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摘 要： 加强教育涉外法律法规体系建设，是教育领域综合改革的必然要求。现将中国大陆、香港与马来西亚颁布的本土跨境高等教育的相关法规，从办学属性、准入门槛、审批权力、质量评估等四个层面进行比较，进而对中国内地的中外合作办学相关法规建设产生四点启示：将中外合作办学属性划分为营利性和非营利性两种；确立分类管理的思路，同时设置最低准入标准；整合目前合作办学的审批权，既集中一部分审批权到专职部门，又下放一部分审批权给各高校；建立由政府部门、办学机构和社会组织形成的合作办学质量保障体系。
关键词： 跨境高等教育 中外合作办学 非本地课程 私立高等教育 法规比较
在经济全球化和教育国际化的时代背景下，跨境高等教育在世界各地发展很快。作为亚洲主要的跨境高等教育输入国（地区），中国大陆、香港与马来西亚在20世纪90年代相继颁布国内（地区）规范本土跨境高等教育的专门法规，经过二十多年的发展，香港的“非本地课程”与马来西亚的“私立高等教育”已经发展成为香港与马来西亚开展本土跨境高等教育的国际名片，中国内地的“中外合作办学”在发展过程中却出现“办学属性界定相互矛盾”[1]、“引进的高等教育资源质量良莠不齐”[2]、“审批方式单一，审批效率低下”[3]和“重审批，轻监管”[4]等问题。根据党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神，加强教育涉外法律法规体系建设，是教育事业蓬勃发展和教育领域综合改革的必然要求[5]。本文从中国大陆、香港与马来西亚在本土开展跨境高等教育的实际情况出发，比较三者各自的相关法规，以期为中国内地的中外合作办学相关法规建设提供借鉴。
1.相关概念
联合国教科文组织和经济合作发展组织颁布的《保障跨国界高等教育办学质量的指导方针（中文版）》，将“跨国界高等教育”即本文所指的“跨境高等教育”定义为：“在教师、学生、课程、机构/办学者跨越国家管辖边界情况下开展的高等教育。跨国界高等教育可包括公共/私立以及非营利和营利性办学者开办的高等教育。其模式多种多样，既包括面对面的学习（也有多种形式，如学生出国留学和校园设在国外），也包括远程学习（采用多种技术，包括电子学习）。”[6]“本土跨境高等教育”就是指在本国（地区）疆域内开展的跨境高等教育。
20世纪90年代，在本土跨境高等教育蓬勃发展的背景下，中国大陆、香港与马来西亚立足规范和保证本土跨境高等教育的秩序和质量，几乎同时出台了包含规范本土跨境高等教育的性质、设立、审批、质量评估等条款的法律法规。中国大陆于1995年颁布了《中外合作办学暂行规定》，后又颁布了《中华人民共和国中外合作办学条例》（以下简称《条例》）和《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》（以下简称《实施办法》），“中外合作办学”是指中国教育机构与外国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构的活动[7]。香港于1996年颁布了《非本地高等及专业教育（规管）条例》（以下简称《（规管）条例》），条例中涉及的“非本地课程”是指于香港进行的令学员获颁授非本地资格的高等及专业教育课程[8]。马来西亚于1996年颁布了《私立高等教育法》和《国家认证委员会法》，“私立高等教育”是指并非由政府建立或维持的教育机构（包括《私立高等教育法》认可和注册的大学、大学学院或大学分校）提供的高等教育或远程教育[9]。
2.本土跨境高等教育相关法规的比较
2.1办学属性的比较
香港在加入WTO时承诺全面开放教育服务贸易，同时在制定本土法时将“非本地课程”认定为商业存在。《（规管）条例》中明确规定，制定本条例的目的是要防止未符合注册准则的非本地课程在香港开办，以保障香港消费者的权益。马来西亚虽然在加入WTO时没有承诺开放教育服务贸易，但是马来西亚的本土跨境高等教育在实际运行中却是按照商业属性进行管理。马来西亚《私立高等教育法》规定，外国高等教育机构在马来西亚开展跨境高等教育，必须在当地注册一家公司，以公司的名义建立私立院校。
