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理和附则。《总体预案》出台后，各省市先后出台适合本省市的总体预案和分项预案。具体明确了应急管理工作的指导思想和工作目标、加强应急管理规划和制度建设、做好各类突发公共事件的防范工作、加强应对突发公共事件的能力建设、制定和完善全面加强应急管理的政策措施、加强领导和全社会参与等六大方面的内容。以哈尔滨为例，目前，哈尔滨政府网公布出47项应急预案，其中自然灾害类应急预案11项；二是事故灾难类应急预案26项；三是公共卫生类应急预案7项；四是社会安全类应急预案3项。哈尔滨市8区10县都建立了《突发公共事件总体应急预案》，街道和社区也有各自的（应急预案），并与市级《总体预案》联动发挥作用。
（二）避难场所建设
自2010年9月1日起施行的《国家自然灾害救助条例》规定，县级以上地方人民政府应根据当地居民人口和分布等情况，利用公园、广场、体育场馆等公共设施，统筹规划设立应急避难场所，并设明显标志。全国各省市结合公共危机管理的实际，制定地方的《应急避难场所规划》，明确应急避难场所建设的指导思想、原则、建设标准、数量、布局等。以哈尔滨市为例，自2009年开始规划布局“应急避难场所”，启用首批20处应急避难场所，分布在全市8个区，累计占地面积197万平方米，可容纳52万人。截至2010年10月，哈尔滨市共设立市、区、街道三级应急避难场所200余处。哈尔滨市已有的应急避难场所都是利用现有公园、体育场（馆）、学校操场等场地改造而成，通过应急水电、厕所、物资供应、医疗卫生、防疫等设施设备，实现应急避险功能。《哈尔滨市防灾疏散空间规划》（以下简称《规划》）已针对地震、洪水、流行疫病等灾害规划各类抗震紧急避难场所831处和各类固定及中心级避震疏散场所64处，并将逐步建立覆盖包括呼兰、阿城在内的全市防灾避难疏散空间体系。按照安全第一、就近布局原则，重点选择公园、绿地、体育场（馆）、学校操场和广场等临近居住区、学校、大型公共建筑等人口相对密集区域，2011年5月又确定20处“应急避难场所”可容纳52万人以上，灾难发生时群众及救灾物资将在最短时间内送达。
（三）公共危机视频监测系统建设
全国各城市在公共危机视频监测系统建设方面，不断加大投入，力争做到城市的全覆盖。在居民小区、公共场所繁华地段、重点单位、金融系统安装监控摄像机，在治安卡口安装高清智能卡口系统，此项工程实现城市视频网络系统的无缝衔接，数据资料实时传输，视频图像随时调用，预防公共危机事件发生，同时使发生的公共危机事件得到及时控制。
二、应对公共危机突发事件的保障措施
第一，组织领导到位。一是成立领导机构。各级政府快速成立公共危机突发事件的领导小组，保障应对处置危机的领导力度。二是建立组织网络。城市管理的市、区、街道、社区四级网络全面启动，形成协调有序的组织网络。三是启动相应预案。省、市整体应急预案和卫生、环保、供水、工商、物价、水务、商务等相应部门应急预案启动。物价部门进一步加强市场价格监控，以确保相关商品的价格稳定。市场监管部门加大检查力度，严格防止、打击囤积居奇、哄抬物价行为。交通部门开辟运输绿色通道等措施，保证应急物资运输。商务部门积极组织货源，保证市场有序供应。
第二，控制措施到位。在确认危机事件发生后，采取有力措施控制危机。一是从危机源头治理。如：重点污染事故要控制污染源，食品药品安全事故要控制食品药品生产源头。二是实时监测。监测数据是决策的前提，启动应急监测系统，调集人员、物资和设备，对公共危机突发事件检测结果随时上报，为决策提供依据。三是尊重科学，科学控制。在确认危机事件发生后，组织危机事件涉及的各领域权威专家，进行周密论证，提出了可操作的技术路线，保证了危机控制的科学性。
