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摘要：以主体功能区划理论为指导，系统总结和深入分析增城三大主体功能区划对于促进城乡统筹发展的影响机制和战略措施，揭示县域主体功能区划对于促进城乡一体化建设的深刻内涵，为壮大县域经济发展提供参考。
关键词：城市建设；主体功能区划；城乡统筹；增城市
自2003年中央提出深入贯彻落实科学发展观以来，增城市坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，因地制宜制定主体功区规划，着力构建有利于科学发展的体制机制，闯出统筹城乡区域发展的“增城模式”，全市综合竞争力显著增强，全国县域经济基本竞争力由1999的第58位跃居至第9位，位居广东省第一，逐步走上了生产发展、生活富裕、生态良好的科学发展观之路，实现了“工业反哺农业”，“城市支援乡村”的互动协调发展。回顾增城的发展历程。总结增城主体功能区划促进城乡统筹的发展经验，对于促进增城进一步加快城乡一体化建设和壮大全国广大县域经济发展都具有非常积极的实践意义。
1 主体功能区划理论内涵
1.基本内涵
主体功能区划主要有以下几点内涵：
（1）资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力既是地域主体功能区发挥主体功能的重要基础，也是对地域进行主体功能定位的基础。
（2）主体功能区强调主体功能，在某一地域多种功能并存的情况下，按照地域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，考虑自然属性、开发利用现状及社会经济需求，经过功能重要性排序，确定的首位功能、主导功能。
（3）主体功能区是客观与主观的矛盾统一，主体功能区的形成受地域竞争的影响，在长期的发展过程中，逐渐形成自己在更大地域体系中的地位分工和角色定位。
（4）主体功能区是静态与动态的矛盾统一，这主要是基于主体功能区内资源环境承载能力、开发密度和发展潜力在一定时期内既具有一定人稳定性，又是不断发展变化的过程。
（5）主体功能区体现适度非均衡发展的理念。不同类型的主体功能区资源环境承载能力、开发密度和发展潜力不同，其发展目标、发展速度等也不同。
1.2 增城主体功能区规划解析
增城位于广东省广州市东部，地处珠江三角洲都市圈内，是广州、东莞、深圳等珠三角城市群和广深经济带的重要节点。辖十一个镇（街），全市总面积1616.47平方公里，增城毗邻港澳，南与东莞隔江相望，东临惠州，北界从化，西连广州萝岗区，是全国闻名的荔枝之乡、牛仔服装名城、新兴的汽车产业基地和生态旅游示范区。2012年GDP达到760亿，财政收入112亿，全国县域经济基本竞争力第9，广东省第一。
三大主体功能区错位发展，协调互动。因地制宜，将全市南中北划分为三个经济圈进行功能定位。南部区位得天独厚，与广州开发区和东莞市相连，工商业基础好。南部定为重点开发的新型工业区，以组团式，园区化推动产业集聚和土地集约发展，创建广州东部生态工业卫星城，努力培育广州乃至广东省的重要经济增长极。集中规划建设了增城工业园、环保工业园等工业基地，重点培育了汽车、摩托车及其零部件和牛仔休闲服裝业三大支柱产业。中部是增城市区，环境优美，城市公共服务设施和配套设施较为完善。中部则定数优化开发的文化生活区，加快新城市中心开发建设，完善城市功能，规划建设会议休闲和研发中心。北部则定位为限制开发的都市农业和生态旅游区，以白水寨景区为龙头，以湖心岛、小楼人家景区为重点，营造800多平方公里的南国乡村生态大公园，创建生态旅游示范区。
3 增城主体功能区划促进城乡统筹发展的作用机制
3.1 建立资源配置机制
