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[摘 要]正确处理人民内部矛盾需要公共治理的制度创新，要求寻找协调人民内部矛盾的有效机制并使之制度化。作为一种新型的治理模式,协商治理注重民主的真实性，强调公民参与在公共决策中的基础性作用，并通过科学的协商程序获取公共理性，从而使公共决策更具合法性。协商治理与我国的治理创新具有内在的契合性，在我国也有着较好的适用性，在正确处理我国人民内部矛盾问题上可以发挥积极作用。
[关键词]协商治理；人民内部矛盾；治理创新；泽国镇
中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1008- 410X（2012）05- 0040- 08
一、引 论
如何正确处理人民内部矛盾是立足于中国国情的一个内生型的理论与实践问题。当下人们的一个基本共识是，进入二十一世纪以后的人民内部矛盾日益复杂化与剧烈化，严重制约了经济与社会的健康发展，成为实现社会和谐的基本障碍因素。因此，正确处理人民内部矛盾是建设和谐社会的基础性任务，也是社会和谐的题中之意。当前，新形势下频发的公共治理事件以及令人担忧的政府信任流失等问题均警示我们，在阶层间或群体间的利益矛盾已成为主导性与结构性的矛盾且对抗性与群发性日益增强的今天，我们仍需进一步开拓正确处理人民内部矛盾问题的思路，以更富有成效的制度安排解决好人民内部矛盾这个“新的老问题”。
正确处理人民内部矛盾需要公共治理的制度创新，以建立发现、回应与容纳、消解人民内部矛盾的制度通道与制度空间。中国的实践表明，仅依靠某些正确处理人民内部矛盾的有益做法并进行经验的推广与借鉴对于问题的解决是缺乏足够的制度保障的，这是一种传统的“经验-推广-积累”模式。在当前人民内部矛盾的结构、内容、性质、范围与影响均发生重大变迁的形势下，人们需要探索一些制度化的矛盾治理模式以更新、升级传统的经验模式。本文认为，正在全球范围内出现的建立在公民参与基础上的、强调社会内部以及社会与政府之间进行良性互动的协商治理（deliberative governance）对于正确处理我国人民内部矛盾问题具有启发和借鉴意义，可以为我国的公共治理创新提供一种理论与实践的支持，而且这种治理模式在我国一些地区已经被付诸实践并取得了良好的治理效果。因此，探索协商治理及其对于我国人民内部矛盾治理的意义具有重要的理论价值与实践价值。
二、协商治理的理论基础、含义与特征
协商民主是协商治理最主要的理论与实践来源，协商治理是近二三十年来协商民主（deliberative democracy）理念在公共治理领域尤其在地方公共事务治理中的实践、实验及其推广过程中形成的一种新型治理模式。协商治理的出现既是协商民主运动的结果，又是协商民主运动的重要组成部分。当协商民主的理念付诸治理实践时，这种新型的治理模式就诞生了。因此，协商治理是主要脱胎于协商民主的一种公共治理模式。
所谓协商民主，概而言之，是指“自由平等的公民，基于权利与理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过对话、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主形式”[1](P8）。作为近年来西方社会最重要的政治思想成果与政治发展之一，协商民主是对占据主导地位的自由民主模式的批判纠正与改革完善的一种民主运动。“总的来说，协商民主理论始于对自由民主规范实践的批评。作为一种具有潜在影响的改革和政治理想计划，协商民主延续着‘激进民主’的传统。不过，它延续的方式是通过强调公共讨论、推理和判断来调和激进的包容性的人民参与观点。”[2](P5）协商民主理论家认为，以个人主义和利益为基础的自由民主制度由于腐蚀了民主的核心理念而变成一种私人化倾向严重的民主政治模式，从而使民主失去了应有的真实性。还有些协商民主理论家认为，现实中的民主实际已变成一种简单的私人利益与偏好的“聚合民主”，忽视了公共理性与公共利益，在自由民主的模式下的民主的价值与功能都衰退了，这显然不是令人满意的。协商民主试图以不同于既定的自由民主模式的民主途径来修正西方的民主政治，主张以一种精致化的公民参与和公民理性来弥补既有民主制度的不足。协商民主一个非常重要的取向是民主的真实性，其核心策略是鼓励公民自由平等的政治参与，在一定的程序设计之下通过对话、交流等方式就利益、偏好进行协商，更好地达成公共理性，进而实现公共利益。约翰?S．德勒泽克（John S.Dryzek）指出：“民主走向协商，表明人们在持续关注着民主的真实性：在多大程度上，民主控制是实质性的而不是象征性的，而且公民有能力参与其中。”[3](P1）因此，在协商民主中，普通公民的意愿受到了倾听，民主的真实性增强了；民主也不再是利益与偏好简单的聚合器，而是公共理性的推进器，民主价值与功能均得到了丰满与完善。
作为一种新型的民主理念，协商民主的实践形式是多样的，存在的层次与领域也是多样的。当回归于公共决策与公共治理时，协商民主就表现为一种决策方式、治理技术与治理形式。“在协商民主中，公民运用公共协商来做出具有集体约束力的决策……协商民主的吸引力源于其能够形成具有高度民主合法性决策的承诺。”[1](P10）有学者基于对协商过程的观察把协商民主概括为一种治理形式：“我们可以将审议民主界定为这样一种治理形式：自由而平等的公民（及其代表）通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性，这些理由必须是相互之间可以理解并接受的，审议的目标是做出决策，这些决策在当前对所有公民都有约束力，但它又是开放的，随时准备迎接未来的挑战。”[4](P7）
协商民主的治理实践形成了一种新型的治理模式，即协商治理。“协商治理”也是正在被开始使用的一个术语，以概括、说明这样一种治理运动。有学者给协商治理做了简单的界定：一种“政策制定的方式”，在这种方式里，“许多空间被创造出来以使得不同的机构、中介、团体、积极分子以及公民个人走到一起就紧迫的社会问题进行协商”[5](P88- 110）。“协商治理的观念是指，规则与规范（它们规定了强制与权力的关系）是通过相关的个体公开与理性的讨论而制定的。”[6](P403- 408）此外，约翰?S.德勒泽克有一本关于协商民主的书就是专门以“协商治理的基础与前沿”命名的 参见John S.Dryzek.Foundations and Frontiers of Deliberative Governance,Oxford University Press,2010.。
协商治理具有丰富的实践与实验形式，而且是一种正在出现的超出国界的全球范围内的治理运动。例如，发生于不同国家与地区的参与式预算、市镇会议、公民大会、委员会、评议会、公民陪审团、专题小组甚至大规模的协商大会等。那么，什么是协商治理？基于以上简单的定义与现实中的实践方式，协商治理是指在一定的民主体制之下，在公共事务尤其是地方公共事务的治理中，公民经科学的协商程序，通过由自由平等的对话、讨论、辩论等话语交往形成公共理性而在公共决策中发挥基础作用的治理方式。在这种治理方式中，公民的协商要么直接导致公共决策，要么为公共决策提供更真实的民意依据，从而使公共决策更具有合法性与公共理性，更好地实现公共利益理解协商治理的一个关键在于理解“协商”一词。“协商”由协商民主（deliberative democracy）中“deliberative”转译而来，在其英语语境中具有“审慎的”、“谨慎的”、“慎重的”、“经过考虑的”、“考虑过的”、“深思熟虑的”等含义，因而“协商民主”在中文语境中又具有“审议民主”、“审议性民主”、“商谈民主”、“慎议民主”、“商谈民主”、“审慎的民主”、“慎辩熟虑的民主”、“慎思民主”等多种称谓，所以这里的“协商”并不是中国传统中的“商量”、“商议”的简单的字面含义，而是指经过行为主体间平等、自由的讨论、辩论、倾听以及偏好的转换而达成更具备公共理性的公共决策的一种过程与行为。。