第三，应急资金保障到位。公共危机发生后，各级政府应迅速划拨资金用于处置突发事件。资金重点保证危机发生后，各项工作正常运转，特别是针对受害群众和困难群体的物资保障。 第四，信息发布到位。一是保证了信息的权威性。必须以政府公告名义发布信息，保证信息的可信度。省、市新闻发言人及时到位，发布及时、准确的信息，消除群众的恐慌心理。二是保证信息的合理性。通过发言人和专家仔细向公众解释存在问题的危险与困难，从技术上说明为什么采取特定的解决方案，预期进程如何，充分取得群众的信任和支持。
第五，舆论宣传到位。新闻媒体在公共危机事件应对处置上发挥重要作用。一是保证了信息传播渠道的畅通。市委市政府的决策和各种信息的发布通过新闻媒体快速有效地传播出去。二是科学合理引导市民应对危机，起到稳定民心的作用。三是及时调整栏目内容，有针对性地扩充应对危机的内容。提高市民的危机意识、面对突发事件的心理承受能力、掌握相应的应急救灾知识和自救互救技能。
三、公共危机应急体系建设的对策建议
今后一段时期，我国各个城市在基本完成工业化、加快推进城市化过程中，应对公共危机事件的任务更加艰巨。因此，协调好经济建设、社会发展与环境保护的关系，改善经济社会发展的整体形态，是我们面临的重大历史性挑战。坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，从根本上转变经济增长方式和社会消费方式，走新型工业化道路，努力建设人与自然和谐的环境友好型社会。
（一）高度重视城市发展的内外环境变化
当今世界，经济全球化的潮流势不可挡。处在其中的转轨国家和地区会面临来自国内外的各种危机的侵袭。全球化正把所有国家和地区卷入同样命运中。经济危机像金融危机、资源危机和全面的经济危机在一个国家和地区爆发后，在经济全球化的影响下，波及范围越来越广，程度越来越深。发展中国家经济基础不稳固，市场发育不完备，经济结构相对脆弱，资金匮乏，技术比较落后，人才流失严重等，很容易受到经济全球化的冲击而产生国内经济波动。各级党委政府必须增强对外界环境变化的敏感度，积极鼓励政府部门、研究单位、社会团体通过各种渠道对外界环境可能造成的影响超前预测、分析、评估，对于有重大价值的信息和成果予以重奖。进而在应对和处置公共危机时争取时机，把握主动，妥善处置，尽量使危机造成的损失降到最小。
（二）政府要在公共危机管理和应急体系建设中发挥重要作用
政府必须对公共风险和公共危机予以密切关注，并在防范公共风险和管理公共危机中发挥主导作用。政府要有高度的责任感，及时对受到危机伤害的人民群众给予救助。应对和处置危机的整个过程，都要对群众说真话、讲实情，把公众看作解决危机的依靠力量。提高公众应对公共危机的能力。增强公众的危机意识，加大新闻媒体对公共危机事件和在事件中应急方法和手段的宣传，开展危机实战演习。针对不同群体采取不同的方法，在学校、机关、企事业单位开展行之有效、丰富多彩的形式，培养公众的应急能力。
（三）必须依法应对和处置公共危机
公共危机管理体系建设必须以国家、省、市有关法律、法规、规章为依据，并进一步完善相应的法律法规。目前，各级政府急需制定完备的预案体系。应急预案体系必须包括市、区（县）、街道、社区纵向预案体系，又有部门和重点企事业单位横向预案体系，还要有部门联合的专项应急预案体系。形成多层次、广覆盖、相互衔接，具有较强针对性和可操作性的应急预案体系。要完善责任追究制，责任追究就是明确公共危机管理主体（专业应急部门、协作部门、参与单位）的职责分工和所承担的法律责任；依法对各区县（市）政府和各级政府部门在处置突发公共事件时进行全过程监察检查。建立健全必要的法律法规，保障公共危机管理体系建设的科学性和规范性。
（四）必须正确使用应对和处置公共危机的信息