根据各主体功能区的定位，在财政投向、土地资源等方面进行针对性配置，确保资源利用最优化。工业建设用地向南部集中，推动工业产业组团式集聚发展；农田保护区和生态保护区向北部集中，形成都市农业和生态旅游业集群发展。在空间资源配置方面，大力推行“大乡镇制”，于2004年对全市原来的镇级行政区划设置进行全面整合，调整为6个镇3个街道办事处， 为实施主体功能区划打破了镇界区域界限，如南部功能区也包含了中部荔城等三个街道的部分区域，由市一级统筹区域发展布局，整合优势资源，促进协调发展。在土地资源配置方面，工业建设用地向南部集中，推动工业产业集聚发展；农田保护区和生态保护区向北部集中，促进都市农业和生态旅游业集聚发展。
3.2 建立生态补偿机制
为破解因限制北部工业发展带来的财政收入不均衡问题，保证北部山区政府正常运作和社会事业建设推进。增城建立了相应利益补偿机制，着力保护好北部生态，从根本上消除北部盲目开发的利益驱动。一是实行财政转移支付。2002年起，每年从南部工业镇税收返还额中提取10%给北部山区镇；从2006年起，市财政每年拿出3000万元用于反哺山区镇。在生态补偿机制的支撑下，北部关闭了大量破坏资源和环境的“五小”工业企业后，都市农业和生态旅游业也取得长足进步。更重要的是，受益于南部和中部的迅猛发展，2002年以来，全市累计转移农村富余劳动力13.9万人，转移率达84%。使北部山区的农民分享到了增城大发展的成果，预计2007年全市农民人均纯收入6624元，比上年增长16.57%。
3.3 建立组织保证机制
功能分区的要义在于因地制宜，在功能区管理选配专业干部上“因才使用”。强化对主体功能区建设的组织领导，将干部队伍建设与主体功能区建设紧密结合起来。在主体功能区规划建设过程中，增城注重结合主体功能区的不同定位，科学选配各镇街班子，统筹调配专业对口干部。在南部和中部镇侧重配备工商管理和城市规划等专业的干部，在北部三镇侧重配备了具有旅游专业、农学类专业素质的干部。在组织保证机制的支撑下，各大功能区按照各自的功能定位，在具备专业素养的干部领导下有序发展，为推动增城市南、中、北三大经济圈的形成和科学协调发展打下了组织基础。 3.4创新绩效评估和政绩考核制度
根据不同主体功能区的定位，制订了有针对性的绩效评价和政绩考核制度。如在经济发展方面，北部镇只考核农业和服务业产值，不考核工业，而南部侧重于考核工业总产值，中部侧重考核现代服务业和城镇功能配套能力。具体来说，考核由工业总产值、服务业收入、农业总产值三部分构成，总分为150分，其中北部的服务业产值占50分，农业总产值占100分。而南部和中部则是工业总产值占100分，农业总产值占50分。在绩效评估和政绩考核机制的支撑下，消除了北部三镇的顾虑，并将各镇的发展建设成果置于统一的平台上公平地考核，有利于各大的主体功能区按照各自的定位持续发展。
4 增城主体功能区划促进城乡统筹发展的战略舉措
4.1 实施中心城镇带动战略，优化城镇发展格局
与主体功能区建设相联系，实施中心城镇带动战略，优化城镇发展格局。整合全市行政区划，将原来的16个镇街合并为6个镇3个街。逐步形成了“两城三中心”的城镇发展格局，增强辐射带动能力。
4.2 开展“和谐农村365”创建活动，推进社会主义新农村建设
“3”即实现三个全面提高的目标：全面提高农村人口的综合素质，全面提高农民的的生活水平和生活质量；全面提高农村的综合竞争力和发展后劲；“6”即建立六大机制：建立健全“三级联创”机制、村“两委”工作机制，干部考核评议机制、干部激励促进机制、农村财务管理机制、民主监督机制；“5”即大力抓好五大基础工程，农民就业与创业工程、农村教育工程、农村安居整治工程、农村精神文明建设工程、农村保健与保障工程。
4.3 增加农民收入，改善农民生活
抓好农民转移就业，建立健全农村富余劳动力资源信息库，积极开展“订单式”、“定向式”技能培训。加强农产品标准化和品牌建设，启动特色农业品牌战略工程，推进农村信息化建设，开通“五好”农业信息平台，“万村千乡”市场工程全面覆盖行政村。鼓励农民自主创业，积极鼓励农民利用土地、住宅等资源进行开发性生产，发展“农家乐”、乡村游等产业。
4.4 为群众创造良好的生活环境
