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广东省 湛江农垦局
【摘 要】农垦系统拥有较为优良的土地资源，在新时期找出农垦土地管理存在的不足与优势，分析今后优化农垦土地管理途径，以其更好的管好用好农垦土地，使其发挥农业领头军的作用，打造国际农业集团夯实基础。
【关键词】农垦；土地；农场；管理
土地是农业的基本生产资料，同样也是农垦事业发展的基础条件。2014年农垦调研结果显示，目前农垦企业资产总额超过1万亿元，农垦系统拥有1779个国有农场，土地总面积为36.6万平方公里，占国土面积的3.9%。对农垦而言，管好用好这块上地是农垦可持续发展的关键。
一、农垦发展历程
农垦是在党的第一代中央领导集体决策和领导下、在国家大规模投资开荒建场的基础上逐步发展起来的特殊组织，是屯垦戍边、保障供给、培养干部的战略组织。在我国特定的历史时期对国民经济的平稳发展做出了卓越的贡献。目前农垦系统是全国重要的商品粮和经济作物种植基地，在优质水稻、非转基因大豆、棉花、糖类、水果等农作物领域具备极强的产品优势。
纵观农垦系统60多年的发展，可概括三个阶段：阶段一（1949-1966）：创立初的迅猛发展。创立之初国家大兴农业发展，农垦是中国农业力量里的国字号部队，实力扩充迅猛。阶段二（1967-1978）：十年动乱中曲折向前。受文化大革命影响，农垦系统在动乱中大多数年份处于亏损，规模提升缓慢。阶段三（1979至今）：改革大潮中摸索前行。改革开放确立社会主义市场经济体制以来，农垦一直尝试寻找与农垦自身特点最适合的发展体制。农垦的发展始终伴随着时代脉搏的跳动，在不同的历史时期承担着不同的重点任务。目前随着农村改革的深入和现有土地政策的变化，土地的有效利用与保护是农垦需要重点思考的问题。
二、垦区土地管理取得的成效
（1）土地管理信息化建设初见成效
为改变土地管理手段落后状况，提高土地使用管理效率，农垦系统从2004年开始，启动了国有农场土地信息化建设工作，形成了以地籍资料为基础的农垦土地管理信息应用平台。，从横向看，土地管理信息化覆盖了以农用地及粮棉油短期作物承包为特点的北方垦区、以园林地及橡胶等热带长期作物承包为特点的南方垦区、以建设用地及资产经营管理为特点的城郊垦区等三大类型土地信息化管理模块，基本涵盖了全国农垦各类主要经营管理模式；管理功能从土地资源管理向土地承包经营管理、农业生产管理和资产经营管理等领域延伸。从纵向看，土地管理信息化从农场到管理局层次上报，形成从上至下，从下至上及时更新地籍数据库，能够准确掌握垦区土地的动态变化。
（2）土地确权登记发证率不断提高
各垦区认真贯彻国办发[2001]8号和国土资发[2008]202号等文件精神，把土地确权发证作为加强土地管理、维护国有农场土地合法权益的基础性工作，千方百计加大推进力度。截止2011年底，全国农垦已确权面积3.47亿亩，比2008年增加2700万亩；确权率63.8%，比2008年提高4.4个百分点。发证面积2.53亿亩，比2008年增加1000万亩；发证率46.5%，比2008年提高1.4个百分点。全国农垦有948个农场已全部完成确权发证工作，占农场总数的49.4%。
三、垦区土地管理存在的问题
（1）农场土地被侵权现象严重
