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[摘要]粮食外交是冷战时期美国遏制战略的重要组成部分，也是目前学术界研究较为薄弱的领域。冷战时期美国粮食外交主要经历了三个阶段的演变，即“粮食用于和平计划”时期(1954—1961)、“通过发展实现粮食用于和平计划”时期(1961—1963)以及“粮食用于自由计划”时期(1963—1969)。依据美国解密外交档案，就不同历史时期美国粮食外交的主要内容和实施特点，本文也进行了具体分析。
[关键词]冷战，美国粮食外交，和平计划，自由计划
[中图分类号]K7[文献标识码]A[文章编号]0457—6241，(2009)06—0022—07
粮食外交是冷战时期美国遏制战略的重要组成部分，也是美国与第三世界国家关系的重要组成部分。第480号公法是冷战时期美国粮食外交的主要制度基础。目前国内学术界关于第480号公法具体实施情况的论著较少，突出原因是基本资料主要散见于近年来数量庞大的美国解密的外交档案之中。本文主要依据美国“解密档案参考系统”(DDRS)等学术资源，通过分析第480号公法在艾森豪威尔时期、肯尼迪——约翰逊时期发展演变，以进一步加深对相关问题的认识。概括起来，冷战前期美国粮食外交主要经历了以下三个历史阶段的发展演变。
一、“粮食用于和平计划”
时期(1954—1961) 上任初期，艾森豪威尔在对外经济政策上提出并实施的最重要的新计划，是1954年7月10日由第83届国会通过的第480号公法。现在学术界在名称使用上，把“农业贸易开发援助法”(即第480号公法)与“粮食用于和平计划”是混同使用的。实际上，“粮食用于和平计划”(Food for Peace Pro-gram)是艾森豪威尔政府把第480号公法变换了一种说法，即所谓用于“世界和平”目的的产物。该名称是50年代末正式出现的。在肯尼迪——约翰逊时期，第480号公法又出现了新叫法：但它们实际上都指的是第480号公法。
关于“粮食用于和平计划”的目标，1954年“农业贸易与发展法案”规定，第480号公法的目标是“改进美国的对外关系”以及“促进美国农业在经济上稳定和促进国民福利”。艾森豪威尔政府认为剩余农产品处理现在是美国外交政策的工具，重要性几乎与共同安全法持平。1955年11月30日，对外经济政策委员会第519号报告认为，除了法律规定的由美国提供剩余农产品外，美国对外经济援助应该让自由世界付出最小的代价。对外经济政策委员会第528号报告认为，剩余农产品处理计划根本目标是要提高欠发达国家对农业商品短期和长期的消费水平，加速它们的经济发展，否则这些计划要通过赠款和贷款来实施。另外，这些计划下的各个项目不能同美国农业形成竞争关系，也不能是与私人企业形成竞争的政府项目，它应是要求美元援助中额外赠款比例最小的项目。剩余农产品处理部际委员会(ICASD)对第480号公法的解释是：第一条款主要是利用剩余农产品来扩大出口市场；第二条款是用来给国外提供非人力所能控制的紧急救济的需要。在第一款授权下针对17个国家加起来共有4.53亿美元，第二款授权下的12个项目共有1.24亿美元。同时，剩余农产品处理部际委员会认为，第480号公法是个不易(difficult)执行的法律。但它认为应批准利用第480号公法来实施外交政策，原因是目前还没有其他任何方法能满足需要。
关于“粮食用于和平计划”的执行机构，1954年9月9日，艾森豪威尔发布行政命令，把第480号公法第一条款委派给农业部长执行，第二条款委派给援外事务管理局执行，保留了国务卿对外交政策的指导权、谈判权以及与友邦签订协议的权力。同时，艾森豪威尔指令组建剩余农产品处理部际委员会，任命克拉伦斯·弗朗西斯为主席。除了弗朗西斯外，委员会构成人员还有来自国务院、财政部、农业部、商业部、预算管理局、援外事务管理局的助理国务卿、助理部长或署长。附属于该委员会成员(还有来自国防部、国防动员办公室的代表)负责审查第480号公法的所有提议，并协调各部、署观点之间的分歧。委员会主席是农业部的代表。对于申诉或政策指导，委员会成员向剩余农产品部际委员会报告，委员会再向总统报告。
在具体执行方面，凡是与美国的政治、经济和军事利益相关的国家，就能分到所谓“粮食用于和平计划”中最大最好的份额。同美国冷战战略相对应，亚洲国家是艾森豪威尔政府最为关注的地区。NSC5506号文件通过后，艾森豪威尔政府依据第480号公法，先后与韩国、泰国签署剩余农产品销售协议，并且从国会得到与印度、印度尼西亚、菲律宾等国的谈判授权。但对于艾森豪威尔政府而言，虽然第480号公法对促进美国在第三世界政策方面是一种潜力巨大的资源，但也可能是给美国造成重大政治困难的祸根。一个明显原因，就是农业出口国担心其农产品市场会缩减，尤其单一产品国家担心自己会被第480号公法援助计划所削弱。第480号公法作为艾森豪威尔为欠发达国家的开发提供援助的重要途径，对此类国家构成了特殊的危险。以这个时期第480号公法下美国对亚洲国家的大米销售计划为例，美国农业部和国务院产生了较大分歧。这些分歧在很大程度上反映了“粮食用于和平计划”乃至整个冷战时期美国粮食外交面临的困境。