协商治理以其独特的治理理念、治理追求与治理路径区别于其他几大治理模式。协商治理的理念来源于协商民主，其本身就是协商民主运动的一个组成部分，因而在其本性上自然不同于传统的公共行政模式、新公共管理、新公共服务等几大主要公共管理模式。在价值追求上，协商治理追求民主的真实性、更好的公共理性以及更好地实现公共利益。在这三个主要的目标中，民主的真实性与更好的公共理性在西方社会长期的民主认知与实践传统中实际上是一种难以调和的矛盾。民主的真实性要求更广范围内的公民直接参与，但公民的直接参与能否导致公共理性则是令人疑虑的。因而对于协商治理来说，同时实现民主的真实性与更好的公共理性是个实际的难题。如何解决这一难题就在于能否设计出一个科学合理的程序或技术来打破这一“民主魔咒”，所以协商治理的实现路径设计非常重要。令人欣慰的是，协商民主的理论家们已然找到了一些比较科学合理的政治技术与社会科学方法，比如詹姆斯?S．菲什金（James S.Fishkin）设计的协商民意测验方法就可以应用于多种民主协商场合，这说明协商治理是一种可行的公共治理模式。
总体来看，协商治理呈现出五个内在特征。
第一，协商治理强调民主的真实性，核心策略是公民的参与。但是，这里的公民参与不同于传统认知中的公民参与，传统认知中的公民参与往往与理性能力的匮乏、多数人暴政有关，而协商治理中的公民参与是遵循一定程序的以寻求公共理性为目标的新型公民参与，是一种审慎的议政行为，以形成对公共事务较为清醒与公允的认知。
第二，协商治理强调一种审慎的公共理性，追求公共利益的实现。理性与公共利益是协商治理追寻的目标。协商治理要求形成较为充分的理由去证明决策的正当性，从而公共理性得到了较好的保证，公共利益也得到了尊重。因为“在协商中，各参与者在提出、批判或反对各种观点时，都要陈述他们的理由，让别人接受自己的观点，同时，也认真听取别人的观点。公共协商的过程使决策理由更理性、更公平。”[7](P20）同样，“政治协商要求公民超越‘市场’的私利而诉诸‘论坛’的公共利益；只有当其改善政治决策，尤其是实现共同目的时，源自公民立场的协商才是可以正当理解的。”[2](P5）
第三，讨论是重要的公民参与方式，也是协商的基本过程。讨论是达成公共理性的基本方式，协商民主的理论家认为只有在充分的话语交往中才可能取得更好的公共理性。因此，吉登斯把协商民主称为“对话民主”，德勒泽克把协商民主称为“话语民主”。詹姆斯?D．费伦（James D.Fearon）指出，“在做出决策之前进行讨论有六个方面的原因或理由：揭示私人信息；减少或克服有限理性；推动或鼓励一种赋予需求或要求正当化的特殊模式；有助于在团体的监督下促进最终选择合法化，加强团体团结或促进决策实施的可能性；提高参与者的道德素养和知识水平；独立于讨论结果，做‘正确的事情’”[8](P198）。
第四，程序与方法设计是协商治理的重要保障。民主的真实性与公共理性的实现取决于科学的参与程序与方法设计，或者说多人参与的有效的公共讨论如何才能够实现？程序与方法设计是使协商治理成为可行的重要保障。理论家设计了许多方法并付诸实践，“协商民意测验方法（deliberative poll）”就是其中具有代表性的一种。协商民意测验是协商民主或者协商治理过程中用以检验偏好转变的一种方法，是对经过公共讨论后民意的一种较为精确的测量，也是对公共理性的一种揭示途径
协商民意测验的做法是：在最初的调查后，参与者会被邀请参加周末面对面的协商，他们会得到经过认真权衡和审查过的基本材料，从而为对话提供最初的基础。他们与训练过的主持人被随机分成几个讨论小组，并且鼓励就小组讨论的问题询问专家和政治家。主持人试图营造一种参与者都认真听取别人意见而没有人可以控制讨论的氛围。在接近结束时，参与者会收到与初次联系时同样的秘密问卷，最终问卷中的结论判断会与整个周末讨论的内容一起宣布。与整个原始的调查人口普查数据相比，无论是在态度还是统计方面，周末的这种微观组织都具有高度的代表性。深思熟虑的判断通常不同于由例行民意测验诱发的“精英”态度。试验数据表明，协商确实很重要。信息完全或积极参与的公共舆论与我们通常从大众中得出的结论是不同的。（参见詹姆斯?S．菲什金：《协商民主》，陈家刚：《协商民主》，上海三联书店2004年版，第37- 38页）。 第五，公共治理是通过两个方向上的意见互动完成的。一个方向上的互动是公民或公民代表之间的协商，在这一个方向的互动中，协商参加者有公民或者公民代表、主持人以及提供独立意见的专家咨询人员等。主持人保证协商的有序进行与协商的公平性、客观性，专家则提供专业知识以供协商者参考与判断，在这一方向上的互动的目的是形成一种审慎的公共意见。第二个方向上的互动发生在协商者与公共机构之间。关于协商与决策的关系有着不同的观点，马克?沃伦（Mark E.Warren）认为，协商是一个明晰偏好的过程而不进行决策，政府才是政策的最终制定者。德勒泽克则主张协商产生的公共意见能够被转化为公共政策及其行政执行。尽管有着不同的认识，但谁都不能否认协商与决策有着紧密的关系。总体上看，协商的结果会对决策产生三种影响：形成一定的协商共识，并转化为公共政策；虽形成一定的共识，但没有被决策者采纳，却是决策者必须考虑的重要因素；意见多元，不能达成共识，却有利于分析与判断政策问题，进行审慎的公共决策。因此，从结果上看，有协商要优于无协商。
三、协商治理在我国的适用性及其矛盾化解意义
作为协商民主的一种治理实践，协商治理已经在二三十个国家与地区被付诸实践与实验，其中包括欧洲、澳洲、南美洲与包括中国在内的一些亚洲国家与地区，并取得良好的效果[9](P197）。这说明，作为一种治理技术与手段，协商治理具有优良的可扩散性与适用性，协商在我国也有广阔的应用空间与土壤，与我国的大国治理具有高度的政治契合性。
第一，协商治理符合党中央与理论界关于中国民主政治发展战略选择的共同期盼。早在十三大期间中国共产党就提出，为了正确处理不同的社会利益与矛盾，必须使社会协商对话成为一种制度，其基本原则是发扬“从群众中来、到群众中去”的优良传统，提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论[10](P27）。党的十三大的这种政治建设构想“在一定程度上表达了中国民主政治建设的应有走向：即更加全面地迈向协商性的民主政治。”[11]2006年2月的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”该意见将协商民主作为我国社会主义民主政治的另一种重要形式提出来，指明了我国民主政治发展的重要方向。也正因为协商性民主在我国民主政治发展中的重要地位，理论界也基本达成共识，即协商性民主是我国民主政治发展的一个基本的路径。如俞可平与林尚立都认为，选举民主与协商民主是民主政治的两个基本组成部分，都主张协商民主是中国民主政治发展的重大战略路径选择。
第二，协商治理符合有序政治参与的需要。政治参与是民主真实性的重要体现，然而政治参与和民主政治以及社会稳定又有着紧张关系。在法治建设还不够完善的情况下，有序的政治参与是民主政治发展的合理路径选择，这也符合我国发展、民主与稳定三者关系的基本构想。在中国的语境下，有序的政治参与是指“公民在认同现有制度的前提下，为促进经济社会和政治的发展，提高政府管理公共事务的能力和绩效，维护公民的合法权益，促进公共利益等而进行的各种规范化、制度化、法制化的政治活动”[12](P214）。而协商治理中的公民参与是遵循一定的协商程序的政治参与，目的是促进更好的公共决策，不论其形式还是其实质都是符合有序的政治参与的精神与要求的。
第三，我国具有政治协商的历史传统，也具有当代协商的制度资源，与协商治理具有较好的衔接性。与选举政治相比，“在政府的政策制定方面，商议、讨论、对话的传统由来已久。虽然决策过程中的协商与对话主要发生在官员之间，但在传统中国，开明官员‘问计于民’的故事也时有所闻。”[13](P2）建国以后的制度资源则更加丰富，统一战线、政治协商、群众路线、人民代表大会制度、社区自治等都为协商民主与协商治理在我国的发展提供了良好的制度与实践环境。所以，今天的协商民主与协商治理既是对我国协商传统的复兴，又是对该传统的创新与发展。
第四，地方政府具有多样化的动力机制去推广协商治理，进行治理模式创新。根据现有的实践情况，协商民主与协商治理的探索与实践主要发生于基层政府。何包钢基于对浙江一些地区协商民主实践的观察把这些动机归纳为：以真正的共识实现政策的合法性，降低社会冲突，并获取个人荣誉；协商制度是一种产生有效管理和监督的工具；引入协商制度以缓解紧张的干群关系。这些动机中又具有一般性的特点：当地方领导遇到重大危机时，民主协商是解决问题的良策；当群众发生大规模的抗议维权活动时，地方官员会采取协商的方式平息事件；当领导发生重大决策的分歧时，领导人有时会采用协商民主的方法；获取政绩，得到升迁的资本。但归根结底，提高治理能力是采用协商机制的核心动机，“治理是所有地方政府推动协商机制动机的核心。所有的动机和理由可以提炼为治理驱动的协商过程。协商能够在日益复杂化的社会提高政府管理能力。”[7](P146- 150）可以看出，地方政府采用协商机制主要出于一种实用主义倾向，协商治理对于地方政府来说具有较好的工具性价值，即协商治理作为一种方法可以解决问题并带来收益。