国有农场被称作是’非院墙”式企业，处在城乡之间，非城非乡的一个中间区域，随着土地经济价值的攀升，农场周边村民趁机对农场土地抢占、抢种现象愈演愈烈，常常发生矛盾纠纷。特别是临近农村的土地，回收难度很大农场在维权的道路上走的艰辛漫长。首先是回收历史被占地困难重重，由于农场周边村民长期盘踞耕种多年，常以祖宗地为由成群结队威胁农场职工，并不断蚕食农场土地，阻挠农场职工正常的生产工作，这部分土地的回收难度较大。二是每年新的土地侵权事件时有發生，村民常常无理由破坏农场的耕作物，抢占土地并抢种树苗，给农场造成一定的损失。每年农场在土地维权上要花费大量的时间和金钱。三是土地确权登记难度较大，对于农场周边及被村民侵占的土地在申请发证时，即使权属证据确凿，在公告期间由于村民的上访干扰而被搁置，无法取得土地使用证。造成农场土地资源不能“为我所用”。
（2）农场土地被征收的势头有增无减
近年来农场土地被征收的势头有增无减，主要是1、随着国家经济建设或地方公益性建设的需要，收回国有农场土地的情况不断出现；2、随着农村土地政策的调整，征用农村土地各种成本更高，加之村民阻扰征地的行为日益强烈，一些重点项目的用地逐渐偏向于征收农场土地。但现行的法律也没有对收回国有农场土地使用权的做具体规定，征收国有农场土地赔偿标准也只是参照集体土地的征收标准，补偿标准较低。
（3）土地利用布局不合理
目前垦区农场农用地和建设用地布局不尽合理。一是农场农用地经营模式分为职工岗位地和对外发包地两种经营模式，在农用地中还没有划分设施农用地及耕种地，造成畜禽饲养地零散，污水排放不能集中安排建设，对农场环境造成污染。二是农场场部建设用地与利用粗放之间的矛盾难以解决。虽然大多数农场对场部进行小城镇规划，但由于历史原因，之前旧的、散乱的职工住宅地和破旧的厂房却阻碍了规划进程，造成农场场部建设用地布局无法按照规划建设，形成杂、乱的局面。
（4）农场土地违建现象时有发生
由于农场职工及对外承包的承包者缺乏土地管理的法律法规知识，法律意识淡薄，私自更改土地用途，在承包地上乱搭乱建或挖沙取土，每年土地执法卫片检查都会有很多宗违法用地事件。并多次通知违规者无果，只有强行拆除。
四、优化垦区土地管理的建议
（1）加强垦区国土工作人员队伍建设
抢抓当前的改革机遇，加强垦区土地管理干部队伍建设，健全土地管理基础业务，定期对基层国土管理人员进行业务培训，熟练操作土地管理系统软件。其次是加强对农场职工土地管理法律法规宣传，使他们懂法守法，共同管理和守护农场土地 （2）完善垦区土地管理规章制度
出台与农垦相应的土地管理规章制度，更好的完善土地资源和资产管理的各项制度，强化国有土地的保护和规划利用管理，奋力推进跟土地有关的各项工作，发挥垦区土地优势。
（3）加强垦地合作，使农垦融入地方发展。
力争将农垦土地纳入地方土地规划。根据国土资源部、农业部《关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号）规定，“国土资源行政主管部门组织修编土地利用总体规划，要征求国有农场主管部门和国有农场的意见”，建议使农场周边土地纳入到城镇规划中，使农场融入到地方发展布局中，在产业园区项目、民生工程项目及合作收储开发方面，与地方互惠互利，共同发展。
（4）创新土地维权方式
一是对还没有确权发证的土地采取强有力措施，争取确权发证。针对农垦被占土地发证难的主要症结在于土地有纷争、要求村民指界签字难、土地发证成本高等方面，建议多渠道筹集经费，利用“地方财政支持一点，土地测绘部门优惠一点，原有图件资料再利用一点，农场内部自筹解决一点”的办法，先易后难，重点突破，并结合周边农村集体土地确权登记工作，妥善协调解决土地权属争议和原始资料不全等问题，加快确权发证工作进度。