就农业部而言，由于亚洲大米进口总量为400万吨，占世界整个粮食进口的4／5，是其最为关心的事。在1954年度(1954年8月至1955年7月)美国大米出现大量剩余的情况下，尽可能多地向国外推销剩余农产品以缓解国内的压力。而国务院认为，此种做法会对美国在亚洲整体外交政策的发展形成干预，原因一是增强亚洲友好国家经济是美国目标的重要组成部分，而第480号公法之下的用当地货币的销售活动本质是减让性的，会威胁取代其他国家的出口市场，并压低出口价格；二是美国对亚洲继续补贴销售，在古巴和西半球却采取相反举措，尤其会使美国受到在亚洲进行倾销的责难；三是减让销售给共产主义国家提供了现成的宣传武器，而就数字上来说，与任何损害美国目标所要付出的代价相比，在亚洲减让销售所带来的出口方面的损失是微不足道的。
另外，用第480号公法销售所得收入，从第三世界国家获取美国国防需要的战略物资，是该法案的主要目标之一。1954年农产品贸易发展与援助法104(b)条款规定了用于补充物资储备的标准，授权建立物资储备补充制度，“以增加战略与关键物资储备法案授权的物资量”。1955年11月30日，对外经济政策委员会(CFEP)做出与友好国家进行剩余农产品换取战略物资的决定，认为有必要保持美国物资储备政策的有序化和连续性，继续授权商品信贷公司易货换取战略物资，并服从NSC5415／1规定的政策；授权此类通过商品信贷公司易货贸易成为战略储备的物资不再进入市场，除 非国会通过共同决议批准放行，或者这类物资已被转让给其他政府机构使用了；应要求立法授权用于物资储备的物资进口免征关税。对外经济政策委员会还决定不采纳农业部的建议，即要求国会立法授权对商品信贷公司根据第480号公法第三条款的规定，通过易货贸易获得的战略物资给予补偿。
国防动员办公室对此认为，相关战略物资储备得越多，战时需要运送的物资就越少。在冷战时期，从相对较远且政治不太稳定的国家向美国进行战略物资的商业运输，敌国可能轻易就会破坏掉，在这种形势下，耗光美国用于全面战争的战略物资储备是非常危险的。因此，高于或超过长期目标进行战略物资储备的补充具有实际的国防好处，尤其是它们可以通过剩余农产品进行交换，而这些农产品又是容易腐烂变质的。作为惯例，应授权可以按照长期目标的50％补充物资储备。鉴于补充战略物资储备的主要目的是处理剩余农产品，而不是国防迫切需要获得这些战略和关键物资，农业部应该对单个易货贸易的谈判和执行负主要责任。商品信贷公司就此问题也提出自己的建议，认为物资储备的补充只包括官方列举出的用于长期目的需要的战略和关键物资，同时进一步规定在任何情况下物资储备补充的数量，都不会导致政府手里的任何物资的总量超过了5年战争计划要求的总量。
“粮食用于和平计划”最直接的目标是获取经济利益。在计划执行的头12年里，美国农业出口的1／4是由该项法律规定的优厚贷款条件资助的。据统计，在艾森豪威尔时期，大约有1／4的小麦和1／5的大米是在第48d号公法资助下运到国外的。到1956年7月24日，第480号公法已经执行了两年，签订的用外币购买的协议总值达15亿美元，易货价值达6亿美元。在粮食贸易极其暗淡的1959年，4／5的小麦和9／10的大豆油的出口也得到这种资助。在10年中，根据该计划，出口的农产品共计达122亿美元。这一法案的实施，也促进了美国农产品的出口。根据480号公法出口的农产品1955年为3.85亿美元，占农产品出口总额的12％：1970年占出口总额的15.2％；1965年最高，达出口总额的25.8％。通过第480号公法提供的133亿美元中，大约有100亿美元是根据公法第一条交付的，所得的大部分当地货币又以赠予和贷款的方式提供给第三世界国家。其余大部分根据第三条作为剩余农产品捐赠给救济机构。
二、“通过发展实现粮食用于和平计划”时期(1961—1963)
肯尼迪于1961年1月20日就任总统之后，在外援方面重大举措之一就是强化“粮食用于和平计划”，尤其着力突出其外交政策功能。肯尼迪政府“通过发展实现粮食用于和平计划”的举措主要包括以下几点：