由上可见，协商治理可以满足我国公共治理的多层次需要，既符合中央政府的宏观性战略选择，又能满足地方政府的策略性需求，还符合理论界对民主政治的渴望，更具有落地生根的空间与土壤，在中国具有很好的适用前景。事实上，协商治理又可为正确处理人民内部矛盾提供具有针对性的路径选择，对当前正确处理我国人民内部矛盾具有重要意义。
正确处理人民内部矛盾的首要前提是对“人民内部矛盾”进行科学分解。首先，“人民”是一种政治社会存在，是政治与社会建构的产物，在观念形态上是国家权力来源的人民共同体，在现实形态中则对应于由众多的个人与群体组成的群众社会。因此，人民内部矛盾的实质是发生在这两种形态上的人民内部的某种社会关系。作为人民共同体的“人民”是一个有机整体，代表一种建构出来的共同利益，是国家合法性的法理来源，不容许产生共同体利益的分歧和冲突。也正因此，人民才赋予国家统治的统一性与正当性。所以，人民内部矛盾只能存在于富有差异性的作为群众社会的“人民”中，群众社会是人民内部矛盾的存在场域。在现实形态的群众社会中，由于人们利益与价值的多元与差异，个体间与群体间的利益不一致是必然的，矛盾与冲突是一种常态的存在。而作为人民意志的执行机构——政府，作为政治建构的结果，其合法权威来源于人民，理应忠实履行公共职责，忠诚地为人民服务。但在现实社会中，政府由诸多具体的差异化的公共部门及其公务人员组成，而这些政府组成均可能对公共权力进行不当的使用，从而侵犯社会的利益。在有些情况下，政府的利益与社会的利益又会不一致。因此，在现实社会中，人民内部矛盾主要是两类矛盾：一类是发生于群众社会内部各不同组成部分的矛盾，一类是政府或者国家与群众社会的矛盾。前者是私权利之间的矛盾，后者是公权力与私权利之间的矛盾以及政府与社会在利益取向与实现上的矛盾。前者主要表现为个体之间与群体之间的价值与利益冲突，后者主要表现为国家或政府对公共权力的不当使用对社会利益造成的侵害以及政府与社会的利益诉求冲突。 因此，要正确处理人民内部矛盾，就要求公共治理的制度创新能够提供正确处理上述两类矛盾的机制，即群众社会内部矛盾的正确处理机制以及政府与社会矛盾的正确处理机制。而协商治理恰可以提供相应的理论与实践帮助。
第一，协商治理有助于人民内部各组成部分之间的利益表达与沟通，形成理解或共识，减少人们之间的价值与利益冲突。在一个设定的平等的社会条件下，在科学的议事程序的规约下，人们可以就公共事务表达自己的价值与利益偏好，并倾听他人的意见与偏好，相互之间进行理性的说明与证明，从而形成彼此之间的理解与尊重，在沟通中消除对立，从而建立一种和谐的社会关系。因此，协商治理是一种有效的人民内部之间的矛盾调解机制，一种有效诉诸讨论与沟通的协商机制。
第二，协商治理又是一种政府与社会之间的冲突调解机制。在协商治理的过程中，一方面社会的各种合理的利益诉求可以传递给公共决策部门，社会的利益被理解与尊重；另一方面，政府的各种考虑也可以为社会所理解和尊重。在相互理解与尊重的条件下，政府与社会的冲突可以得到有效化解。“协商是靠说理来解决争端，是一种和平的力量，用它解决社会纠纷，不仅减少了暴力镇压所带来的成本，而且改变了政府的形象，使行政权力运作更加顺畅。”[7](P159）
第三，协商治理可以增加公共政策的合法性，并减少政策执行阻力。公共政策是对社会利益的权威分配，因而一项公共政策的合法性取决于该政策对社会利益的分配是否公正。公共政策需要处理人民的根本利益、共同利益和不同群体的特殊利益的关系，要统筹兼顾好各方面群众关系，只有这样才能做到公平正义。协商治理为实现公共政策的公平正义提供了一个通道，在这个通道中人们可以就根本利益、共同利益达成共识，就合理的群体利益达到尊重与承认。另外，当人们参与了政策制定并且他们的意见可以转换为公共政策时，或者可以有效影响公共政策的制定时，这样的公共政策往往能够获得较为充分的合法性。
第四，协商治理可以提高政府的决策理性，减少公共权力的错误使用，从而避免政府对社会的伤害。政府的理性能力是有限的，在政策问题的判断及政策方案的选择上会犯三类错误：错误的问题错误的方法、错误的问题正确的方法、正确的问题错误的方法，不论哪一种错误都是对公共权力的错误使用，都会对社会利益造成侵害，从而造成政府与社会的矛盾与冲突。人们通过讨论形成的比较审慎的公共意见可以提高政府的理性，减少政府的非理性，是对政府理性的一个有效的促进。
第五，协商治理可以在一定程度上避免政府公共权力的滥用，减少社会矛盾的发生。公共权力的滥用从而导致政府与社会的紧张是近些年来人民内部矛盾的新特点与新趋势，而且影响特别恶劣，不仅侵害了人民的利益，而且也极大地破坏了政府的公共形象。因而减少以至杜绝政府对公共权力的滥用是当前我国正确处理人民内部矛盾的一个重要内容。协商治理可以提供一个制约公共权力的机制与体系，由公民参与形成的政治力量与社会力量可以有效地规范政府公共权力的使用，从而减少政府滥权行为的发生。
四、泽国镇的协商治理实践和一般经验
泽国镇是浙江台州温岭市下辖的一个乡镇，也是我国较早进行协商治理实践与实验的一个乡镇，常住人口约12万人，外来人口约15人，民营经济非常发达，也是甬台温经济区的商贸重镇。泽国镇的协商治理发展的第一个阶段是2005年之前本土发育的“民主恳谈”阶段，实际是1999年温岭市松门镇“民主恳谈”经验在全市范围内推广并加以制度化的结果，为后一阶段打下了基础。第二阶段是2005年至今，泽国镇借鉴并使用了詹姆斯?S．菲什金“协商民意测验”的方法与理念用于地方公共项目的预算决策，民主恳谈更为科学化，成为中国第一个使用“协商民意测验”方法的乡镇。因此，泽国镇的做法已不再是原初意义上的民主恳谈，而是一种比较规范的协商民主或协商治理。
泽国镇协商治理最主要的实践内容与形式是参与式预算。2005年3月，泽国镇的协商民主恳谈会在镇政府的组织下举行，目的是为了决定哪些公共建设项目将被选择。2005年初，镇政府吸取了镇人大、政协在内的关于城镇建设项目的多方意见，提出了包括道路、桥梁、旧城改造、环卫设施、园林绿化在内的30个公共建设项目。专家组对各个项目的可行性方案进行了研究并给出每个项目的资金预算。30个项目共需资金13692万元，但镇政府可用的建设资金却只有4000万元，必须从30个项目中做出筛选。为更好了解百姓的意愿，泽国镇政府决定在传统的民主恳谈的基础上运用“协商民意测验”，进行一次恳谈的创新。
协商民主恳谈会采用科学的随机抽样方式，从全镇12万人口中抽选了275名代表。会前10天向民意代表送发了30个项目的说明材料和由专家提供的中立、公正的项目介绍，代表们就30个项目填写了一份调查问卷。会议当天，有259名民意代表参加了本次恳谈会。上午，代表以随机抽样方式分成16个小组展开讨论，在权衡了每个推荐项目的优缺点、仔细阅读由专家组提供的中立和公正的项目简介文件后，每位代表围绕项目发表自己的看法。小组讨论由经过培训的人员主持，小组讨论结束后民意代表们带着小组讨论时最受关注的问题和最集中的意见参加大会发言。当天下午，民意代表再分小组讨论，又带着小组讨论的新的建议与问题参与第二次大会讨论。在两次大会中，12位专家分别回答了各小组提出的问题，政府全体成员列席会议旁听。在民主恳谈结束时，民意代表又填写了与第一次调查问卷相同的问卷。会后，将两次调查问卷的数据输入计算机处理，得到每个项目的得分和30个项目从最重要到不重要的排列顺序。比较两次问卷的结果可以看出，协商民主恳谈在很大程度上影响了民意代表的思想和选择。
会后，镇政府组成人员召开办公会议，讨论恳谈会上代表提出的建议和第二次调查问卷的预选结果。将第二次调查问卷中从上到下总投资约3640万元的12个项目拟定为2005年城建基本项目，将其后总投资为2250万元的另外10个项目作备选项目，根据财力情况按顺序选择建设。2005年4月30日，在泽国镇第十四次人民代表大会第五次会议上，镇政府将上述内容向大会作了“关于泽国镇2005年度城镇基础设施建设项目的报告”，提交大会审查讨论。在各代表小组分组讨论后，按照大会表决方式进行表决，结果84位镇人民代表投票支持，7位镇人民代表投票反对，1位镇人民代表投弃权票，通过了民意代表经协商讨论所选择的12个项目为2005年城镇基本设施建设项目[7](P168- 169）。 泽国镇的协商民主恳谈在实践中日益变得深化与成熟。自2005年以后，泽国镇连续举行了5次关于公共财政预算的协商民主恳谈