相比香港与马来西亚从相关法规层面明确跨境高等教育办学的商业属性，中国内地的合作办学相关法规却明显表现为两对矛盾：一方面，国内法与国际法之间相互矛盾。《办学条例》规定：中外合作办学属于公益性事业，是中国教育事业的组成部分。中国大陆在加入WTO时已经部分承诺开放教育服务贸易，中外合作办学理应属于一种商业存在。另一方面，国内相关法规之间相互矛盾。《实施办法》第28条规定：中外合作办学机构不得从事营利性经营活动，同时《实施办法》第31条规定：中外合作办学者要求取得合理回报的，应当按照《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的规定执行。这种相互矛盾的规定阻碍了中国大陆合作办学的进一步发展。
2.2准入门槛的比较
香港《（规管）条例》在准入时特别强调两点：一是境外教育机构开展的课程在其本土应该是得到承认的；二是在香港开设的非本地课程需采取必要措施保证和其在本土开设的相应课程水平一致。香港教育局在官网上指出，要保障香港消费者免受低于标准的非本地高等及专业教育欺骗。马来西亚《私立高等教育法》也规定，要想获得私立高等教育机构申请的成功批准，申请人需要做好充分的准备，能够提供充足的教育设施、适当而有效的管理并且保障教育标准。所有私立院校只有达到权威机构规定的最低标准，才可获得证书、文凭和学位。
相比于香港与马来西亚在准入门槛方面强调的“最低标准”，中国大陆合作办学相关法规却反复强调引进“优质教育资源”。笔者对“优质教育资源”存在两点疑问：一是“优质教育资源”的判断标准是什么？然而，相关法规却没有给出优质教育资源的可操作化的定义，这导致了中外合作办学理论上引进的是优质教育资源，实际上引进的却多为非优质甚至劣质教育资源。二是“优质教育资源”的判断主体是谁？显然，判断主体不能完全是政府，受教育者作为中外合作办学的参与者和消费者，理应享有教育资源的一次选择权，对于那些质量低下的和水准不够的办学项目，应该通过受教育者的判断予以淘汰。 2.3审批权力的比较
香港《（规管）条例》规定，非本地课程注册处专门负责非香港地区高等及专业教育、培训课程的登记注册及日常管理事宜。香港学术评审局应注册处处长的要求提供专家评估意见，帮助处长决定是否批准注册或豁免注册。马来西亚于2007年成立马来西亚资质管理局，负责集中审批境外高等教育的注册申请。根据马来西亚资质管理局的法案，对于办学成熟的高等教育机构，如果申请机构审核通过，在新设课程项目方面就将享有较大自主权，可以直接获得资质管理局的自动认证。
相比于香港与马来西亚在跨境高等教育审批上强调统一监管，中国大陆合作办学的审批却表现为权力分散、政出多门，并直接导致行政效率偏低，追究责任困难。根据《办学条例》的规定，中外合作办学机构的审批涉及国务院教育行政部门、地方人民政府和地方劳动行政部门。而统一的监管审批便于掌握标准，增加审批的可比性和公平性，避免政出多头、标准不一、部门界限不清、责任不明等问题的产生[10]。此外，香港开设的豁免课程与马来西亚实施的自动认证也为中国大陆合作办学的海量审批提供了启示：再强大的审批机构也难以承担全国数千所高校不断增长的中外合作办学机构和项目的审批工作，设计类似的豁免审批或自动认证既体现了尊重高校办学的自主权，又避免了不必要的行政资源浪费。
2.4质量评估的比较
香港《（规管）条例》规定，注册课程和豁免课程举办者必须在每一学年结束后的6个月内，或在课程注册处处长容许的较长期间内，向处长送交该学年或12个月期间的周年报告。香港学术评审局必要时可向课程主办者及境外院校详细了解课程运作情况并负责审核课程的周年报告，所有材料可供市民查阅。马来西亚于2007年成立资质管理局后，统一负责公立高校和私立院校的外部质量评估。质量评估的一个重要方法是项目持续审核，通过对学校实地考察走访，确认其信息的准确性并形成最终报告，保证已评审的项目可以持续提高质量，并规定所有材料可供市民查阅。