公共安全突发事件由于突然爆发，具有不确定性和应急性，整个社会和民众往往人心惶惶，谣言四起，不知所措，极端时甚至会采取一些非理性行为。在这个时刻，及时准确地公开发布有关信息，澄清事实，主动引导舆论，并给各方提供合理的建议，可以最大限度地避免、缩小和消除突发事件造成的各种负面影响，这是政府妥善处理公共安全突发事件至关重要的环节。准确、真实、权威、正确、及时的信息发布，畅通的渠道传播是危急情势下政府应该做的工作。如果在信息的确认上不能做到及时、准确、透明，就会给各类传言留下生存空间。在公共安全危机中，谣言的杀伤力不仅表现在对个体的杀伤力上，甚至对整个社会也会造成伤害。因为谣言能够对社会心理、民众情绪产生极大的干扰，影响人们的理性判断能力，从而制造混乱，影响社会稳定。
（五）做好社会动员，全民参与
社会动员机制是我国传统的利用社会力量共同应对和处置公共危机的最有效的方法。应积极组织动员社会组织、社会团体和志愿者共同行动，形成强大的社会力量。积极鼓励非政府组织也积极参与，动员社会志愿者，帮助社会群体缓解紧张心理；开通心理咨询热线也是一种很好的减压手段。社会救助主要是针对城镇弱势群体。政府拿出资金补助的同时，必须注重健全社区网络、提倡邻里关怀、发挥志愿者的作用，以及时发现老弱病残者的困难，并及时向他们提供援助。
（责任编辑：陈雅莉）
关键词：城市；公共管理体系；公共危机
中图分类号：C912.81 文献标志码：A 文章编号：1002—2589（2012）27—0057—02
公共危机管理是城市社会公共管理的重要内容，城市的首要功能是必须具备抵抗公共危机的能力，公共危机应急体系建设成为城市社会公共管理的重点。国际经验表明，人均国内生产总值在1000—3000美元区间，是公共危机事件的多发期，工业化、城市化进程的不断加快与公共突发事件危机管理体系的相对薄弱之间的矛盾越发突出，城市公共安全形势不容乐观。特别是像我国这样一个处在体制转轨、社会转型的国家，发生公共危机的可能性更大。我国正处在基本完成工业化、加快推进城市化过程中。原来毫不担心的安全保障有时变得极为脆弱，自然环境如此，经济环境、政治环境和社会环境也同样，城市的发展不可避免受到各种冲击，不得不面对时空范围广、传递速度快、爆发频率高的公共风险。
一、城市公共危机应急体系建设现状
公共危机事件从根源上讲都有不同的特性，从本质上讲，都有自己的一些规律，建立公共危机应急体系，我们针对的是他们共同的特点，就是应急、响应，制定有效的应急预案防止危机发生以后带来的后果，建立起有效的应急预案，随时做好应急、响应、善后处理的工作，来应对突发事件，把公共危机带来的损失降到最低。建立完善高效的公共危机应急体系是提高城市社会公共管理水平的重要举措。
（一）应急预案体系
2006年1月国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称总体预案）。总体预案共6章，分别为总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督管理和附则。《总体预案》出台后，各省市先后出台适合本省市的总体预案和分项预案。具体明确了应急管理工作的指导思想和工作目标、加强应急管理规划和制度建设、做好各类突发公共事件的防范工作、加强应对突发公共事件的能力建设、制定和完善全面加强应急管理的政策措施、加强领导和全社会参与等六大方面的内容。以哈尔滨为例，目前，哈尔滨政府网公布出47项应急预案，其中自然灾害类应急预案11项；二是事故灾难类应急预案26项；三是公共卫生类应急预案7项；四是社会安全类应急预案3项。哈尔滨市8区10县都建立了《突发公共事件总体应急预案》，街道和社区也有各自的（应急预案），并与市级《总体预案》联动发挥作用。
（二）避难场所建设