首先是大大强化了第480号公法的外交功能。与艾森豪威尔政府相比，肯尼迪更加重视经济援助等非军事手段来争夺第三世界，其中粮食就是一个重要手段，但相对于艾森豪威尔政府侧重于剩余农产品销售活动，肯尼迪——约翰逊政府大大强化了第480号公法的外交功能。肯尼迪认为美国的剩余粮食应该用来为美国更广泛的政治目标服务，而不能像20世纪50年代那样仅仅用于倾销，因为无论从支援第三世界国家发展，还是作为国家政策的一种手段，这种急于处理过剩物资的方法严重限制了该计的效果。实际上早在1957年，肯尼迪作为参议员就批评艾森豪威尔政府没有及时地回应1956年10月的波兰波兹南起义，也没有及时地向波兰提供那里急需的食品援助。就任总统后，肯尼迪主张更为积极实施“粮食用于和平计划”，使之成为与苏联争夺第三世界国家“人心”的重要手段。肯尼迪强化第480号公法外交功能的主要表现是在任总统第五天(1961年1月24日)，即颁布行政命令把食品换和平计划列入了总统职权范围内，在白宫专门设立了一个“粮食用于和平办公室”，任命乔治·麦戈文为执行主任(麦戈文1962年竞选参议员后由理查·路透负责)。他规定食品换和平计划执行主任直接对总统负责，拥有在该领域的确定的领导权和持久的特权。他交给执行主任最当前的任务是：细致而透彻地总结过去的活动，考虑可能的改进，并且要注意与其他外援计划的关系，与共同安全协调官协调必要的计划和政策。第二天，工作协调委员会立即对总统的命令做出反应，指出要把焦点集中在“通过发展实现粮食用于和平计划”(Food-for-Peace through Development)方面，强调这方面是总统的整个食品换和平计划中必不可少的部分：“这是增加美国的利益，同样也能提高贫穷国家的利益的一个现实的焦点，我们提供大量食品来帮助别的民族准备更好的自给自足……美国人民慷慨而善良，他们宁愿从长远考虑运用食品计划开发另一个国家，也不愿仅被动地去对付饥饿。” 其次是对第480号公法执行机构做了调整。1954年至1963年期间，当重视剩余农产品处理时，国会和行政当局都把处理第480号公法最主要责任交给了农业机构，之后第480号公法被加入了外交政策的内容。与这种变化同步的是，行政部门机构对各自权限的大小产生了分歧。1961年肯尼迪政府组建初期颁发的第10915号行政命令，在前言中认为：“美国粮食政策的目的是利用剩余农产品为实现美国外交政策目标服务，这是极其重要的。”在国会，众议院农业委员会和参议院农业与林业委员会负责第480号公法的法律问题；在政府部门，农业部长的管辖权最大。除了法律规定的把某些管理权委派给特定机构和总统外，1963年管理第480号公法的基本工具，是1961年1月艾森豪威尔总统签署的第10900号行政命令。它规定国务卿负责外交政策和某些方面的执行，该命令把销售计划的主要责任交给了农业部长。1961年1月，肯尼迪总统颁布了第10915号行政命令(对艾森豪威尔的命令作了修改)，提到了第480号公法对外交政策的重要性，并建立了新机制来加强行政部门对第480号公法的管理和决策。1954年至1961年，管理第480号公法的机构主要有剩余农产品处理部际委员会和剩余农产品处理部际代表委员会(ISC)。前者由总统建立，白宫办公室代表任主席，职责是制订总体政策指导方针；后者由农业部建立并由农业部代表任主席，职责是制订和审查第480号公法销售计划(捐赠计划由国务院负责)。第10915号行政命令对第10900号行政命令规定的行政部门权限没有做出丝毫改变，就是确立了粮食用于和平计划主管的地位，使其在白宫有了办公室。很明显。该办公室的建立能更有效地协调部门之间的关系。但是尽管有部际委员会，许多在委员会不能得到解决的问题还是要特别提交给更高级别的相关机构。粮食用于和平计划办公室建立后，它又组建了一个部际政策委员会，主席由粮食用于和平计划主任担任，负责“解决重要部门之间的分歧，提供广泛的政策指导”。1963年，国务院(不包 括国际开发署)在第480号公法中的作用受到某种限制。国际开发署在1961年建立后，国务院就把大部分第480号职责交给了国际开发署，剩下的责任“完全局限在收支平衡影响、第一条款销售的储蓄利率以及与第三国展开正常市场条件的协商”等方面，由助理国务卿主管的经济事务局具体实施(这并不是说其他地区性部门和职能部门对第480号公法没有发言权，不过这些部门的活动大部分是通过国际开发署代表在ISC上进行协调)。
第三是进一步明确了美国农业目标与反共产主义目标的关系。1961年5月16日，农业部长奥维尔·弗里曼在一份题为“如何使农业对外援计划发挥最大作用”的备忘录指出，国会通过第480号公法并为之拨款的意图，就是要明确把美国农业目标与美国外交政策目的联系起来。如果割裂了这种联系，如果忽视了美国农民和美国经济的利益，如果在重组过程中没有建立起对以上利益因素给予重视的结构，那么可以设想国会在审议拨款时就不会有什么好脸色。从外交的角度来看，农业部门的专业知识，加上对外农业机构的配合，能使美国做出合理决定，在何地、以何种方式来鼓励和推动这种粮食援助。同时，美国有必要把国外需要与国内生产计划协调起来，以阻止共产主义控制那些自由的发展中国家。由于一些发展中国家刚刚获得独立，如果它们在自由环境中建立起一种制度结构，能够为经济活动、技术进步和人类技能的获取上提供支持，就能对共产主义的蚕食有更大的抵抗力。通过这些制度，他们能学会实践民主的原则。在美国关注的许多欠发达地区，尤其是在农村地区，合作社的发展应该与人们收入与生活水平、社会地位的提高，以及提供民主实践经验同步进行。民主参与的经验能结出最大的果实，从中我们能够录用、考验和训练当地的政治领导阶层。这些政治领导阶层在反抗共产主义的斗争能发挥关键作用。农业部有资源也有经验使美国在这种合作制度建设中发挥作用。在美国全力以赴要赢得冷战胜利的时候，这些资源更不应被忽视掉。