相比于香港与马来西亚注重审批之后的持续性质量改进和全民监督评估报告和结果，中国大陆却表现为“重审批、轻监管”、评估信息不够透明等问题。目前，中外合作办学的质量保障更多地体现在入口时的审批许可，相对轻视市场准入后的过程监控和效果监管，特别是对中外合作办学的教学质量保证及证书的认证工作等监管力度不够，使得中外合作办学运作过程中出现的问题无法得到及时有效的关注和解决。另外，中国大陆有资质对中外合作办学进行评估的社会中介机构还为数不多，现有的中央与地方的教育质量保障机构大多还未将中外合作办学的质量评估纳入业务范围[11]。
3.对中国大陆合作办学相关法规建设的启示
通过相关法规的对比发现，中国大陆现行的中外合作办学相关法规存在办学属性界定不清晰、准入门槛设置不明细、审批权力划分过于分散、质量评估监管不到位等问题，借鉴香港与马来西亚的做法，中国内地的合作办学相关法规的建设应该注意以下几方面的问题：
一是将中外合作办学属性划分为营利性和非营利性两种。根据世界跨境高等教育的发展趋势和普遍做法，营利性办学机构按照商业组织性质处理，非营利性办学机构按照慈善机构或相关组织规定对待。香港和马来西亚将跨境高等教育都归为商业存在，即营利性办学机构或项目。至于具体采取何种运作方式，自主权掌握在中外合作办学机构和项目主体手中，他们可以根据各自不同的办学特点、性质、目的，选择合适的运作方式。
二是引进境外高等教育资源时，确立分类管理的思路，同时设置最低准入标准。对独立设置的中外合作办学机构，应强调和鼓励与高水平大学的强强联合；对高校内的非法人设置的中外合作办学机构，应鼓励和支持双方发挥学科优势，促进我方高校学科建设；对中外合作办学项目，则应进一步突出专业优势和课程设置方面的合作[12]。在引进合作院校、学科、课程等境外高等教育资源时，应该设置相应的最低准入标准，防止低层次、非优质的教育资源进入我国。
三是整合目前合作办学的审批权，既集中一部分审批权到专职部门，又下放一部分审批权给各高校。结合我国国情并参考马来西亚和香港两地的做法，教育部也可以设立专门的中外合作办学审批部门，统一归口负责合作办学的各项事宜。同时，赋予高校更多的办学自主权和相应的内部管控中外合作办学的权利，对与我国高水平大学合作举办的、纳入全国招生计划的中外合作办学项目实行审批豁免程序[13]。
四是建立由政府部门、办学机构和社会组织形成的中外合作办学质量保障体系。首先，政府层面形成合力，明确宏观管理职责，着力于法规的完善及标准的制定。其次，院校层面应着力于构建内部质量保障体系，侧重对项目、课程、师资和教学过程加以保障。最后，社会层面通过专业中介机构及社会参与，发挥社会监督与管理的第三方保障作用。
参考文献：
[1]易凌.中外合作办学中面临的法律问题及解决途径[J].教育研究，2012（6）.
[2]林金辉.中外合作办学中引进优质教育资源问题研究[J].教育研究，2012（10）.
[3]郭朝红，江彦桥.我国对中外合作办学监管的现状、问题与对策[J].高教发展与评估，2010（5）.
[4]陈大立.略论中外合作办学监管体系的建立[J].政法论坛，2013（2）.
[5]岑建君.完善教育涉外法律法规推进教育有序开放[N].中国教育报，2015-01-05.
[6]联合国教科文组织中文网站.保障跨国界高等教育办学质量的指导方针（中文版）[EB/OL].[2014-12-10].http：//unesdoc.unesco.org/images/0014/001433/143349c.pdf.
[7]国务院.中华人民共和国中外合作办学条例[EB/OL].[2014-10-10].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_861/200506/8644.html.