制定奖惩措施，各级农场主管部门充分认识到农场土地确权维权工作的重要性，将国有农场土地确权登记工作作为农场工作的重点之一，将收复农垦被侵占国有土地列入农垦单位的议事日程。要组织力量，在土地确权中对农场被占土地进行全面清理，对权属清楚且能收回的，要及时收回，不能收回的，也要及时办理租赁或承包合同，纳入农场土地管理范围。将收复被占国有土地、调处农场与村民土地纠纷的业绩列为相关政府和农垦单位领导的效能考核范围。明确土地管理任务，落实工作职责，强化土地承包人责任和土地管理干部队伍责任，切实开展有效监督检查。形成合力尽早取得土地维权最大成效，尽早解决纠纷土地确权发证难得问题。
二是对已发证的土地严厉杜绝新的被占地事件的发生
加强垦区土地利用监管工作，垦区和农场领导特别是土地管理部门切实担负起守土责任，要有“寸土必争、寸土必保、寸土不讓”的精神，对垦区国有资产负责，对农场职工长远生计负责。要采取多种措施，发现一起，处理一起，做到每年新的被占地当年收回。
土地是农垦保障国家粮食安全和支撑现代农业建设及经济社会发展的重要物质基础，是农垦的生存之本、发展之基、民生所依。在全面建设小康社会和工业化、城镇化、农业现代化加快推进的大背景下，充分认识农垦土地管理面临的新形势，对推动农垦科学发展，加快建设资源节约型、环境友好型新垦区具有十分重要的意义。
参考文献：
[1]周蕾，温淑萍. 基于动态偏离-份额分析法的宁夏农垦产业结构与竞争力分析[J].湖北农业科学，2013（07）.
[2]赖诗仁. 艰苦创业铸造绿色丰碑 继往开来再创广垦辉煌——纪念广东农垦创建60周年[J].中国农垦，2011（11）.
[3]雷勇健. 坚持科学发展 加快转型升级 为率先实现农业现代化和全面建成小康垦区而奋斗[J].中国农垦，2013（04）.
[4]李伟国. 认清形势 明确任务 增强信心全面提升农垦国有农场土地管理水平[J].农垦情况，2012（38）.
【摘 要】农垦系统拥有较为优良的土地资源，在新时期找出农垦土地管理存在的不足与优势，分析今后优化农垦土地管理途径，以其更好的管好用好农垦土地，使其发挥农业领头军的作用，打造国际农业集团夯实基础。
【关键词】农垦；土地；农场；管理
土地是农业的基本生产资料，同样也是农垦事业发展的基础条件。2014年农垦调研结果显示，目前农垦企业资产总额超过1万亿元，农垦系统拥有1779个国有农场，土地总面积为36.6万平方公里，占国土面积的3.9%。对农垦而言，管好用好这块上地是农垦可持续发展的关键。
一、农垦发展历程
农垦是在党的第一代中央领导集体决策和领导下、在国家大规模投资开荒建场的基础上逐步发展起来的特殊组织，是屯垦戍边、保障供给、培养干部的战略组织。在我国特定的历史时期对国民经济的平稳发展做出了卓越的贡献。目前农垦系统是全国重要的商品粮和经济作物种植基地，在优质水稻、非转基因大豆、棉花、糖类、水果等农作物领域具备极强的产品优势。
纵观农垦系统60多年的发展，可概括三个阶段：阶段一（1949-1966）：创立初的迅猛发展。创立之初国家大兴农业发展，农垦是中国农业力量里的国字号部队，实力扩充迅猛。阶段二（1967-1978）：十年动乱中曲折向前。受文化大革命影响，农垦系统在动乱中大多数年份处于亏损，规模提升缓慢。阶段三（1979至今）：改革大潮中摸索前行。改革开放确立社会主义市场经济体制以来，农垦一直尝试寻找与农垦自身特点最适合的发展体制。农垦的发展始终伴随着时代脉搏的跳动，在不同的历史时期承担着不同的重点任务。目前随着农村改革的深入和现有土地政策的变化，土地的有效利用与保护是农垦需要重点思考的问题。
二、垦区土地管理取得的成效