坚持“在发展中保护，在保护中发展的原则”，为切实保护北部的青山绿水，增城把北部800平方公里土地规划为生态保护区，对北部生态保护区加大基础设施建设力度，千方百计增加农民收入，确保生态保护政策落实。在重点开发的南部工业区，实行生态型产业基地组团，每个产业组团之间有广阔的生态保护带，实行绿色生态隔离，工业片区之间保留田园风光。
4.5以解决市民收入问题、素质问题、子女教育问题的“三袋（代）”工程
三袋（代）工程即口袋、脑袋、后代为重点，实施惠民利民政策。调整优化学校布局，撤并“麻雀学校”，实现城乡教育均衡发展。民生工程直接关系到人民群众的切身利益，是最实在的工程。为此，增城开展了创建名师名校工程，集中资金和教育资源建设一批优质规范学校和培育一批优秀老师，解决群众就业问题，对城镇困难家庭成员、下岗工人、复员退伍军人等进行免费培训和推荐就业；对全市未就业大中专毕业生进行造册登记，逐一跟踪落实推荐就业，鼓励、资助未能继续升学的初、高中毕业生接受职业教育。
5 结论
实践表明，增城县域主体功能区划对于促进城乡统筹发展作用明显，取得良好成效，“增城模式”已经成为全国县域经济发展强有力的战略创举，是全国、广东省、珠江三角洲各县（市）学习借鉴的榜样。增城的成功，表明县域主体功能区划对于促进县域经济、社会、环境、文化可持续发展具有可操作性，为探索我国县域经济发展提供了一个模板。在全国主体功能区划基础上，各省、市、县根据自身实际，因地制宜制定主体功能区划，用以指导城市建设，可以防止早期工业化阶段的“先污染后治理”的路径，为破解我国当前严重的以土地资源浪费和生态环境破坏为代价的城市化发展困境提供出路。
参考文献
[1] 吴志强 李德华 城市规划原理（第四版）[M] 2010年
[2]朱传耿 马晓冬 孟召宜 仇方道 地域主体功能区划[M] 理论·方法·实证 [M] 2007年
[3] 钟德 增城市城市建设发展研究[D]华南理工大学硕士学位论文
[4] 《增城市城乡总体规划》（2008—2020） 增城市人民政府 2010 年
[5]《新穗东 新增城——增城市城市总体发展战略规划》 增城市人民政府2009年
关键词：城市建设；主体功能区划；城乡统筹；增城市
自2003年中央提出深入贯彻落实科学发展观以来，增城市坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，因地制宜制定主体功区规划，着力构建有利于科学发展的体制机制，闯出统筹城乡区域发展的“增城模式”，全市综合竞争力显著增强，全国县域经济基本竞争力由1999的第58位跃居至第9位，位居广东省第一，逐步走上了生产发展、生活富裕、生态良好的科学发展观之路，实现了“工业反哺农业”，“城市支援乡村”的互动协调发展。回顾增城的发展历程。总结增城主体功能区划促进城乡统筹的发展经验，对于促进增城进一步加快城乡一体化建设和壮大全国广大县域经济发展都具有非常积极的实践意义。
1 主体功能区划理论内涵
1.基本内涵
主体功能区划主要有以下几点内涵：
（1）资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力既是地域主体功能区发挥主体功能的重要基础，也是对地域进行主体功能定位的基础。
（2）主体功能区强调主体功能，在某一地域多种功能并存的情况下，按照地域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，考虑自然属性、开发利用现状及社会经济需求，经过功能重要性排序，确定的首位功能、主导功能。
（3）主体功能区是客观与主观的矛盾统一，主体功能区的形成受地域竞争的影响，在长期的发展过程中，逐渐形成自己在更大地域体系中的地位分工和角色定位。
（4）主体功能区是静态与动态的矛盾统一，这主要是基于主体功能区内资源环境承载能力、开发密度和发展潜力在一定时期内既具有一定人稳定性，又是不断发展变化的过程。