“通过发展实现粮食用于和平计划”初期主要是在非洲国家进行的。接受美国粮食援助用于经济建设项目的国家有突尼斯、摩洛哥、肯尼亚、埃塞俄比亚和坦桑尼亚等。亚洲有韩国、印度和阿富汗等国。同时，肯尼迪政府还在80多个国家实行学校午餐计划和用粮食支付工资计划，并通过当地救济机构、长期贷款以及用当地货币支付等各种渠道向遭受灾荒的国家提供救济粮食。如1961年对突尼斯和肯尼亚、1962年至1963年间对新独立的阿尔及利亚实施的粮食援助计划。这类援助计划客观上缓解了受援国的困难，对美国而言则是在政治上改善了与一些国家尤其是非洲国家的关系，有效地“阻止了共产主义集团的影响”，“加强了美国及西方的影响”；在经济上则解决了美国农产品过剩问题，大大减少了贮藏粮食的费用。在肯尼迪时期，根据第480号公法援助国外的物资，平均每年达15亿美元左右，总数计划超过艾森豪威尔时期的一倍。1961年上半年美国输出的粮食比1960年全年总量还多四倍左右。“通过发展实现粮食用于和平计划”在肯尼迪时期已超出了一般的救济计划，变成了肯尼迪政府第三世界政策中一个“巨大的无形武器”。
三、“粮食用于自由计划” 时期(1963—1969)
在约翰逊时期，“食品用于和平法案”获得通过，这项计划确定了政府部门和国会以及利益集团之间在食品换和平计划中的关系，或成为更加有效的外交载体。1966年，约翰逊建议国会将“粮食用于和平计划”改为“粮食用于自由计划”(Food forFreedom Program)。根据该法，美国以援助的名义向缺粮的不发达国家出口剩余农产品，主要采取出售、捐赠、易货和低利贷款四种方式。1964年又补充规定：“按公法第一条款(即外国可用本国货币购买美国剩余农产品)获得的外国通货，可用于一个国家的国内安全和反颠覆措施”。美国制定这一公法的目的在于向不发达国家倾销剩余农产品，缓和本国农产品危机，加强对亚非拉国家的渗透。为了扩大倾销，美国于1966年取消了该法原规定的外销农产品必须是剩余农产品的限制。大致说来，约翰逊时期第480号公法的发展演变以及具体实施的特点主要有以下个方面：
首先是加强了第480号公法下的农产品销售计划。1967年9月25日，按照约翰逊的指示，美国农业部和国际开发署分析了在第480号公法下对农产品销售做出补充规定的可能性，扩大出口以部分弥补因1968财政年度对外援助资金的巨大缺口。10月10日，美国国务院和国际署共同提交的关于第480号公法销售文件大纲，认为采纳以下建议可以极大增强第480号公法下的农产品销售，既可以增加用于对外援助的有限资金，又可以提高国内产品价格。一是尽量利用第480号公法第一条款的措施，增加对重要国家如巴基斯坦和印度的销售；二是可能的话，用第480号国法代替其他形式的对外援助，但这仅限于立法要求保护的美国与友好国家传统商业市场、自助的考虑、接受国愿意和有能力吸收第480公法提供的商品，以及拉美国家的贸易优先权等几种情况(见下表)。
其次是第480号公法执行机构再次发生变化。1965年11月1日之前，约翰逊政府原封不动地继承了第480号公法的各项机制。1965年10月20日，约翰逊签署了第11252号行政命令，对第480号公法各机构尤其对国务院的作用做出重大调整。行政命令规定，粮食用于和平计划办公室的所有职责移交给国务院，国务院任命一个特别助理来具体执行。具有本质意义的是，肯尼迪总统设在白宫并对其负责的办公室，被移交到国务院，工作向国务卿负责。设在国务院的新办公室主任头衔是“国务卿(粮食用于和平计划)特别助理”，《外交事务每日公告》第368号规定了其职责，仍保留了机构间协调功能彻。 第11252号行政命令把粮食用于和平计划放在国务院而不是其他国内机构之中，表明美国开始重新重视第480号公法的外交政策内容。它的前言指出：“通过把执行权力授予国务院，由内阁官员主要负责我们在海外的政策和计划，能最好地实现粮食用于和平计划的目标。这样，该项计划的各项措施与美国国外相关计划就能得到更有效的协调、统一和执行。”尽管行政命令给了国务卿以前由白宫行使的制订计划和协调权力，但这种职权在移交后并没有行使。白宫和国务院主管粮食用于和平计划办公室人员，把失败原因归结于另外两个主要负责第480号公法的机构——农业部和国际开发署的不合作。他认为，这些机构不愿合作是因为怕相关职权被交给另外一个执行机构。由于不能发挥协调作用，剩余农产品处理部际代表委员会(ISC)成了唯一的协调机构。1966年后期，国务卿第480号公法特别助理辞去了职务，但没有他人代替。在他辞职前不久，国会通过延长第480号公法的法案，总统也签署了法案，新法案称为“1966年粮食