（1）土地管理信息化建设初见成效
为改变土地管理手段落后状况，提高土地使用管理效率，农垦系统从2004年开始，启动了国有农场土地信息化建设工作，形成了以地籍资料为基础的农垦土地管理信息应用平台。，从横向看，土地管理信息化覆盖了以农用地及粮棉油短期作物承包为特点的北方垦区、以园林地及橡胶等热带长期作物承包为特点的南方垦区、以建设用地及资产经营管理为特点的城郊垦区等三大类型土地信息化管理模块，基本涵盖了全国农垦各类主要经营管理模式；管理功能从土地资源管理向土地承包经营管理、农业生产管理和资产经营管理等领域延伸。从纵向看，土地管理信息化从农场到管理局层次上报，形成从上至下，从下至上及时更新地籍数据库，能够准确掌握垦区土地的动态变化。
（2）土地确权登记发证率不断提高
各垦区认真贯彻国办发[2001]8号和国土资发[2008]202号等文件精神，把土地确权发证作为加强土地管理、维护国有农场土地合法权益的基础性工作，千方百计加大推进力度。截止2011年底，全国农垦已确权面积3.47亿亩，比2008年增加2700万亩；确权率63.8%，比2008年提高4.4个百分点。发证面积2.53亿亩，比2008年增加1000万亩；发证率46.5%，比2008年提高1.4个百分点。全国农垦有948个农场已全部完成确权发证工作，占农场总数的49.4%。
三、垦区土地管理存在的问题
（1）农场土地被侵权现象严重
国有农场被称作是’非院墙”式企业，处在城乡之间，非城非乡的一个中间区域，随着土地经济价值的攀升，农场周边村民趁机对农场土地抢占、抢种现象愈演愈烈，常常发生矛盾纠纷。特别是临近农村的土地，回收难度很大农场在维权的道路上走的艰辛漫长。首先是回收历史被占地困难重重，由于农场周边村民长期盘踞耕种多年，常以祖宗地为由成群结队威胁农场职工，并不断蚕食农场土地，阻挠农场职工正常的生产工作，这部分土地的回收难度较大。二是每年新的土地侵权事件时有發生，村民常常无理由破坏农场的耕作物，抢占土地并抢种树苗，给农场造成一定的损失。每年农场在土地维权上要花费大量的时间和金钱。三是土地确权登记难度较大，对于农场周边及被村民侵占的土地在申请发证时，即使权属证据确凿，在公告期间由于村民的上访干扰而被搁置，无法取得土地使用证。造成农场土地资源不能“为我所用”。
（2）农场土地被征收的势头有增无减
近年来农场土地被征收的势头有增无减，主要是1、随着国家经济建设或地方公益性建设的需要，收回国有农场土地的情况不断出现；2、随着农村土地政策的调整，征用农村土地各种成本更高，加之村民阻扰征地的行为日益强烈，一些重点项目的用地逐渐偏向于征收农场土地。但现行的法律也没有对收回国有农场土地使用权的做具体规定，征收国有农场土地赔偿标准也只是参照集体土地的征收标准，补偿标准较低。
（3）土地利用布局不合理
目前垦区农场农用地和建设用地布局不尽合理。一是农场农用地经营模式分为职工岗位地和对外发包地两种经营模式，在农用地中还没有划分设施农用地及耕种地，造成畜禽饲养地零散，污水排放不能集中安排建设，对农场环境造成污染。二是农场场部建设用地与利用粗放之间的矛盾难以解决。虽然大多数农场对场部进行小城镇规划，但由于历史原因，之前旧的、散乱的职工住宅地和破旧的厂房却阻碍了规划进程，造成农场场部建设用地布局无法按照规划建设，形成杂、乱的局面。
（4）农场土地违建现象时有发生
由于农场职工及对外承包的承包者缺乏土地管理的法律法规知识，法律意识淡薄，私自更改土地用途，在承包地上乱搭乱建或挖沙取土，每年土地执法卫片检查都会有很多宗违法用地事件。并多次通知违规者无果，只有强行拆除。