自2010年9月1日起施行的《国家自然灾害救助条例》规定，县级以上地方人民政府应根据当地居民人口和分布等情况，利用公园、广场、体育场馆等公共设施，统筹规划设立应急避难场所，并设明显标志。全国各省市结合公共危机管理的实际，制定地方的《应急避难场所规划》，明确应急避难场所建设的指导思想、原则、建设标准、数量、布局等。以哈尔滨市为例，自2009年开始规划布局“应急避难场所”，启用首批20处应急避难场所，分布在全市8个区，累计占地面积197万平方米，可容纳52万人。截至2010年10月，哈尔滨市共设立市、区、街道三级应急避难场所200余处。哈尔滨市已有的应急避难场所都是利用现有公园、体育场（馆）、学校操场等场地改造而成，通过应急水电、厕所、物资供应、医疗卫生、防疫等设施设备，实现应急避险功能。《哈尔滨市防灾疏散空间规划》（以下简称《规划》）已针对地震、洪水、流行疫病等灾害规划各类抗震紧急避难场所831处和各类固定及中心级避震疏散场所64处，并将逐步建立覆盖包括呼兰、阿城在内的全市防灾避难疏散空间体系。按照安全第一、就近布局原则，重点选择公园、绿地、体育场（馆）、学校操场和广场等临近居住区、学校、大型公共建筑等人口相对密集区域，2011年5月又确定20处“应急避难场所”可容纳52万人以上，灾难发生时群众及救灾物资将在最短时间内送达。
（三）公共危机视频监测系统建设
全国各城市在公共危机视频监测系统建设方面，不断加大投入，力争做到城市的全覆盖。在居民小区、公共场所繁华地段、重点单位、金融系统安装监控摄像机，在治安卡口安装高清智能卡口系统，此项工程实现城市视频网络系统的无缝衔接，数据资料实时传输，视频图像随时调用，预防公共危机事件发生，同时使发生的公共危机事件得到及时控制。
二、应对公共危机突发事件的保障措施
第一，组织领导到位。一是成立领导机构。各级政府快速成立公共危机突发事件的领导小组，保障应对处置危机的领导力度。二是建立组织网络。城市管理的市、区、街道、社区四级网络全面启动，形成协调有序的组织网络。三是启动相应预案。省、市整体应急预案和卫生、环保、供水、工商、物价、水务、商务等相应部门应急预案启动。物价部门进一步加强市场价格监控，以确保相关商品的价格稳定。市场监管部门加大检查力度，严格防止、打击囤积居奇、哄抬物价行为。交通部门开辟运输绿色通道等措施，保证应急物资运输。商务部门积极组织货源，保证市场有序供应。
第二，控制措施到位。在确认危机事件发生后，采取有力措施控制危机。一是从危机源头治理。如：重点污染事故要控制污染源，食品药品安全事故要控制食品药品生产源头。二是实时监测。监测数据是决策的前提，启动应急监测系统，调集人员、物资和设备，对公共危机突发事件检测结果随时上报，为决策提供依据。三是尊重科学，科学控制。在确认危机事件发生后，组织危机事件涉及的各领域权威专家，进行周密论证，提出了可操作的技术路线，保证了危机控制的科学性。
第三，应急资金保障到位。公共危机发生后，各级政府应迅速划拨资金用于处置突发事件。资金重点保证危机发生后，各项工作正常运转，特别是针对受害群众和困难群体的物资保障。 第四，信息发布到位。一是保证了信息的权威性。必须以政府公告名义发布信息，保证信息的可信度。省、市新闻发言人及时到位，发布及时、准确的信息，消除群众的恐慌心理。二是保证信息的合理性。通过发言人和专家仔细向公众解释存在问题的危险与困难，从技术上说明为什么采取特定的解决方案，预期进程如何，充分取得群众的信任和支持。
第五，舆论宣传到位。新闻媒体在公共危机事件应对处置上发挥重要作用。一是保证了信息传播渠道的畅通。市委市政府的决策和各种信息的发布通过新闻媒体快速有效地传播出去。二是科学合理引导市民应对危机，起到稳定民心的作用。三是及时调整栏目内容，有针对性地扩充应对危机的内容。提高市民的危机意识、面对突发事件的心理承受能力、掌握相应的应急救灾知识和自救互救技能。
三、公共危机应急体系建设的对策建议