关于泽国镇的协商实践，更多的研究请参考何包钢：《协商民主：理论、方法和实践》，中国社会科学出版社2008年版；何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，《社会学研究》2007年第3期；王益：《社会资本与基层民主治理——以泽国镇2010年民主恳谈会为例》，《浙江社会科学》2011年第4期；James S.Fishkin,Baogang He,Robert C.Luskin and Alice Siu.Deliberative Democracy in an Unlikely Place:Deliberative Polling in China,British Journal of Political Science,2010,no.2,pp.435- 448。。
泽国镇的协商民主恳谈有显著的理论意义与实践意义，并且二者相互联系、相互印证。在理论上看，泽国镇的做法证明了协商民主理论家们关于民意代表随机抽样选择、专家咨询、主持人、协商内容的事前了解、协商的程序、偏好转移等多方面的理论预设。在实践上，泽国镇的做法也证明了协商民主恳谈可以达到更好的公共理性，从而进行科学的决策。当然，协商治理的优点是多方面的，单就正确处理人民内部矛盾而言，泽国镇的协商民主恳谈的确起到了良好的作用。一方面，由于协商民主恳谈能使公共政策在充分民主参与的条件下制定，因而公共政策能获得比较牢固的合法性基础，政府的决策也较好地符合了群众的真实意愿，这在一定程度上减少了政府与群众的矛盾；另一方面，因为公共决策较好地融合了群众的参与理性与政府的行政理性，这也极大地降低了政府错误使用公共权力的机会。通过协商民主恳谈，政府也树立了民主与亲民的形象，百姓对政府的信任度也获得了提升。研究者的调查显示，民意代表们“非常欣赏和感激这种民主恳谈”[7](P173）。
另一方面，村庄内的协商民主恳谈也减少了群众内部的矛盾。以泽国镇扁屿村为例，该村有3000多的外来人口，超过了本村户籍人口，本地人将他们称为“新民”，以示对这个群体的平等相待。在是否修建“新民之家”（外来人口的居住小区）的协商民主恳谈上，民意代表表现出了对外来人口的关怀意识和全局意识，而不仅仅是狭隘的本地村民的利益意识，结果高达88%的参会者主张修建新民之家。在公共厕所收费问题上，62.7%的民意代表不主张向外来人口收费，有人认为外来人口对村庄的建设与发展做出了一定的贡献，应该为他们提供相应的福利。扁屿村的做法不仅减少了本地人口与外来人口的矛盾与冲突，而且也增进了外地人与本地人的交流与融合。这与一些地方本地人口与外来人口激烈的冲突形成了鲜明的对比[7](P200- 201）。
泽国镇的经验说明，协商治理是一种可以有效化解人民内部矛盾的治理方式，它既提供了政府与社会的矛盾解决机制，又提供了群众之间的矛盾解决机制，是一种可行的民主的治理模式。
泽国镇的协商治理并非孤立的事件，它是温岭市诸多民主恳谈中的一个。在温岭市，民主恳谈已经是一种制度化的治理工具，而且在中国其他地方也经常可以看到类似的事例。因此，泽国镇的实践并非偶然，它是官方意志与民主政治的巧妙结合，既显示了我国社会转型中地方治理创新的内在驱动，也说明了协商民主理念指导下的协商治理与我国治理变革需求的高度契合。这种契合似乎是偶然发生的，但创新的需求一旦与协商民主的理念相遇，必然会产生一种治理模式的变革并带来示范效应与扩散效应。因此，泽国镇的协商治理经验具有一般意义，而不是一种“地方性知识”，其实践具有启示性。
第一，社会科学的方法可以在治理创新中发挥重要作用，可以通过民主技术的设计与使用提高政府治理能力。泽国镇在实践中主要使用的是协商民意测验方法，一种新的公民参与和偏好集聚的方法，既保证了参与的有序性，又可以实现公共理性的最大化。在这一方法中，随机抽样使民意代表更具真实性、广泛性以及中立性，更能客观地看待公共问题。科学的协商程序，如小组讨论、主持人制度、小组与大组相结合、中立的专家意见等，可以保证参与的平等性、讨论的深入性，也可以避免精英主导、信息扭曲与观点的极化
关于信息扭曲与观点极化，具体请参见James S.Fishkin.When the People Speak:Deliberative Democracy & Public Consultation,Oxford University Press,2009；James S.Fishkin,Baogang He,Robert C.Luskin and Alice Siu.Deliberative Democracy in an Unlikely Place:Deliberative Polling in China,British Journal of Political Science,2010,no.2,pp.435- 448；何包钢：《协商民主：理论、方法和实践》，中国社会科学出版社2008年版；詹姆斯?S．菲什金、彼得?拉斯莱特：《协商民主论争》，中央编译出版社2009年版。。
第二，财富与教育程度的差距不是协商治理的最主要约束条件。有一种观点认为，财富与教育水平的差距会导致不公平的结果，但这一观点在泽国镇的协商治理实践中没有得到明显的验证。首先，民意代表是通过随机抽样的方式产生的，穷困者、教育水平低者与富有者、教育水平高者的比例在统计上是一样的，不会存在比例上的不平等。其次，在一个人为的平等的协商环境中，每位代表都有发言的机会与时间，社会地位和身份特征与公共讨论相比并不重要。再次，虽然贫穷与教育程度的低下在客观上是影响民主参与质量的重要因素，而且在有些情况下的确会带来实质的不平等，但这并不代表贫困者与教育程度低下者没有自己的偏好与观点，制度化的协商参与会逐渐培养起这一群体说话的勇气与能力。最后，协商性参与有助于公民社会的培养，在一个良好的社会氛围中，社会地位和身份的差异将变得越来越不重要。 第三，政府是协商治理最主要的约束条件。不论是泽国镇的协商实践，还是更大范围内的温岭市的民主恳谈实践，最主要的约束条件不是教育水平与财富拥有的分化，而是政府本身。协商治理或民主恳谈虽然是一种基层治理创新，但它们并不是人民群众的自发创造，而是一种政府行为，是由政府供给的一种地方治理的民主安排，是官方意志与民主政治相结合的产物。因此，协商民主或协商治理能否采用及其实现程度，要取决于政府的意愿、决心以及政府的政治执行力。在温岭市民主恳谈的发展历程中我们可以看到，曾经出现过人走政息的情况，也有一些乡镇与市的领导持抵触、观望态度，后来在温岭市党政的大力推动下才得以普及与制度化参见《浙江温岭协商式民主试验11年，预算监督引入市府》，《潇湘晨报》2010年6月8日。。当然，这与我国当前民主政治的增长路径有关，民主政治的发展离不开政府的主导，民主政治的发展在很大程度上是政府的自我变革。
五、结论与展望
泽国镇的实践表明，协商治理这种基于一定的民主技术与方法的治理模式是适于我国的治理实践的，是可行与可操作的，因而也获得了地方政府的支持并得以制度化。另外，根据一些学者的研究，北京、上海、杭州、无锡、深圳等地都进行过某些形式的协商决策实践
如何包钢就亲自参与和观察过多个地方的协商民主实践与实验，参见其《协商民主：理论、方法和实践》，中国社会科学出版社2008年版。
，这些都表明协商治理在我国具有良好的适用前景和借鉴、推广空间。尽管以上的实践主要发生于发达地区，协商治理在贫困地区能否适用及其可行性还不能得到确定的说明，但我国已经实施的听证制度、集体协商制度、公民评议制度、村民自治制度以及城市的社区自治制度等民主参与的安排都为协商治理提供了良好的“嫁接”前景。因此，也有理由认为，在发达地区的示范带动下，在治理创新的驱动下，经过不断的尝试与探索，贫困地区是可以进行协商治理创新的。
需要进一步指出的是，协商治理作为公共治理制度创新的一种路径选择应加以制度化和规范化，使之成为一种体制内的制度要素，而不是一种权宜之计的策略性选择。只有这样，才能发挥协商治理的优势与功能，更好地化解人民内部矛盾。协商治理的制度化需要政府与社会的共同推动，而政府的推动则居于主导地位。这是因为我国民主政治的发展是政府主导下的发展，协商民主与协商治理主要是一种政府的民主供给选择，协商治理的推广与制度化均取决于政府的战略意图。当然，随着我国公民社会的发展，社会的压力会成为政府选择的重大影响因素。