（5）主体功能区体现适度非均衡发展的理念。不同类型的主体功能区资源环境承载能力、开发密度和发展潜力不同，其发展目标、发展速度等也不同。
1.2 增城主体功能区规划解析
增城位于广东省广州市东部，地处珠江三角洲都市圈内，是广州、东莞、深圳等珠三角城市群和广深经济带的重要节点。辖十一个镇（街），全市总面积1616.47平方公里，增城毗邻港澳，南与东莞隔江相望，东临惠州，北界从化，西连广州萝岗区，是全国闻名的荔枝之乡、牛仔服装名城、新兴的汽车产业基地和生态旅游示范区。2012年GDP达到760亿，财政收入112亿，全国县域经济基本竞争力第9，广东省第一。
三大主体功能区错位发展，协调互动。因地制宜，将全市南中北划分为三个经济圈进行功能定位。南部区位得天独厚，与广州开发区和东莞市相连，工商业基础好。南部定为重点开发的新型工业区，以组团式，园区化推动产业集聚和土地集约发展，创建广州东部生态工业卫星城，努力培育广州乃至广东省的重要经济增长极。集中规划建设了增城工业园、环保工业园等工业基地，重点培育了汽车、摩托车及其零部件和牛仔休闲服裝业三大支柱产业。中部是增城市区，环境优美，城市公共服务设施和配套设施较为完善。中部则定数优化开发的文化生活区，加快新城市中心开发建设，完善城市功能，规划建设会议休闲和研发中心。北部则定位为限制开发的都市农业和生态旅游区，以白水寨景区为龙头，以湖心岛、小楼人家景区为重点，营造800多平方公里的南国乡村生态大公园，创建生态旅游示范区。
3 增城主体功能区划促进城乡统筹发展的作用机制
3.1 建立资源配置机制
根据各主体功能区的定位，在财政投向、土地资源等方面进行针对性配置，确保资源利用最优化。工业建设用地向南部集中，推动工业产业组团式集聚发展；农田保护区和生态保护区向北部集中，形成都市农业和生态旅游业集群发展。在空间资源配置方面，大力推行“大乡镇制”，于2004年对全市原来的镇级行政区划设置进行全面整合，调整为6个镇3个街道办事处， 为实施主体功能区划打破了镇界区域界限，如南部功能区也包含了中部荔城等三个街道的部分区域，由市一级统筹区域发展布局，整合优势资源，促进协调发展。在土地资源配置方面，工业建设用地向南部集中，推动工业产业集聚发展；农田保护区和生态保护区向北部集中，促进都市农业和生态旅游业集聚发展。
3.2 建立生态补偿机制
为破解因限制北部工业发展带来的财政收入不均衡问题，保证北部山区政府正常运作和社会事业建设推进。增城建立了相应利益补偿机制，着力保护好北部生态，从根本上消除北部盲目开发的利益驱动。一是实行财政转移支付。2002年起，每年从南部工业镇税收返还额中提取10%给北部山区镇；从2006年起，市财政每年拿出3000万元用于反哺山区镇。在生态补偿机制的支撑下，北部关闭了大量破坏资源和环境的“五小”工业企业后，都市农业和生态旅游业也取得长足进步。更重要的是，受益于南部和中部的迅猛发展，2002年以来，全市累计转移农村富余劳动力13.9万人，转移率达84%。使北部山区的农民分享到了增城大发展的成果，预计2007年全市农民人均纯收入6624元，比上年增长16.57%。
3.3 建立组织保证机制
功能分区的要义在于因地制宜，在功能区管理选配专业干部上“因才使用”。强化对主体功能区建设的组织领导，将干部队伍建设与主体功能区建设紧密结合起来。在主体功能区规划建设过程中，增城注重结合主体功能区的不同定位，科学选配各镇街班子，统筹调配专业对口干部。在南部和中部镇侧重配备工商管理和城市规划等专业的干部，在北部三镇侧重配备了具有旅游专业、农学类专业素质的干部。在组织保证机制的支撑下，各大功能区按照各自的功能定位，在具备专业素养的干部领导下有序发展，为推动增城市南、中、北三大经济圈的形成和科学协调发展打下了组织基础。 3.4创新绩效评估和政绩考核制度