[8]香港律政司.非本地高等及专业教育（规管）条例（第493章）[EB/OL].[2014-10-10].http：//translate.legislation.gov.hk/gb/www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA 94825755E0033E532/DFF2D85B7E33BF80482575EF000 F344B？ Open Document
关键词： 跨境高等教育 中外合作办学 非本地课程 私立高等教育 法规比较
在经济全球化和教育国际化的时代背景下，跨境高等教育在世界各地发展很快。作为亚洲主要的跨境高等教育输入国（地区），中国大陆、香港与马来西亚在20世纪90年代相继颁布国内（地区）规范本土跨境高等教育的专门法规，经过二十多年的发展，香港的“非本地课程”与马来西亚的“私立高等教育”已经发展成为香港与马来西亚开展本土跨境高等教育的国际名片，中国内地的“中外合作办学”在发展过程中却出现“办学属性界定相互矛盾”[1]、“引进的高等教育资源质量良莠不齐”[2]、“审批方式单一，审批效率低下”[3]和“重审批，轻监管”[4]等问题。根据党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神，加强教育涉外法律法规体系建设，是教育事业蓬勃发展和教育领域综合改革的必然要求[5]。本文从中国大陆、香港与马来西亚在本土开展跨境高等教育的实际情况出发，比较三者各自的相关法规，以期为中国内地的中外合作办学相关法规建设提供借鉴。
1.相关概念
联合国教科文组织和经济合作发展组织颁布的《保障跨国界高等教育办学质量的指导方针（中文版）》，将“跨国界高等教育”即本文所指的“跨境高等教育”定义为：“在教师、学生、课程、机构/办学者跨越国家管辖边界情况下开展的高等教育。跨国界高等教育可包括公共/私立以及非营利和营利性办学者开办的高等教育。其模式多种多样，既包括面对面的学习（也有多种形式，如学生出国留学和校园设在国外），也包括远程学习（采用多种技术，包括电子学习）。”[6]“本土跨境高等教育”就是指在本国（地区）疆域内开展的跨境高等教育。
20世纪90年代，在本土跨境高等教育蓬勃发展的背景下，中国大陆、香港与马来西亚立足规范和保证本土跨境高等教育的秩序和质量，几乎同时出台了包含规范本土跨境高等教育的性质、设立、审批、质量评估等条款的法律法规。中国大陆于1995年颁布了《中外合作办学暂行规定》，后又颁布了《中华人民共和国中外合作办学条例》（以下简称《条例》）和《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》（以下简称《实施办法》），“中外合作办学”是指中国教育机构与外国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构的活动[7]。香港于1996年颁布了《非本地高等及专业教育（规管）条例》（以下简称《（规管）条例》），条例中涉及的“非本地课程”是指于香港进行的令学员获颁授非本地资格的高等及专业教育课程[8]。马来西亚于1996年颁布了《私立高等教育法》和《国家认证委员会法》，“私立高等教育”是指并非由政府建立或维持的教育机构（包括《私立高等教育法》认可和注册的大学、大学学院或大学分校）提供的高等教育或远程教育[9]。
2.本土跨境高等教育相关法规的比较
2.1办学属性的比较
香港在加入WTO时承诺全面开放教育服务贸易，同时在制定本土法时将“非本地课程”认定为商业存在。《（规管）条例》中明确规定，制定本条例的目的是要防止未符合注册准则的非本地课程在香港开办，以保障香港消费者的权益。马来西亚虽然在加入WTO时没有承诺开放教育服务贸易，但是马来西亚的本土跨境高等教育在实际运行中却是按照商业属性进行管理。马来西亚《私立高等教育法》规定，外国高等教育机构在马来西亚开展跨境高等教育，必须在当地注册一家公司，以公司的名义建立私立院校。