四、优化垦区土地管理的建议
（1）加强垦区国土工作人员队伍建设
抢抓当前的改革机遇，加强垦区土地管理干部队伍建设，健全土地管理基础业务，定期对基层国土管理人员进行业务培训，熟练操作土地管理系统软件。其次是加强对农场职工土地管理法律法规宣传，使他们懂法守法，共同管理和守护农场土地 （2）完善垦区土地管理规章制度
出台与农垦相应的土地管理规章制度，更好的完善土地资源和资产管理的各项制度，强化国有土地的保护和规划利用管理，奋力推进跟土地有关的各项工作，发挥垦区土地优势。
（3）加强垦地合作，使农垦融入地方发展。
力争将农垦土地纳入地方土地规划。根据国土资源部、农业部《关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号）规定，“国土资源行政主管部门组织修编土地利用总体规划，要征求国有农场主管部门和国有农场的意见”，建议使农场周边土地纳入到城镇规划中，使农场融入到地方发展布局中，在产业园区项目、民生工程项目及合作收储开发方面，与地方互惠互利，共同发展。
（4）创新土地维权方式
一是对还没有确权发证的土地采取强有力措施，争取确权发证。针对农垦被占土地发证难的主要症结在于土地有纷争、要求村民指界签字难、土地发证成本高等方面，建议多渠道筹集经费，利用“地方财政支持一点，土地测绘部门优惠一点，原有图件资料再利用一点，农场内部自筹解决一点”的办法，先易后难，重点突破，并结合周边农村集体土地确权登记工作，妥善协调解决土地权属争议和原始资料不全等问题，加快确权发证工作进度。
制定奖惩措施，各级农场主管部门充分认识到农场土地确权维权工作的重要性，将国有农场土地确权登记工作作为农场工作的重点之一，将收复农垦被侵占国有土地列入农垦单位的议事日程。要组织力量，在土地确权中对农场被占土地进行全面清理，对权属清楚且能收回的，要及时收回，不能收回的，也要及时办理租赁或承包合同，纳入农场土地管理范围。将收复被占国有土地、调处农场与村民土地纠纷的业绩列为相关政府和农垦单位领导的效能考核范围。明确土地管理任务，落实工作职责，强化土地承包人责任和土地管理干部队伍责任，切实开展有效监督检查。形成合力尽早取得土地维权最大成效，尽早解决纠纷土地确权发证难得问题。
二是对已发证的土地严厉杜绝新的被占地事件的发生
加强垦区土地利用监管工作，垦区和农场领导特别是土地管理部门切实担负起守土责任，要有“寸土必争、寸土必保、寸土不讓”的精神，对垦区国有资产负责，对农场职工长远生计负责。要采取多种措施，发现一起，处理一起，做到每年新的被占地当年收回。
土地是农垦保障国家粮食安全和支撑现代农业建设及经济社会发展的重要物质基础，是农垦的生存之本、发展之基、民生所依。在全面建设小康社会和工业化、城镇化、农业现代化加快推进的大背景下，充分认识农垦土地管理面临的新形势，对推动农垦科学发展，加快建设资源节约型、环境友好型新垦区具有十分重要的意义。
参考文献：
[1]周蕾，温淑萍. 基于动态偏离-份额分析法的宁夏农垦产业结构与竞争力分析[J].湖北农业科学，2013（07）.
[2]赖诗仁. 艰苦创业铸造绿色丰碑 继往开来再创广垦辉煌——纪念广东农垦创建60周年[J].中国农垦，2011（11）.
[3]雷勇健. 坚持科学发展 加快转型升级 为率先实现农业现代化和全面建成小康垦区而奋斗[J].中国农垦，2013（04）.
[4]李伟国. 认清形势 明确任务 增强信心全面提升农垦国有农场土地管理水平[J].农垦情况，2012（38）.