根据不同主体功能区的定位，制订了有针对性的绩效评价和政绩考核制度。如在经济发展方面，北部镇只考核农业和服务业产值，不考核工业，而南部侧重于考核工业总产值，中部侧重考核现代服务业和城镇功能配套能力。具体来说，考核由工业总产值、服务业收入、农业总产值三部分构成，总分为150分，其中北部的服务业产值占50分，农业总产值占100分。而南部和中部则是工业总产值占100分，农业总产值占50分。在绩效评估和政绩考核机制的支撑下，消除了北部三镇的顾虑，并将各镇的发展建设成果置于统一的平台上公平地考核，有利于各大的主体功能区按照各自的定位持续发展。
4 增城主体功能区划促进城乡统筹发展的战略舉措
4.1 实施中心城镇带动战略，优化城镇发展格局
与主体功能区建设相联系，实施中心城镇带动战略，优化城镇发展格局。整合全市行政区划，将原来的16个镇街合并为6个镇3个街。逐步形成了“两城三中心”的城镇发展格局，增强辐射带动能力。
4.2 开展“和谐农村365”创建活动，推进社会主义新农村建设
“3”即实现三个全面提高的目标：全面提高农村人口的综合素质，全面提高农民的的生活水平和生活质量；全面提高农村的综合竞争力和发展后劲；“6”即建立六大机制：建立健全“三级联创”机制、村“两委”工作机制，干部考核评议机制、干部激励促进机制、农村财务管理机制、民主监督机制；“5”即大力抓好五大基础工程，农民就业与创业工程、农村教育工程、农村安居整治工程、农村精神文明建设工程、农村保健与保障工程。
4.3 增加农民收入，改善农民生活
抓好农民转移就业，建立健全农村富余劳动力资源信息库，积极开展“订单式”、“定向式”技能培训。加强农产品标准化和品牌建设，启动特色农业品牌战略工程，推进农村信息化建设，开通“五好”农业信息平台，“万村千乡”市场工程全面覆盖行政村。鼓励农民自主创业，积极鼓励农民利用土地、住宅等资源进行开发性生产，发展“农家乐”、乡村游等产业。
4.4 为群众创造良好的生活环境
坚持“在发展中保护，在保护中发展的原则”，为切实保护北部的青山绿水，增城把北部800平方公里土地规划为生态保护区，对北部生态保护区加大基础设施建设力度，千方百计增加农民收入，确保生态保护政策落实。在重点开发的南部工业区，实行生态型产业基地组团，每个产业组团之间有广阔的生态保护带，实行绿色生态隔离，工业片区之间保留田园风光。
4.5以解决市民收入问题、素质问题、子女教育问题的“三袋（代）”工程
三袋（代）工程即口袋、脑袋、后代为重点，实施惠民利民政策。调整优化学校布局，撤并“麻雀学校”，实现城乡教育均衡发展。民生工程直接关系到人民群众的切身利益，是最实在的工程。为此，增城开展了创建名师名校工程，集中资金和教育资源建设一批优质规范学校和培育一批优秀老师，解决群众就业问题，对城镇困难家庭成员、下岗工人、复员退伍军人等进行免费培训和推荐就业；对全市未就业大中专毕业生进行造册登记，逐一跟踪落实推荐就业，鼓励、资助未能继续升学的初、高中毕业生接受职业教育。
5 结论
实践表明，增城县域主体功能区划对于促进城乡统筹发展作用明显，取得良好成效，“增城模式”已经成为全国县域经济发展强有力的战略创举，是全国、广东省、珠江三角洲各县（市）学习借鉴的榜样。增城的成功，表明县域主体功能区划对于促进县域经济、社会、环境、文化可持续发展具有可操作性，为探索我国县域经济发展提供了一个模板。在全国主体功能区划基础上，各省、市、县根据自身实际，因地制宜制定主体功能区划，用以指导城市建设，可以防止早期工业化阶段的“先污染后治理”的路径，为破解我国当前严重的以土地资源浪费和生态环境破坏为代价的城市化发展困境提供出路。
参考文献
[1] 吴志强 李德华 城市规划原理（第四版）[M] 2010年
[2]朱传耿 马晓冬 孟召宜 仇方道 地域主体功能区划[M] 理论·方法·实证 [M] 2007年
[3] 钟德 增城市城市建设发展研究[D]华南理工大学硕士学位论文
[4] 《增城市城乡总体规划》（2008—2020） 增城市人民政府 2010 年
[5]《新穗东 新增城——增城市城市总体发展战略规划》 增城市人民政府2009年