[关键词]冷战，美国粮食外交，和平计划，自由计划
[中图分类号]K7[文献标识码]A[文章编号]0457—6241，(2009)06—0022—07
粮食外交是冷战时期美国遏制战略的重要组成部分，也是美国与第三世界国家关系的重要组成部分。第480号公法是冷战时期美国粮食外交的主要制度基础。目前国内学术界关于第480号公法具体实施情况的论著较少，突出原因是基本资料主要散见于近年来数量庞大的美国解密的外交档案之中。本文主要依据美国“解密档案参考系统”(DDRS)等学术资源，通过分析第480号公法在艾森豪威尔时期、肯尼迪——约翰逊时期发展演变，以进一步加深对相关问题的认识。概括起来，冷战前期美国粮食外交主要经历了以下三个历史阶段的发展演变。
一、“粮食用于和平计划”
时期(1954—1961) 上任初期，艾森豪威尔在对外经济政策上提出并实施的最重要的新计划，是1954年7月10日由第83届国会通过的第480号公法。现在学术界在名称使用上，把“农业贸易开发援助法”(即第480号公法)与“粮食用于和平计划”是混同使用的。实际上，“粮食用于和平计划”(Food for Peace Pro-gram)是艾森豪威尔政府把第480号公法变换了一种说法，即所谓用于“世界和平”目的的产物。该名称是50年代末正式出现的。在肯尼迪——约翰逊时期，第480号公法又出现了新叫法：但它们实际上都指的是第480号公法。
关于“粮食用于和平计划”的目标，1954年“农业贸易与发展法案”规定，第480号公法的目标是“改进美国的对外关系”以及“促进美国农业在经济上稳定和促进国民福利”。艾森豪威尔政府认为剩余农产品处理现在是美国外交政策的工具，重要性几乎与共同安全法持平。1955年11月30日，对外经济政策委员会第519号报告认为，除了法律规定的由美国提供剩余农产品外，美国对外经济援助应该让自由世界付出最小的代价。对外经济政策委员会第528号报告认为，剩余农产品处理计划根本目标是要提高欠发达国家对农业商品短期和长期的消费水平，加速它们的经济发展，否则这些计划要通过赠款和贷款来实施。另外，这些计划下的各个项目不能同美国农业形成竞争关系，也不能是与私人企业形成竞争的政府项目，它应是要求美元援助中额外赠款比例最小的项目。剩余农产品处理部际委员会(ICASD)对第480号公法的解释是：第一条款主要是利用剩余农产品来扩大出口市场；第二条款是用来给国外提供非人力所能控制的紧急救济的需要。在第一款授权下针对17个国家加起来共有4.53亿美元，第二款授权下的12个项目共有1.24亿美元。同时，剩余农产品处理部际委员会认为，第480号公法是个不易(difficult)执行的法律。但它认为应批准利用第480号公法来实施外交政策，原因是目前还没有其他任何方法能满足需要。
关于“粮食用于和平计划”的执行机构，1954年9月9日，艾森豪威尔发布行政命令，把第480号公法第一条款委派给农业部长执行，第二条款委派给援外事务管理局执行，保留了国务卿对外交政策的指导权、谈判权以及与友邦签订协议的权力。同时，艾森豪威尔指令组建剩余农产品处理部际委员会，任命克拉伦斯·弗朗西斯为主席。除了弗朗西斯外，委员会构成人员还有来自国务院、财政部、农业部、商业部、预算管理局、援外事务管理局的助理国务卿、助理部长或署长。附属于该委员会成员(还有来自国防部、国防动员办公室的代表)负责审查第480号公法的所有提议，并协调各部、署观点之间的分歧。委员会主席是农业部的代表。对于申诉或政策指导，委员会成员向剩余农产品部际委员会报告，委员会再向总统报告。
在具体执行方面，凡是与美国的政治、经济和军事利益相关的国家，就能分到所谓“粮食用于和平计划”中最大最好的份额。同美国冷战战略相对应，亚洲国家是艾森豪威尔政府最为关注的地区。NSC5506号文件通过后，艾森豪威尔政府依据第480号公法，先后与韩国、泰国签署剩余农产品销售协议，并且从国会得到与印度、印度尼西亚、菲律宾等国的谈判授权。但对于艾森豪威尔政府而言，虽然第480号公法对促进美国在第三世界政策方面是一种潜力巨大的资源，但也可能是给美国造成重大政治困难的祸根。一个明显原因，就是农业出口国担心其农产品市场会缩减，尤其单一产品国家担心自己会被第480号公法援助计划所削弱。第480号公法作为艾森豪威尔为欠发达国家的开发提供援助的重要途径，对此类国家构成了特殊的危险。以这个时期第480号公法下美国对亚洲国家的大米销售计划为例，美国农业部和国务院产生了较大分歧。这些分歧在很大程度上反映了“粮食用于和平计划”乃至整个冷战时期美国粮食外交面临的困境。