今后一段时期，我国各个城市在基本完成工业化、加快推进城市化过程中，应对公共危机事件的任务更加艰巨。因此，协调好经济建设、社会发展与环境保护的关系，改善经济社会发展的整体形态，是我们面临的重大历史性挑战。坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，从根本上转变经济增长方式和社会消费方式，走新型工业化道路，努力建设人与自然和谐的环境友好型社会。
（一）高度重视城市发展的内外环境变化
当今世界，经济全球化的潮流势不可挡。处在其中的转轨国家和地区会面临来自国内外的各种危机的侵袭。全球化正把所有国家和地区卷入同样命运中。经济危机像金融危机、资源危机和全面的经济危机在一个国家和地区爆发后，在经济全球化的影响下，波及范围越来越广，程度越来越深。发展中国家经济基础不稳固，市场发育不完备，经济结构相对脆弱，资金匮乏，技术比较落后，人才流失严重等，很容易受到经济全球化的冲击而产生国内经济波动。各级党委政府必须增强对外界环境变化的敏感度，积极鼓励政府部门、研究单位、社会团体通过各种渠道对外界环境可能造成的影响超前预测、分析、评估，对于有重大价值的信息和成果予以重奖。进而在应对和处置公共危机时争取时机，把握主动，妥善处置，尽量使危机造成的损失降到最小。
（二）政府要在公共危机管理和应急体系建设中发挥重要作用
政府必须对公共风险和公共危机予以密切关注，并在防范公共风险和管理公共危机中发挥主导作用。政府要有高度的责任感，及时对受到危机伤害的人民群众给予救助。应对和处置危机的整个过程，都要对群众说真话、讲实情，把公众看作解决危机的依靠力量。提高公众应对公共危机的能力。增强公众的危机意识，加大新闻媒体对公共危机事件和在事件中应急方法和手段的宣传，开展危机实战演习。针对不同群体采取不同的方法，在学校、机关、企事业单位开展行之有效、丰富多彩的形式，培养公众的应急能力。
（三）必须依法应对和处置公共危机
公共危机管理体系建设必须以国家、省、市有关法律、法规、规章为依据，并进一步完善相应的法律法规。目前，各级政府急需制定完备的预案体系。应急预案体系必须包括市、区（县）、街道、社区纵向预案体系，又有部门和重点企事业单位横向预案体系，还要有部门联合的专项应急预案体系。形成多层次、广覆盖、相互衔接，具有较强针对性和可操作性的应急预案体系。要完善责任追究制，责任追究就是明确公共危机管理主体（专业应急部门、协作部门、参与单位）的职责分工和所承担的法律责任；依法对各区县（市）政府和各级政府部门在处置突发公共事件时进行全过程监察检查。建立健全必要的法律法规，保障公共危机管理体系建设的科学性和规范性。
（四）必须正确使用应对和处置公共危机的信息
公共安全突发事件由于突然爆发，具有不确定性和应急性，整个社会和民众往往人心惶惶，谣言四起，不知所措，极端时甚至会采取一些非理性行为。在这个时刻，及时准确地公开发布有关信息，澄清事实，主动引导舆论，并给各方提供合理的建议，可以最大限度地避免、缩小和消除突发事件造成的各种负面影响，这是政府妥善处理公共安全突发事件至关重要的环节。准确、真实、权威、正确、及时的信息发布，畅通的渠道传播是危急情势下政府应该做的工作。如果在信息的确认上不能做到及时、准确、透明，就会给各类传言留下生存空间。在公共安全危机中，谣言的杀伤力不仅表现在对个体的杀伤力上，甚至对整个社会也会造成伤害。因为谣言能够对社会心理、民众情绪产生极大的干扰，影响人们的理性判断能力，从而制造混乱，影响社会稳定。
（五）做好社会动员，全民参与
社会动员机制是我国传统的利用社会力量共同应对和处置公共危机的最有效的方法。应积极组织动员社会组织、社会团体和志愿者共同行动，形成强大的社会力量。积极鼓励非政府组织也积极参与，动员社会志愿者，帮助社会群体缓解紧张心理；开通心理咨询热线也是一种很好的减压手段。社会救助主要是针对城镇弱势群体。政府拿出资金补助的同时，必须注重健全社区网络、提倡邻里关怀、发挥志愿者的作用，以及时发现老弱病残者的困难，并及时向他们提供援助。
（责任编辑：陈雅莉）