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责任编辑：倪明胜
[关键词]协商治理；人民内部矛盾；治理创新；泽国镇
中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1008- 410X（2012）05- 0040- 08
一、引 论
如何正确处理人民内部矛盾是立足于中国国情的一个内生型的理论与实践问题。当下人们的一个基本共识是，进入二十一世纪以后的人民内部矛盾日益复杂化与剧烈化，严重制约了经济与社会的健康发展，成为实现社会和谐的基本障碍因素。因此，正确处理人民内部矛盾是建设和谐社会的基础性任务，也是社会和谐的题中之意。当前，新形势下频发的公共治理事件以及令人担忧的政府信任流失等问题均警示我们，在阶层间或群体间的利益矛盾已成为主导性与结构性的矛盾且对抗性与群发性日益增强的今天，我们仍需进一步开拓正确处理人民内部矛盾问题的思路，以更富有成效的制度安排解决好人民内部矛盾这个“新的老问题”。
正确处理人民内部矛盾需要公共治理的制度创新，以建立发现、回应与容纳、消解人民内部矛盾的制度通道与制度空间。中国的实践表明，仅依靠某些正确处理人民内部矛盾的有益做法并进行经验的推广与借鉴对于问题的解决是缺乏足够的制度保障的，这是一种传统的“经验-推广-积累”模式。在当前人民内部矛盾的结构、内容、性质、范围与影响均发生重大变迁的形势下，人们需要探索一些制度化的矛盾治理模式以更新、升级传统的经验模式。本文认为，正在全球范围内出现的建立在公民参与基础上的、强调社会内部以及社会与政府之间进行良性互动的协商治理（deliberative governance）对于正确处理我国人民内部矛盾问题具有启发和借鉴意义，可以为我国的公共治理创新提供一种理论与实践的支持，而且这种治理模式在我国一些地区已经被付诸实践并取得了良好的治理效果。因此，探索协商治理及其对于我国人民内部矛盾治理的意义具有重要的理论价值与实践价值。
二、协商治理的理论基础、含义与特征
协商民主是协商治理最主要的理论与实践来源，协商治理是近二三十年来协商民主（deliberative democracy）理念在公共治理领域尤其在地方公共事务治理中的实践、实验及其推广过程中形成的一种新型治理模式。协商治理的出现既是协商民主运动的结果，又是协商民主运动的重要组成部分。当协商民主的理念付诸治理实践时，这种新型的治理模式就诞生了。因此，协商治理是主要脱胎于协商民主的一种公共治理模式。
所谓协商民主，概而言之，是指“自由平等的公民，基于权利与理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过对话、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主形式”[1](P8）。作为近年来西方社会最重要的政治思想成果与政治发展之一，协商民主是对占据主导地位的自由民主模式的批判纠正与改革完善的一种民主运动。“总的来说，协商民主理论始于对自由民主规范实践的批评。作为一种具有潜在影响的改革和政治理想计划，协商民主延续着‘激进民主’的传统。不过，它延续的方式是通过强调公共讨论、推理和判断来调和激进的包容性的人民参与观点。”[2](P5）协商民主理论家认为，以个人主义和利益为基础的自由民主制度由于腐蚀了民主的核心理念而变成一种私人化倾向严重的民主政治模式，从而使民主失去了应有的真实性。还有些协商民主理论家认为，现实中的民主实际已变成一种简单的私人利益与偏好的“聚合民主”，忽视了公共理性与公共利益，在自由民主的模式下的民主的价值与功能都衰退了，这显然不是令人满意的。协商民主试图以不同于既定的自由民主模式的民主途径来修正西方的民主政治，主张以一种精致化的公民参与和公民理性来弥补既有民主制度的不足。协商民主一个非常重要的取向是民主的真实性，其核心策略是鼓励公民自由平等的政治参与，在一定的程序设计之下通过对话、交流等方式就利益、偏好进行协商，更好地达成公共理性，进而实现公共利益。约翰?S．德勒泽克（John S.Dryzek）指出：“民主走向协商，表明人们在持续关注着民主的真实性：在多大程度上，民主控制是实质性的而不是象征性的，而且公民有能力参与其中。”[3](P1）因此，在协商民主中，普通公民的意愿受到了倾听，民主的真实性增强了；民主也不再是利益与偏好简单的聚合器，而是公共理性的推进器，民主价值与功能均得到了丰满与完善。
作为一种新型的民主理念，协商民主的实践形式是多样的，存在的层次与领域也是多样的。当回归于公共决策与公共治理时，协商民主就表现为一种决策方式、治理技术与治理形式。“在协商民主中，公民运用公共协商来做出具有集体约束力的决策……协商民主的吸引力源于其能够形成具有高度民主合法性决策的承诺。”[1](P10）有学者基于对协商过程的观察把协商民主概括为一种治理形式：“我们可以将审议民主界定为这样一种治理形式：自由而平等的公民（及其代表）通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性，这些理由必须是相互之间可以理解并接受的，审议的目标是做出决策，这些决策在当前对所有公民都有约束力，但它又是开放的，随时准备迎接未来的挑战。”[4](P7）
协商民主的治理实践形成了一种新型的治理模式，即协商治理。“协商治理”也是正在被开始使用的一个术语，以概括、说明这样一种治理运动。有学者给协商治理做了简单的界定：一种“政策制定的方式”，在这种方式里，“许多空间被创造出来以使得不同的机构、中介、团体、积极分子以及公民个人走到一起就紧迫的社会问题进行协商”[5](P88- 110）。“协商治理的观念是指，规则与规范（它们规定了强制与权力的关系）是通过相关的个体公开与理性的讨论而制定的。”[6](P403- 408）此外，约翰?S.德勒泽克有一本关于协商民主的书就是专门以“协商治理的基础与前沿”命名的 参见John S.Dryzek.Foundations and Frontiers of Deliberative Governance,Oxford University Press,2010.。
协商治理具有丰富的实践与实验形式，而且是一种正在出现的超出国界的全球范围内的治理运动。例如，发生于不同国家与地区的参与式预算、市镇会议、公民大会、委员会、评议会、公民陪审团、专题小组甚至大规模的协商大会等。那么，什么是协商治理？基于以上简单的定义与现实中的实践方式，协商治理是指在一定的民主体制之下，在公共事务尤其是地方公共事务的治理中，公民经科学的协商程序，通过由自由平等的对话、讨论、辩论等话语交往形成公共理性而在公共决策中发挥基础作用的治理方式。在这种治理方式中，公民的协商要么直接导致公共决策，要么为公共决策提供更真实的民意依据，从而使公共决策更具有合法性与公共理性，更好地实现公共利益理解协商治理的一个关键在于理解“协商”一词。“协商”由协商民主（deliberative democracy）中“deliberative”转译而来，在其英语语境中具有“审慎的”、“谨慎的”、“慎重的”、“经过考虑的”、“考虑过的”、“深思熟虑的”等含义，因而“协商民主”在中文语境中又具有“审议民主”、“审议性民主”、“商谈民主”、“慎议民主”、“商谈民主”、“审慎的民主”、“慎辩熟虑的民主”、“慎思民主”等多种称谓，所以这里的“协商”并不是中国传统中的“商量”、“商议”的简单的字面含义，而是指经过行为主体间平等、自由的讨论、辩论、倾听以及偏好的转换而达成更具备公共理性的公共决策的一种过程与行为。。
协商治理以其独特的治理理念、治理追求与治理路径区别于其他几大治理模式。协商治理的理念来源于协商民主，其本身就是协商民主运动的一个组成部分，因而在其本性上自然不同于传统的公共行政模式、新公共管理、新公共服务等几大主要公共管理模式。在价值追求上，协商治理追求民主的真实性、更好的公共理性以及更好地实现公共利益。在这三个主要的目标中，民主的真实性与更好的公共理性在西方社会长期的民主认知与实践传统中实际上是一种难以调和的矛盾。民主的真实性要求更广范围内的公民直接参与，但公民的直接参与能否导致公共理性则是令人疑虑的。因而对于协商治理来说，同时实现民主的真实性与更好的公共理性是个实际的难题。如何解决这一难题就在于能否设计出一个科学合理的程序或技术来打破这一“民主魔咒”，所以协商治理的实现路径设计非常重要。令人欣慰的是，协商民主的理论家们已然找到了一些比较科学合理的政治技术与社会科学方法，比如詹姆斯?S．菲什金（James S.Fishkin）设计的协商民意测验方法就可以应用于多种民主协商场合，这说明协商治理是一种可行的公共治理模式。