就农业部而言，由于亚洲大米进口总量为400万吨，占世界整个粮食进口的4／5，是其最为关心的事。在1954年度(1954年8月至1955年7月)美国大米出现大量剩余的情况下，尽可能多地向国外推销剩余农产品以缓解国内的压力。而国务院认为，此种做法会对美国在亚洲整体外交政策的发展形成干预，原因一是增强亚洲友好国家经济是美国目标的重要组成部分，而第480号公法之下的用当地货币的销售活动本质是减让性的，会威胁取代其他国家的出口市场，并压低出口价格；二是美国对亚洲继续补贴销售，在古巴和西半球却采取相反举措，尤其会使美国受到在亚洲进行倾销的责难；三是减让销售给共产主义国家提供了现成的宣传武器，而就数字上来说，与任何损害美国目标所要付出的代价相比，在亚洲减让销售所带来的出口方面的损失是微不足道的。
另外，用第480号公法销售所得收入，从第三世界国家获取美国国防需要的战略物资，是该法案的主要目标之一。1954年农产品贸易发展与援助法104(b)条款规定了用于补充物资储备的标准，授权建立物资储备补充制度，“以增加战略与关键物资储备法案授权的物资量”。1955年11月30日，对外经济政策委员会(CFEP)做出与友好国家进行剩余农产品换取战略物资的决定，认为有必要保持美国物资储备政策的有序化和连续性，继续授权商品信贷公司易货换取战略物资，并服从NSC5415／1规定的政策；授权此类通过商品信贷公司易货贸易成为战略储备的物资不再进入市场，除 非国会通过共同决议批准放行，或者这类物资已被转让给其他政府机构使用了；应要求立法授权用于物资储备的物资进口免征关税。对外经济政策委员会还决定不采纳农业部的建议，即要求国会立法授权对商品信贷公司根据第480号公法第三条款的规定，通过易货贸易获得的战略物资给予补偿。
国防动员办公室对此认为，相关战略物资储备得越多，战时需要运送的物资就越少。在冷战时期，从相对较远且政治不太稳定的国家向美国进行战略物资的商业运输，敌国可能轻易就会破坏掉，在这种形势下，耗光美国用于全面战争的战略物资储备是非常危险的。因此，高于或超过长期目标进行战略物资储备的补充具有实际的国防好处，尤其是它们可以通过剩余农产品进行交换，而这些农产品又是容易腐烂变质的。作为惯例，应授权可以按照长期目标的50％补充物资储备。鉴于补充战略物资储备的主要目的是处理剩余农产品，而不是国防迫切需要获得这些战略和关键物资，农业部应该对单个易货贸易的谈判和执行负主要责任。商品信贷公司就此问题也提出自己的建议，认为物资储备的补充只包括官方列举出的用于长期目的需要的战略和关键物资，同时进一步规定在任何情况下物资储备补充的数量，都不会导致政府手里的任何物资的总量超过了5年战争计划要求的总量。
“粮食用于和平计划”最直接的目标是获取经济利益。在计划执行的头12年里，美国农业出口的1／4是由该项法律规定的优厚贷款条件资助的。据统计，在艾森豪威尔时期，大约有1／4的小麦和1／5的大米是在第48d号公法资助下运到国外的。到1956年7月24日，第480号公法已经执行了两年，签订的用外币购买的协议总值达15亿美元，易货价值达6亿美元。在粮食贸易极其暗淡的1959年，4／5的小麦和9／10的大豆油的出口也得到这种资助。在10年中，根据该计划，出口的农产品共计达122亿美元。这一法案的实施，也促进了美国农产品的出口。根据480号公法出口的农产品1955年为3.85亿美元，占农产品出口总额的12％：1970年占出口总额的15.2％；1965年最高，达出口总额的25.8％。通过第480号公法提供的133亿美元中，大约有100亿美元是根据公法第一条交付的，所得的大部分当地货币又以赠予和贷款的方式提供给第三世界国家。其余大部分根据第三条作为剩余农产品捐赠给救济机构。
二、“通过发展实现粮食用于和平计划”时期(1961—1963)
肯尼迪于1961年1月20日就任总统之后，在外援方面重大举措之一就是强化“粮食用于和平计划”，尤其着力突出其外交政策功能。肯尼迪政府“通过发展实现粮食用于和平计划”的举措主要包括以下几点：
首先是大大强化了第480号公法的外交功能。与艾森豪威尔政府相比，肯尼迪更加重视经济援助等非军事手段来争夺第三世界，其中粮食就是一个重要手段，但相对于艾森豪威尔政府侧重于剩余农产品销售活动，肯尼迪——约翰逊政府大大强化了第480号公法的外交功能。肯尼迪认为美国的剩余粮食应该用来为美国更广泛的政治目标服务，而不能像20世纪50年代那样仅仅用于倾销，因为无论从支援第三世界国家发展，还是作为国家政策的一种手段，这种急于处理过剩物资的方法严重限制了该计的效果。实际上早在1957年，肯尼迪作为参议员就批评艾森豪威尔政府没有及时地回应1956年10月的波兰波兹南起义，也没有及时地向波兰提供那里急需的食品援助。