相比香港与马来西亚从相关法规层面明确跨境高等教育办学的商业属性，中国内地的合作办学相关法规却明显表现为两对矛盾：一方面，国内法与国际法之间相互矛盾。《办学条例》规定：中外合作办学属于公益性事业，是中国教育事业的组成部分。中国大陆在加入WTO时已经部分承诺开放教育服务贸易，中外合作办学理应属于一种商业存在。另一方面，国内相关法规之间相互矛盾。《实施办法》第28条规定：中外合作办学机构不得从事营利性经营活动，同时《实施办法》第31条规定：中外合作办学者要求取得合理回报的，应当按照《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的规定执行。这种相互矛盾的规定阻碍了中国大陆合作办学的进一步发展。
2.2准入门槛的比较
香港《（规管）条例》在准入时特别强调两点：一是境外教育机构开展的课程在其本土应该是得到承认的；二是在香港开设的非本地课程需采取必要措施保证和其在本土开设的相应课程水平一致。香港教育局在官网上指出，要保障香港消费者免受低于标准的非本地高等及专业教育欺骗。马来西亚《私立高等教育法》也规定，要想获得私立高等教育机构申请的成功批准，申请人需要做好充分的准备，能够提供充足的教育设施、适当而有效的管理并且保障教育标准。所有私立院校只有达到权威机构规定的最低标准，才可获得证书、文凭和学位。
相比于香港与马来西亚在准入门槛方面强调的“最低标准”，中国大陆合作办学相关法规却反复强调引进“优质教育资源”。笔者对“优质教育资源”存在两点疑问：一是“优质教育资源”的判断标准是什么？然而，相关法规却没有给出优质教育资源的可操作化的定义，这导致了中外合作办学理论上引进的是优质教育资源，实际上引进的却多为非优质甚至劣质教育资源。二是“优质教育资源”的判断主体是谁？显然，判断主体不能完全是政府，受教育者作为中外合作办学的参与者和消费者，理应享有教育资源的一次选择权，对于那些质量低下的和水准不够的办学项目，应该通过受教育者的判断予以淘汰。 2.3审批权力的比较
香港《（规管）条例》规定，非本地课程注册处专门负责非香港地区高等及专业教育、培训课程的登记注册及日常管理事宜。香港学术评审局应注册处处长的要求提供专家评估意见，帮助处长决定是否批准注册或豁免注册。马来西亚于2007年成立马来西亚资质管理局，负责集中审批境外高等教育的注册申请。根据马来西亚资质管理局的法案，对于办学成熟的高等教育机构，如果申请机构审核通过，在新设课程项目方面就将享有较大自主权，可以直接获得资质管理局的自动认证。
相比于香港与马来西亚在跨境高等教育审批上强调统一监管，中国大陆合作办学的审批却表现为权力分散、政出多门，并直接导致行政效率偏低，追究责任困难。根据《办学条例》的规定，中外合作办学机构的审批涉及国务院教育行政部门、地方人民政府和地方劳动行政部门。而统一的监管审批便于掌握标准，增加审批的可比性和公平性，避免政出多头、标准不一、部门界限不清、责任不明等问题的产生[10]。此外，香港开设的豁免课程与马来西亚实施的自动认证也为中国大陆合作办学的海量审批提供了启示：再强大的审批机构也难以承担全国数千所高校不断增长的中外合作办学机构和项目的审批工作，设计类似的豁免审批或自动认证既体现了尊重高校办学的自主权，又避免了不必要的行政资源浪费。
2.4质量评估的比较
香港《（规管）条例》规定，注册课程和豁免课程举办者必须在每一学年结束后的6个月内，或在课程注册处处长容许的较长期间内，向处长送交该学年或12个月期间的周年报告。香港学术评审局必要时可向课程主办者及境外院校详细了解课程运作情况并负责审核课程的周年报告，所有材料可供市民查阅。马来西亚于2007年成立资质管理局后，统一负责公立高校和私立院校的外部质量评估。质量评估的一个重要方法是项目持续审核，通过对学校实地考察走访，确认其信息的准确性并形成最终报告，保证已评审的项目可以持续提高质量，并规定所有材料可供市民查阅。