总体来看，协商治理呈现出五个内在特征。
第一，协商治理强调民主的真实性，核心策略是公民的参与。但是，这里的公民参与不同于传统认知中的公民参与，传统认知中的公民参与往往与理性能力的匮乏、多数人暴政有关，而协商治理中的公民参与是遵循一定程序的以寻求公共理性为目标的新型公民参与，是一种审慎的议政行为，以形成对公共事务较为清醒与公允的认知。
第二，协商治理强调一种审慎的公共理性，追求公共利益的实现。理性与公共利益是协商治理追寻的目标。协商治理要求形成较为充分的理由去证明决策的正当性，从而公共理性得到了较好的保证，公共利益也得到了尊重。因为“在协商中，各参与者在提出、批判或反对各种观点时，都要陈述他们的理由，让别人接受自己的观点，同时，也认真听取别人的观点。公共协商的过程使决策理由更理性、更公平。”[7](P20）同样，“政治协商要求公民超越‘市场’的私利而诉诸‘论坛’的公共利益；只有当其改善政治决策，尤其是实现共同目的时，源自公民立场的协商才是可以正当理解的。”[2](P5）
第三，讨论是重要的公民参与方式，也是协商的基本过程。讨论是达成公共理性的基本方式，协商民主的理论家认为只有在充分的话语交往中才可能取得更好的公共理性。因此，吉登斯把协商民主称为“对话民主”，德勒泽克把协商民主称为“话语民主”。詹姆斯?D．费伦（James D.Fearon）指出，“在做出决策之前进行讨论有六个方面的原因或理由：揭示私人信息；减少或克服有限理性；推动或鼓励一种赋予需求或要求正当化的特殊模式；有助于在团体的监督下促进最终选择合法化，加强团体团结或促进决策实施的可能性；提高参与者的道德素养和知识水平；独立于讨论结果，做‘正确的事情’”[8](P198）。
第四，程序与方法设计是协商治理的重要保障。民主的真实性与公共理性的实现取决于科学的参与程序与方法设计，或者说多人参与的有效的公共讨论如何才能够实现？程序与方法设计是使协商治理成为可行的重要保障。理论家设计了许多方法并付诸实践，“协商民意测验方法（deliberative poll）”就是其中具有代表性的一种。协商民意测验是协商民主或者协商治理过程中用以检验偏好转变的一种方法，是对经过公共讨论后民意的一种较为精确的测量，也是对公共理性的一种揭示途径
协商民意测验的做法是：在最初的调查后，参与者会被邀请参加周末面对面的协商，他们会得到经过认真权衡和审查过的基本材料，从而为对话提供最初的基础。他们与训练过的主持人被随机分成几个讨论小组，并且鼓励就小组讨论的问题询问专家和政治家。主持人试图营造一种参与者都认真听取别人意见而没有人可以控制讨论的氛围。在接近结束时，参与者会收到与初次联系时同样的秘密问卷，最终问卷中的结论判断会与整个周末讨论的内容一起宣布。与整个原始的调查人口普查数据相比，无论是在态度还是统计方面，周末的这种微观组织都具有高度的代表性。深思熟虑的判断通常不同于由例行民意测验诱发的“精英”态度。试验数据表明，协商确实很重要。信息完全或积极参与的公共舆论与我们通常从大众中得出的结论是不同的。（参见詹姆斯?S．菲什金：《协商民主》，陈家刚：《协商民主》，上海三联书店2004年版，第37- 38页）。 第五，公共治理是通过两个方向上的意见互动完成的。一个方向上的互动是公民或公民代表之间的协商，在这一个方向的互动中，协商参加者有公民或者公民代表、主持人以及提供独立意见的专家咨询人员等。主持人保证协商的有序进行与协商的公平性、客观性，专家则提供专业知识以供协商者参考与判断，在这一方向上的互动的目的是形成一种审慎的公共意见。第二个方向上的互动发生在协商者与公共机构之间。关于协商与决策的关系有着不同的观点，马克?沃伦（Mark E.Warren）认为，协商是一个明晰偏好的过程而不进行决策，政府才是政策的最终制定者。德勒泽克则主张协商产生的公共意见能够被转化为公共政策及其行政执行。尽管有着不同的认识，但谁都不能否认协商与决策有着紧密的关系。总体上看，协商的结果会对决策产生三种影响：形成一定的协商共识，并转化为公共政策；虽形成一定的共识，但没有被决策者采纳，却是决策者必须考虑的重要因素；意见多元，不能达成共识，却有利于分析与判断政策问题，进行审慎的公共决策。因此，从结果上看，有协商要优于无协商。
三、协商治理在我国的适用性及其矛盾化解意义
作为协商民主的一种治理实践，协商治理已经在二三十个国家与地区被付诸实践与实验，其中包括欧洲、澳洲、南美洲与包括中国在内的一些亚洲国家与地区，并取得良好的效果[9](P197）。这说明，作为一种治理技术与手段，协商治理具有优良的可扩散性与适用性，协商在我国也有广阔的应用空间与土壤，与我国的大国治理具有高度的政治契合性。
第一，协商治理符合党中央与理论界关于中国民主政治发展战略选择的共同期盼。早在十三大期间中国共产党就提出，为了正确处理不同的社会利益与矛盾，必须使社会协商对话成为一种制度，其基本原则是发扬“从群众中来、到群众中去”的优良传统，提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论[10](P27）。党的十三大的这种政治建设构想“在一定程度上表达了中国民主政治建设的应有走向：即更加全面地迈向协商性的民主政治。”[11]2006年2月的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”该意见将协商民主作为我国社会主义民主政治的另一种重要形式提出来，指明了我国民主政治发展的重要方向。也正因为协商性民主在我国民主政治发展中的重要地位，理论界也基本达成共识，即协商性民主是我国民主政治发展的一个基本的路径。如俞可平与林尚立都认为，选举民主与协商民主是民主政治的两个基本组成部分，都主张协商民主是中国民主政治发展的重大战略路径选择。
第二，协商治理符合有序政治参与的需要。政治参与是民主真实性的重要体现，然而政治参与和民主政治以及社会稳定又有着紧张关系。在法治建设还不够完善的情况下，有序的政治参与是民主政治发展的合理路径选择，这也符合我国发展、民主与稳定三者关系的基本构想。在中国的语境下，有序的政治参与是指“公民在认同现有制度的前提下，为促进经济社会和政治的发展，提高政府管理公共事务的能力和绩效，维护公民的合法权益，促进公共利益等而进行的各种规范化、制度化、法制化的政治活动”[12](P214）。而协商治理中的公民参与是遵循一定的协商程序的政治参与，目的是促进更好的公共决策，不论其形式还是其实质都是符合有序的政治参与的精神与要求的。
第三，我国具有政治协商的历史传统，也具有当代协商的制度资源，与协商治理具有较好的衔接性。与选举政治相比，“在政府的政策制定方面，商议、讨论、对话的传统由来已久。虽然决策过程中的协商与对话主要发生在官员之间，但在传统中国，开明官员‘问计于民’的故事也时有所闻。”[13](P2）建国以后的制度资源则更加丰富，统一战线、政治协商、群众路线、人民代表大会制度、社区自治等都为协商民主与协商治理在我国的发展提供了良好的制度与实践环境。所以，今天的协商民主与协商治理既是对我国协商传统的复兴，又是对该传统的创新与发展。
第四，地方政府具有多样化的动力机制去推广协商治理，进行治理模式创新。根据现有的实践情况，协商民主与协商治理的探索与实践主要发生于基层政府。何包钢基于对浙江一些地区协商民主实践的观察把这些动机归纳为：以真正的共识实现政策的合法性，降低社会冲突，并获取个人荣誉；协商制度是一种产生有效管理和监督的工具；引入协商制度以缓解紧张的干群关系。这些动机中又具有一般性的特点：当地方领导遇到重大危机时，民主协商是解决问题的良策；当群众发生大规模的抗议维权活动时，地方官员会采取协商的方式平息事件；当领导发生重大决策的分歧时，领导人有时会采用协商民主的方法；获取政绩，得到升迁的资本。但归根结底，提高治理能力是采用协商机制的核心动机，“治理是所有地方政府推动协商机制动机的核心。所有的动机和理由可以提炼为治理驱动的协商过程。协商能够在日益复杂化的社会提高政府管理能力。”[7](P146- 150）可以看出，地方政府采用协商机制主要出于一种实用主义倾向，协商治理对于地方政府来说具有较好的工具性价值，即协商治理作为一种方法可以解决问题并带来收益。