就任总统后，肯尼迪主张更为积极实施“粮食用于和平计划”，使之成为与苏联争夺第三世界国家“人心”的重要手段。肯尼迪强化第480号公法外交功能的主要表现是在任总统第五天(1961年1月24日)，即颁布行政命令把食品换和平计划列入了总统职权范围内，在白宫专门设立了一个“粮食用于和平办公室”，任命乔治·麦戈文为执行主任(麦戈文1962年竞选参议员后由理查·路透负责)。他规定食品换和平计划执行主任直接对总统负责，拥有在该领域的确定的领导权和持久的特权。他交给执行主任最当前的任务是：细致而透彻地总结过去的活动，考虑可能的改进，并且要注意与其他外援计划的关系，与共同安全协调官协调必要的计划和政策。第二天，工作协调委员会立即对总统的命令做出反应，指出要把焦点集中在“通过发展实现粮食用于和平计划”(Food-for-Peace through Development)方面，强调这方面是总统的整个食品换和平计划中必不可少的部分：“这是增加美国的利益，同样也能提高贫穷国家的利益的一个现实的焦点，我们提供大量食品来帮助别的民族准备更好的自给自足……美国人民慷慨而善良，他们宁愿从长远考虑运用食品计划开发另一个国家，也不愿仅被动地去对付饥饿。” 其次是对第480号公法执行机构做了调整。1954年至1963年期间，当重视剩余农产品处理时，国会和行政当局都把处理第480号公法最主要责任交给了农业机构，之后第480号公法被加入了外交政策的内容。与这种变化同步的是，行政部门机构对各自权限的大小产生了分歧。1961年肯尼迪政府组建初期颁发的第10915号行政命令，在前言中认为：“美国粮食政策的目的是利用剩余农产品为实现美国外交政策目标服务，这是极其重要的。”在国会，众议院农业委员会和参议院农业与林业委员会负责第480号公法的法律问题；在政府部门，农业部长的管辖权最大。除了法律规定的把某些管理权委派给特定机构和总统外，1963年管理第480号公法的基本工具，是1961年1月艾森豪威尔总统签署的第10900号行政命令。它规定国务卿负责外交政策和某些方面的执行，该命令把销售计划的主要责任交给了农业部长。1961年1月，肯尼迪总统颁布了第10915号行政命令(对艾森豪威尔的命令作了修改)，提到了第480号公法对外交政策的重要性，并建立了新机制来加强行政部门对第480号公法的管理和决策。1954年至1961年，管理第480号公法的机构主要有剩余农产品处理部际委员会和剩余农产品处理部际代表委员会(ISC)。前者由总统建立，白宫办公室代表任主席，职责是制订总体政策指导方针；后者由农业部建立并由农业部代表任主席，职责是制订和审查第480号公法销售计划(捐赠计划由国务院负责)。第10915号行政命令对第10900号行政命令规定的行政部门权限没有做出丝毫改变，就是确立了粮食用于和平计划主管的地位，使其在白宫有了办公室。很明显。该办公室的建立能更有效地协调部门之间的关系。但是尽管有部际委员会，许多在委员会不能得到解决的问题还是要特别提交给更高级别的相关机构。粮食用于和平计划办公室建立后，它又组建了一个部际政策委员会，主席由粮食用于和平计划主任担任，负责“解决重要部门之间的分歧，提供广泛的政策指导”。1963年，国务院(不包 括国际开发署)在第480号公法中的作用受到某种限制。国际开发署在1961年建立后，国务院就把大部分第480号职责交给了国际开发署，剩下的责任“完全局限在收支平衡影响、第一条款销售的储蓄利率以及与第三国展开正常市场条件的协商”等方面，由助理国务卿主管的经济事务局具体实施(这并不是说其他地区性部门和职能部门对第480号公法没有发言权，不过这些部门的活动大部分是通过国际开发署代表在ISC上进行协调)。
第三是进一步明确了美国农业目标与反共产主义目标的关系。1961年5月16日，农业部长奥维尔·弗里曼在一份题为“如何使农业对外援计划发挥最大作用”的备忘录指出，国会通过第480号公法并为之拨款的意图，就是要明确把美国农业目标与美国外交政策目的联系起来。如果割裂了这种联系，如果忽视了美国农民和美国经济的利益，如果在重组过程中没有建立起对以上利益因素给予重视的结构，那么可以设想国会在审议拨款时就不会有什么好脸色。从外交的角度来看，农业部门的专业知识，加上对外农业机构的配合，能使美国做出合理决定，在何地、以何种方式来鼓励和推动这种粮食援助。同时，美国有必要把国外需要与国内生产计划协调起来，以阻止共产主义控制那些自由的发展中国家。由于一些发展中国家刚刚获得独立，如果它们在自由环境中建立起一种制度结构，能够为经济活动、技术进步和人类技能的获取上提供支持，就能对共产主义的蚕食有更大的抵抗力。通过这些制度，他们能学会实践民主的原则。在美国关注的许多欠发达地区，尤其是在农村地区，合作社的发展应该与人们收入与生活水平、社会地位的提高，以及提供民主实践经验同步进行。民主参与的经验能结出最大的果实，从中我们能够录用、考验和训练当地的政治领导阶层。这些政治领导阶层在反抗共产主义的斗争能发挥关键作用。农业部有资源也有经验使美国在这种合作制度建设中发挥作用。在美国全力以赴要赢得冷战胜利的时候，这些资源更不应被忽视掉。