相比于香港与马来西亚注重审批之后的持续性质量改进和全民监督评估报告和结果，中国大陆却表现为“重审批、轻监管”、评估信息不够透明等问题。目前，中外合作办学的质量保障更多地体现在入口时的审批许可，相对轻视市场准入后的过程监控和效果监管，特别是对中外合作办学的教学质量保证及证书的认证工作等监管力度不够，使得中外合作办学运作过程中出现的问题无法得到及时有效的关注和解决。另外，中国大陆有资质对中外合作办学进行评估的社会中介机构还为数不多，现有的中央与地方的教育质量保障机构大多还未将中外合作办学的质量评估纳入业务范围[11]。
3.对中国大陆合作办学相关法规建设的启示
通过相关法规的对比发现，中国大陆现行的中外合作办学相关法规存在办学属性界定不清晰、准入门槛设置不明细、审批权力划分过于分散、质量评估监管不到位等问题，借鉴香港与马来西亚的做法，中国内地的合作办学相关法规的建设应该注意以下几方面的问题：
一是将中外合作办学属性划分为营利性和非营利性两种。根据世界跨境高等教育的发展趋势和普遍做法，营利性办学机构按照商业组织性质处理，非营利性办学机构按照慈善机构或相关组织规定对待。香港和马来西亚将跨境高等教育都归为商业存在，即营利性办学机构或项目。至于具体采取何种运作方式，自主权掌握在中外合作办学机构和项目主体手中，他们可以根据各自不同的办学特点、性质、目的，选择合适的运作方式。
二是引进境外高等教育资源时，确立分类管理的思路，同时设置最低准入标准。对独立设置的中外合作办学机构，应强调和鼓励与高水平大学的强强联合；对高校内的非法人设置的中外合作办学机构，应鼓励和支持双方发挥学科优势，促进我方高校学科建设；对中外合作办学项目，则应进一步突出专业优势和课程设置方面的合作[12]。在引进合作院校、学科、课程等境外高等教育资源时，应该设置相应的最低准入标准，防止低层次、非优质的教育资源进入我国。
三是整合目前合作办学的审批权，既集中一部分审批权到专职部门，又下放一部分审批权给各高校。结合我国国情并参考马来西亚和香港两地的做法，教育部也可以设立专门的中外合作办学审批部门，统一归口负责合作办学的各项事宜。同时，赋予高校更多的办学自主权和相应的内部管控中外合作办学的权利，对与我国高水平大学合作举办的、纳入全国招生计划的中外合作办学项目实行审批豁免程序[13]。
四是建立由政府部门、办学机构和社会组织形成的中外合作办学质量保障体系。首先，政府层面形成合力，明确宏观管理职责，着力于法规的完善及标准的制定。其次，院校层面应着力于构建内部质量保障体系，侧重对项目、课程、师资和教学过程加以保障。最后，社会层面通过专业中介机构及社会参与，发挥社会监督与管理的第三方保障作用。
参考文献：
[1]易凌.中外合作办学中面临的法律问题及解决途径[J].教育研究，2012（6）.
[2]林金辉.中外合作办学中引进优质教育资源问题研究[J].教育研究，2012（10）.
[3]郭朝红，江彦桥.我国对中外合作办学监管的现状、问题与对策[J].高教发展与评估，2010（5）.
[4]陈大立.略论中外合作办学监管体系的建立[J].政法论坛，2013（2）.
[5]岑建君.完善教育涉外法律法规推进教育有序开放[N].中国教育报，2015-01-05.
[6]联合国教科文组织中文网站.保障跨国界高等教育办学质量的指导方针（中文版）[EB/OL].[2014-12-10].http：//unesdoc.unesco.org/images/0014/001433/143349c.pdf.
[7]国务院.中华人民共和国中外合作办学条例[EB/OL].[2014-10-10].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_861/200506/8644.html.
[8]香港律政司.非本地高等及专业教育（规管）条例（第493章）[EB/OL].[2014-10-10].http：//translate.legislation.gov.hk/gb/www.legislation.gov.hk/blis_pdf.nsf/6799165D2FEE3FA 94825755E0033E532/DFF2D85B7E33BF80482575EF000 F344B？ Open Document