由上可见，协商治理可以满足我国公共治理的多层次需要，既符合中央政府的宏观性战略选择，又能满足地方政府的策略性需求，还符合理论界对民主政治的渴望，更具有落地生根的空间与土壤，在中国具有很好的适用前景。事实上，协商治理又可为正确处理人民内部矛盾提供具有针对性的路径选择，对当前正确处理我国人民内部矛盾具有重要意义。
正确处理人民内部矛盾的首要前提是对“人民内部矛盾”进行科学分解。首先，“人民”是一种政治社会存在，是政治与社会建构的产物，在观念形态上是国家权力来源的人民共同体，在现实形态中则对应于由众多的个人与群体组成的群众社会。因此，人民内部矛盾的实质是发生在这两种形态上的人民内部的某种社会关系。作为人民共同体的“人民”是一个有机整体，代表一种建构出来的共同利益，是国家合法性的法理来源，不容许产生共同体利益的分歧和冲突。也正因此，人民才赋予国家统治的统一性与正当性。所以，人民内部矛盾只能存在于富有差异性的作为群众社会的“人民”中，群众社会是人民内部矛盾的存在场域。在现实形态的群众社会中，由于人们利益与价值的多元与差异，个体间与群体间的利益不一致是必然的，矛盾与冲突是一种常态的存在。而作为人民意志的执行机构——政府，作为政治建构的结果，其合法权威来源于人民，理应忠实履行公共职责，忠诚地为人民服务。但在现实社会中，政府由诸多具体的差异化的公共部门及其公务人员组成，而这些政府组成均可能对公共权力进行不当的使用，从而侵犯社会的利益。在有些情况下，政府的利益与社会的利益又会不一致。因此，在现实社会中，人民内部矛盾主要是两类矛盾：一类是发生于群众社会内部各不同组成部分的矛盾，一类是政府或者国家与群众社会的矛盾。前者是私权利之间的矛盾，后者是公权力与私权利之间的矛盾以及政府与社会在利益取向与实现上的矛盾。前者主要表现为个体之间与群体之间的价值与利益冲突，后者主要表现为国家或政府对公共权力的不当使用对社会利益造成的侵害以及政府与社会的利益诉求冲突。 因此，要正确处理人民内部矛盾，就要求公共治理的制度创新能够提供正确处理上述两类矛盾的机制，即群众社会内部矛盾的正确处理机制以及政府与社会矛盾的正确处理机制。而协商治理恰可以提供相应的理论与实践帮助。
第一，协商治理有助于人民内部各组成部分之间的利益表达与沟通，形成理解或共识，减少人们之间的价值与利益冲突。在一个设定的平等的社会条件下，在科学的议事程序的规约下，人们可以就公共事务表达自己的价值与利益偏好，并倾听他人的意见与偏好，相互之间进行理性的说明与证明，从而形成彼此之间的理解与尊重，在沟通中消除对立，从而建立一种和谐的社会关系。因此，协商治理是一种有效的人民内部之间的矛盾调解机制，一种有效诉诸讨论与沟通的协商机制。
第二，协商治理又是一种政府与社会之间的冲突调解机制。在协商治理的过程中，一方面社会的各种合理的利益诉求可以传递给公共决策部门，社会的利益被理解与尊重；另一方面，政府的各种考虑也可以为社会所理解和尊重。在相互理解与尊重的条件下，政府与社会的冲突可以得到有效化解。“协商是靠说理来解决争端，是一种和平的力量，用它解决社会纠纷，不仅减少了暴力镇压所带来的成本，而且改变了政府的形象，使行政权力运作更加顺畅。”[7](P159）
第三，协商治理可以增加公共政策的合法性，并减少政策执行阻力。公共政策是对社会利益的权威分配，因而一项公共政策的合法性取决于该政策对社会利益的分配是否公正。公共政策需要处理人民的根本利益、共同利益和不同群体的特殊利益的关系，要统筹兼顾好各方面群众关系，只有这样才能做到公平正义。协商治理为实现公共政策的公平正义提供了一个通道，在这个通道中人们可以就根本利益、共同利益达成共识，就合理的群体利益达到尊重与承认。另外，当人们参与了政策制定并且他们的意见可以转换为公共政策时，或者可以有效影响公共政策的制定时，这样的公共政策往往能够获得较为充分的合法性。
第四，协商治理可以提高政府的决策理性，减少公共权力的错误使用，从而避免政府对社会的伤害。政府的理性能力是有限的，在政策问题的判断及政策方案的选择上会犯三类错误：错误的问题错误的方法、错误的问题正确的方法、正确的问题错误的方法，不论哪一种错误都是对公共权力的错误使用，都会对社会利益造成侵害，从而造成政府与社会的矛盾与冲突。人们通过讨论形成的比较审慎的公共意见可以提高政府的理性，减少政府的非理性，是对政府理性的一个有效的促进。
第五，协商治理可以在一定程度上避免政府公共权力的滥用，减少社会矛盾的发生。公共权力的滥用从而导致政府与社会的紧张是近些年来人民内部矛盾的新特点与新趋势，而且影响特别恶劣，不仅侵害了人民的利益，而且也极大地破坏了政府的公共形象。因而减少以至杜绝政府对公共权力的滥用是当前我国正确处理人民内部矛盾的一个重要内容。协商治理可以提供一个制约公共权力的机制与体系，由公民参与形成的政治力量与社会力量可以有效地规范政府公共权力的使用，从而减少政府滥权行为的发生。
四、泽国镇的协商治理实践和一般经验
泽国镇是浙江台州温岭市下辖的一个乡镇，也是我国较早进行协商治理实践与实验的一个乡镇，常住人口约12万人，外来人口约15人，民营经济非常发达，也是甬台温经济区的商贸重镇。泽国镇的协商治理发展的第一个阶段是2005年之前本土发育的“民主恳谈”阶段，实际是1999年温岭市松门镇“民主恳谈”经验在全市范围内推广并加以制度化的结果，为后一阶段打下了基础。第二阶段是2005年至今，泽国镇借鉴并使用了詹姆斯?S．菲什金“协商民意测验”的方法与理念用于地方公共项目的预算决策，民主恳谈更为科学化，成为中国第一个使用“协商民意测验”方法的乡镇。因此，泽国镇的做法已不再是原初意义上的民主恳谈，而是一种比较规范的协商民主或协商治理。
泽国镇协商治理最主要的实践内容与形式是参与式预算。2005年3月，泽国镇的协商民主恳谈会在镇政府的组织下举行，目的是为了决定哪些公共建设项目将被选择。2005年初，镇政府吸取了镇人大、政协在内的关于城镇建设项目的多方意见，提出了包括道路、桥梁、旧城改造、环卫设施、园林绿化在内的30个公共建设项目。专家组对各个项目的可行性方案进行了研究并给出每个项目的资金预算。30个项目共需资金13692万元，但镇政府可用的建设资金却只有4000万元，必须从30个项目中做出筛选。为更好了解百姓的意愿，泽国镇政府决定在传统的民主恳谈的基础上运用“协商民意测验”，进行一次恳谈的创新。
协商民主恳谈会采用科学的随机抽样方式，从全镇12万人口中抽选了275名代表。会前10天向民意代表送发了30个项目的说明材料和由专家提供的中立、公正的项目介绍，代表们就30个项目填写了一份调查问卷。会议当天，有259名民意代表参加了本次恳谈会。上午，代表以随机抽样方式分成16个小组展开讨论，在权衡了每个推荐项目的优缺点、仔细阅读由专家组提供的中立和公正的项目简介文件后，每位代表围绕项目发表自己的看法。小组讨论由经过培训的人员主持，小组讨论结束后民意代表们带着小组讨论时最受关注的问题和最集中的意见参加大会发言。当天下午，民意代表再分小组讨论，又带着小组讨论的新的建议与问题参与第二次大会讨论。在两次大会中，12位专家分别回答了各小组提出的问题，政府全体成员列席会议旁听。在民主恳谈结束时，民意代表又填写了与第一次调查问卷相同的问卷。会后，将两次调查问卷的数据输入计算机处理，得到每个项目的得分和30个项目从最重要到不重要的排列顺序。比较两次问卷的结果可以看出，协商民主恳谈在很大程度上影响了民意代表的思想和选择。
会后，镇政府组成人员召开办公会议，讨论恳谈会上代表提出的建议和第二次调查问卷的预选结果。将第二次调查问卷中从上到下总投资约3640万元的12个项目拟定为2005年城建基本项目，将其后总投资为2250万元的另外10个项目作备选项目，根据财力情况按顺序选择建设。2005年4月30日，在泽国镇第十四次人民代表大会第五次会议上，镇政府将上述内容向大会作了“关于泽国镇2005年度城镇基础设施建设项目的报告”，提交大会审查讨论。在各代表小组分组讨论后，按照大会表决方式进行表决，结果84位镇人民代表投票支持，7位镇人民代表投票反对，1位镇人民代表投弃权票，通过了民意代表经协商讨论所选择的12个项目为2005年城镇基本设施建设项目[7](P168- 169）。 泽国镇的协商民主恳谈在实践中日益变得深化与成熟。自2005年以后，泽国镇连续举行了5次关于公共财政预算的协商民主恳谈