“通过发展实现粮食用于和平计划”初期主要是在非洲国家进行的。接受美国粮食援助用于经济建设项目的国家有突尼斯、摩洛哥、肯尼亚、埃塞俄比亚和坦桑尼亚等。亚洲有韩国、印度和阿富汗等国。同时，肯尼迪政府还在80多个国家实行学校午餐计划和用粮食支付工资计划，并通过当地救济机构、长期贷款以及用当地货币支付等各种渠道向遭受灾荒的国家提供救济粮食。如1961年对突尼斯和肯尼亚、1962年至1963年间对新独立的阿尔及利亚实施的粮食援助计划。这类援助计划客观上缓解了受援国的困难，对美国而言则是在政治上改善了与一些国家尤其是非洲国家的关系，有效地“阻止了共产主义集团的影响”，“加强了美国及西方的影响”；在经济上则解决了美国农产品过剩问题，大大减少了贮藏粮食的费用。在肯尼迪时期，根据第480号公法援助国外的物资，平均每年达15亿美元左右，总数计划超过艾森豪威尔时期的一倍。1961年上半年美国输出的粮食比1960年全年总量还多四倍左右。“通过发展实现粮食用于和平计划”在肯尼迪时期已超出了一般的救济计划，变成了肯尼迪政府第三世界政策中一个“巨大的无形武器”。
三、“粮食用于自由计划” 时期(1963—1969)
在约翰逊时期，“食品用于和平法案”获得通过，这项计划确定了政府部门和国会以及利益集团之间在食品换和平计划中的关系，或成为更加有效的外交载体。1966年，约翰逊建议国会将“粮食用于和平计划”改为“粮食用于自由计划”(Food forFreedom Program)。根据该法，美国以援助的名义向缺粮的不发达国家出口剩余农产品，主要采取出售、捐赠、易货和低利贷款四种方式。1964年又补充规定：“按公法第一条款(即外国可用本国货币购买美国剩余农产品)获得的外国通货，可用于一个国家的国内安全和反颠覆措施”。美国制定这一公法的目的在于向不发达国家倾销剩余农产品，缓和本国农产品危机，加强对亚非拉国家的渗透。为了扩大倾销，美国于1966年取消了该法原规定的外销农产品必须是剩余农产品的限制。大致说来，约翰逊时期第480号公法的发展演变以及具体实施的特点主要有以下个方面：
首先是加强了第480号公法下的农产品销售计划。1967年9月25日，按照约翰逊的指示，美国农业部和国际开发署分析了在第480号公法下对农产品销售做出补充规定的可能性，扩大出口以部分弥补因1968财政年度对外援助资金的巨大缺口。10月10日，美国国务院和国际署共同提交的关于第480号公法销售文件大纲，认为采纳以下建议可以极大增强第480号公法下的农产品销售，既可以增加用于对外援助的有限资金，又可以提高国内产品价格。一是尽量利用第480号公法第一条款的措施，增加对重要国家如巴基斯坦和印度的销售；二是可能的话，用第480号国法代替其他形式的对外援助，但这仅限于立法要求保护的美国与友好国家传统商业市场、自助的考虑、接受国愿意和有能力吸收第480公法提供的商品，以及拉美国家的贸易优先权等几种情况(见下表)。
其次是第480号公法执行机构再次发生变化。1965年11月1日之前，约翰逊政府原封不动地继承了第480号公法的各项机制。1965年10月20日，约翰逊签署了第11252号行政命令，对第480号公法各机构尤其对国务院的作用做出重大调整。行政命令规定，粮食用于和平计划办公室的所有职责移交给国务院，国务院任命一个特别助理来具体执行。具有本质意义的是，肯尼迪总统设在白宫并对其负责的办公室，被移交到国务院，工作向国务卿负责。设在国务院的新办公室主任头衔是“国务卿(粮食用于和平计划)特别助理”，《外交事务每日公告》第368号规定了其职责，仍保留了机构间协调功能彻。 第11252号行政命令把粮食用于和平计划放在国务院而不是其他国内机构之中，表明美国开始重新重视第480号公法的外交政策内容。它的前言指出：“通过把执行权力授予国务院，由内阁官员主要负责我们在海外的政策和计划，能最好地实现粮食用于和平计划的目标。这样，该项计划的各项措施与美国国外相关计划就能得到更有效的协调、统一和执行。”尽管行政命令给了国务卿以前由白宫行使的制订计划和协调权力，但这种职权在移交后并没有行使。白宫和国务院主管粮食用于和平计划办公室人员，把失败原因归结于另外两个主要负责第480号公法的机构——农业部和国际开发署的不合作。他认为，这些机构不愿合作是因为怕相关职权被交给另外一个执行机构。由于不能发挥协调作用，剩余农产品处理部际代表委员会(ISC)成了唯一的协调机构。1966年后期，国务卿第480号公法特别助理辞去了职务，但没有他人代替。在他辞职前不久，国会通过延长第480号公法的法案，总统也签署了法案，新法案称为“1966年粮食