关于泽国镇的协商实践，更多的研究请参考何包钢：《协商民主：理论、方法和实践》，中国社会科学出版社2008年版；何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，《社会学研究》2007年第3期；王益：《社会资本与基层民主治理——以泽国镇2010年民主恳谈会为例》，《浙江社会科学》2011年第4期；James S.Fishkin,Baogang He,Robert C.Luskin and Alice Siu.Deliberative Democracy in an Unlikely Place:Deliberative Polling in China,British Journal of Political Science,2010,no.2,pp.435- 448。。
泽国镇的协商民主恳谈有显著的理论意义与实践意义，并且二者相互联系、相互印证。在理论上看，泽国镇的做法证明了协商民主理论家们关于民意代表随机抽样选择、专家咨询、主持人、协商内容的事前了解、协商的程序、偏好转移等多方面的理论预设。在实践上，泽国镇的做法也证明了协商民主恳谈可以达到更好的公共理性，从而进行科学的决策。当然，协商治理的优点是多方面的，单就正确处理人民内部矛盾而言，泽国镇的协商民主恳谈的确起到了良好的作用。一方面，由于协商民主恳谈能使公共政策在充分民主参与的条件下制定，因而公共政策能获得比较牢固的合法性基础，政府的决策也较好地符合了群众的真实意愿，这在一定程度上减少了政府与群众的矛盾；另一方面，因为公共决策较好地融合了群众的参与理性与政府的行政理性，这也极大地降低了政府错误使用公共权力的机会。通过协商民主恳谈，政府也树立了民主与亲民的形象，百姓对政府的信任度也获得了提升。研究者的调查显示，民意代表们“非常欣赏和感激这种民主恳谈”[7](P173）。
另一方面，村庄内的协商民主恳谈也减少了群众内部的矛盾。以泽国镇扁屿村为例，该村有3000多的外来人口，超过了本村户籍人口，本地人将他们称为“新民”，以示对这个群体的平等相待。在是否修建“新民之家”（外来人口的居住小区）的协商民主恳谈上，民意代表表现出了对外来人口的关怀意识和全局意识，而不仅仅是狭隘的本地村民的利益意识，结果高达88%的参会者主张修建新民之家。在公共厕所收费问题上，62.7%的民意代表不主张向外来人口收费，有人认为外来人口对村庄的建设与发展做出了一定的贡献，应该为他们提供相应的福利。扁屿村的做法不仅减少了本地人口与外来人口的矛盾与冲突，而且也增进了外地人与本地人的交流与融合。这与一些地方本地人口与外来人口激烈的冲突形成了鲜明的对比[7](P200- 201）。
泽国镇的经验说明，协商治理是一种可以有效化解人民内部矛盾的治理方式，它既提供了政府与社会的矛盾解决机制，又提供了群众之间的矛盾解决机制，是一种可行的民主的治理模式。
泽国镇的协商治理并非孤立的事件，它是温岭市诸多民主恳谈中的一个。在温岭市，民主恳谈已经是一种制度化的治理工具，而且在中国其他地方也经常可以看到类似的事例。因此，泽国镇的实践并非偶然，它是官方意志与民主政治的巧妙结合，既显示了我国社会转型中地方治理创新的内在驱动，也说明了协商民主理念指导下的协商治理与我国治理变革需求的高度契合。这种契合似乎是偶然发生的，但创新的需求一旦与协商民主的理念相遇，必然会产生一种治理模式的变革并带来示范效应与扩散效应。因此，泽国镇的协商治理经验具有一般意义，而不是一种“地方性知识”，其实践具有启示性。
第一，社会科学的方法可以在治理创新中发挥重要作用，可以通过民主技术的设计与使用提高政府治理能力。泽国镇在实践中主要使用的是协商民意测验方法，一种新的公民参与和偏好集聚的方法，既保证了参与的有序性，又可以实现公共理性的最大化。在这一方法中，随机抽样使民意代表更具真实性、广泛性以及中立性，更能客观地看待公共问题。科学的协商程序，如小组讨论、主持人制度、小组与大组相结合、中立的专家意见等，可以保证参与的平等性、讨论的深入性，也可以避免精英主导、信息扭曲与观点的极化
关于信息扭曲与观点极化，具体请参见James S.Fishkin.When the People Speak:Deliberative Democracy & Public Consultation,Oxford University Press,2009；James S.Fishkin,Baogang He,Robert C.Luskin and Alice Siu.Deliberative Democracy in an Unlikely Place:Deliberative Polling in China,British Journal of Political Science,2010,no.2,pp.435- 448；何包钢：《协商民主：理论、方法和实践》，中国社会科学出版社2008年版；詹姆斯?S．菲什金、彼得?拉斯莱特：《协商民主论争》，中央编译出版社2009年版。。
第二，财富与教育程度的差距不是协商治理的最主要约束条件。有一种观点认为，财富与教育水平的差距会导致不公平的结果，但这一观点在泽国镇的协商治理实践中没有得到明显的验证。首先，民意代表是通过随机抽样的方式产生的，穷困者、教育水平低者与富有者、教育水平高者的比例在统计上是一样的，不会存在比例上的不平等。其次，在一个人为的平等的协商环境中，每位代表都有发言的机会与时间，社会地位和身份特征与公共讨论相比并不重要。再次，虽然贫穷与教育程度的低下在客观上是影响民主参与质量的重要因素，而且在有些情况下的确会带来实质的不平等，但这并不代表贫困者与教育程度低下者没有自己的偏好与观点，制度化的协商参与会逐渐培养起这一群体说话的勇气与能力。最后，协商性参与有助于公民社会的培养，在一个良好的社会氛围中，社会地位和身份的差异将变得越来越不重要。 第三，政府是协商治理最主要的约束条件。不论是泽国镇的协商实践，还是更大范围内的温岭市的民主恳谈实践，最主要的约束条件不是教育水平与财富拥有的分化，而是政府本身。协商治理或民主恳谈虽然是一种基层治理创新，但它们并不是人民群众的自发创造，而是一种政府行为，是由政府供给的一种地方治理的民主安排，是官方意志与民主政治相结合的产物。因此，协商民主或协商治理能否采用及其实现程度，要取决于政府的意愿、决心以及政府的政治执行力。在温岭市民主恳谈的发展历程中我们可以看到，曾经出现过人走政息的情况，也有一些乡镇与市的领导持抵触、观望态度，后来在温岭市党政的大力推动下才得以普及与制度化参见《浙江温岭协商式民主试验11年，预算监督引入市府》，《潇湘晨报》2010年6月8日。。当然，这与我国当前民主政治的增长路径有关，民主政治的发展离不开政府的主导，民主政治的发展在很大程度上是政府的自我变革。
五、结论与展望
泽国镇的实践表明，协商治理这种基于一定的民主技术与方法的治理模式是适于我国的治理实践的，是可行与可操作的，因而也获得了地方政府的支持并得以制度化。另外，根据一些学者的研究，北京、上海、杭州、无锡、深圳等地都进行过某些形式的协商决策实践
如何包钢就亲自参与和观察过多个地方的协商民主实践与实验，参见其《协商民主：理论、方法和实践》，中国社会科学出版社2008年版。
，这些都表明协商治理在我国具有良好的适用前景和借鉴、推广空间。尽管以上的实践主要发生于发达地区，协商治理在贫困地区能否适用及其可行性还不能得到确定的说明，但我国已经实施的听证制度、集体协商制度、公民评议制度、村民自治制度以及城市的社区自治制度等民主参与的安排都为协商治理提供了良好的“嫁接”前景。因此，也有理由认为，在发达地区的示范带动下，在治理创新的驱动下，经过不断的尝试与探索，贫困地区是可以进行协商治理创新的。
需要进一步指出的是，协商治理作为公共治理制度创新的一种路径选择应加以制度化和规范化，使之成为一种体制内的制度要素，而不是一种权宜之计的策略性选择。只有这样，才能发挥协商治理的优势与功能，更好地化解人民内部矛盾。协商治理的制度化需要政府与社会的共同推动，而政府的推动则居于主导地位。这是因为我国民主政治的发展是政府主导下的发展，协商民主与协商治理主要是一种政府的民主供给选择，协商治理的推广与制度化均取决于政府的战略意图。当然，随着我国公民社会的发展，社会的压力会成为政府选择的重大影响因素。
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责任编辑：倪明胜