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摘要：文章根据安德鲁斯SWOT战略选择模型对上海自行发债的内部优势、内部劣势、外部机会、外部威胁进行分析。分析表明内部优势明显，外部有众多发展机会，总体上适宜采取发展型战略。同时也应看到上海自行发债内部诸多劣势，单靠上海地方自身力量短期内无法解决，需要国家在宏观经济战略层面上进行更深入的改革，机会与威胁共存。
关键词：上海市；发债；SWOT
一、引言
2012年5月14日，财政部印发《2012年地方政府自行发债试点办法》，指出经国务院批准，2012年上海市、浙江省、广东省、深圳市继续开展地方政府自行发债试点。与2011年的试点办法相比，新试点办法增加了7年期政府债券。财政部明确提出，2012年增加的地方政府债券收入，要优先用于保障性安居工程。这是继2011年我国首次发行地方债券后，第二年由地方自行发债。
从2011年的试点情况看，地方自行发债很有必要的。国家对土地出让金进行了严格的控制，各级地方财政都陷入了“断粮”的窘境，财政支出压力很大。该试点办法对解决当前“土地财政”的问题，提供了一定的解决方案。而现阶段转方式、调结构、支持创新和高科技企业的发展均需要财政支持。
另外从试点的情况来看，可以总结为“额度不变、项目不变、发债资金用途不变”。而地方政府自主发债，理论上应该满足“项目自主、发债规模自主、用途自定、偿债自负”的要求。因此，“自行发债”与“自主发债”还存在一定的差距。
二、文献综述
黄鸿星（2011）通过对2011年地方总债务的研究，发现尤其是最近几年，传统的地方土地财政不断吃紧，过分依赖地方政府土地出让收入，很难满足债务到期偿还的需要。市场对地方自行发债购买热情甚至超过国债，反映出市场对试点地区经济运行的乐观预期。但是也发现存在地方债的发行推广在目前诸多条件不健全的情况。郑思文（2009）通过对中国首次发行地方债进行研究发现地方债的发行存在相对收益过低、流动性较差、因为财政不透明引起大众地方公信力遭到质疑等问题，提出要完善相关法律法规，加强中央和地方的双重职责，须有稳妥可靠的运行机制等措施。张海星（2009）认为地方债发行需要从制度设计入手。在此基础上，系统阐述了我国地方政府直接发债所需的技术准备与制度配套，并从法律监督、行政监控和市场监管三个层次构建了地方债运行的风险防范体系，最后提出了基于我国国情的地方债渐进式开放模式。
综合我国学者对中国地方债发行的研究结果，我们可以发现：一是我国学者普遍认为地方债的发行有利于缓解当前“土地财政”的窘境；二是地方债发行的优势明显，但是仍然存在很多问题；三是在中国经济发展进行转型的过程中，地方债的还需进行深层次的改革。总而言之，绝大多数的我国学者均认为我国的地方债发行是利大于弊，但一定要完善相关的法律法规、健全机制，使得地方债得到有序而健康发展。基于此，本文将着重探讨上海市作为地方债发行试点的SWOT分析及对策。
三、对上海自行发债的综合分析
（一）上海地方债发行的内部优势分析
1.不断增强的经济实力。上海是经济较为发达的地区，本身财政实力就高于全国平均水平，是中国金融业发展较为成熟的城市。在全国经济建设和社会发展中具有十分重要的地位和作用，上海理应在地方债发行的问题上充当起“桥头堡”的重任。
2.投资风险低。地方政府自行发债规模大小、期限结构、利率水平都是有严格规定的，连还本付息都是由财政部代办的，信用级别与之前发行的地方债变化不大，只是在发行环节由地方政府组织实施。这样，大大降低了发债的风险，确保地方自行发债步调一致和金融秩序稳定。
3.灵活地方政策的推动作用。上海市财政局公布的《2011年上海市政府债券招标发行和考核规则》，明确将承销商在2011年上海市政府债券发行投标中的最低投标额和最低承销额等因素，作为以后年度本市组建上海市政府债券承销团的重要依据。不排除有主承销商为了继续合作而压低价格在多方政策的推动下，上海自行发行的债券能够热销无疑没有了悬念。
（二）上海地方债发行的内部劣势分析
1.政策、法规还需进一步完善。财政部发布的试点办法要求在各个环节上对地方自行发债进行限制，但事实上监管并不容易。发债获得的资金投向何处，被投资项目本身是否具有财务持续能力，地方政府还本付息的资金如何安排都未明确。现在全靠中央政府的信用去推动，机构投资者也往往看在中央政府的“面”去购买地方政府债。
2.地方发债的自主性还需增加。地方自行发债尽管能在一定程度上缓解地方财政并不宽松的局面，但不能从根本上解决地方政府负债的问题。收入支出全要靠中央，收入靠转移支付，越来越多的支出由中央指定了用途和方向。
（三）上海地方债发行的外部机会分析
1.积极的宏观经济政策。从2011年11月30日起，央行先后宣布三次宣布下调存款准备金率，以增加市场上的货币流通。其原因一是通胀率回落，通胀压力缓解；二是近期经济增速减缓，为防止经济大幅下滑，保持一个相对宽松的资金面。此外，地方政府承担的社会基础设施建设或者提供公共服务需要进行有效融资。这也决定着地方政府在很长一段时间内，需要有一个可持续的融资渠道来完成其职能。
2.财政部代办保证了地方政府债券的安全性。这样，大大降低了发债的风险。此次地方自行发债试点，对试点省市发债规模定额管理，额度由国务院批准。财政部代办还本付息，目的就是为了防止地方不按期还款的风险，中央代办可以保证投资者利益。
3.短期债券的需求数量大。2011年上海地方债三年期中标利率3.10%，认购倍数3.5倍；五年期中标利率3.30%，认购倍数3.1倍。3年、5年的债券需求比较大，而3年、5年国债发行较少，使得地方政府债券是其比较好的替代品。
4.改革带来的发展空间。当前中国正在不断推进改革的深度，在经济领域一直在不断寻找适合中国自身发展道路。从发行情况来看，试点省市的地方债券均受到市场追捧。上海地方债券发行认购超过3倍，广东认购更是高达6倍。这将增强地方政府的财政纪律以及债务管理方面的透明度，更重要的是，将拓宽地方政府的融资渠道。在中国宏观经济利好的预期下，我们有理由相信，地方自行发债的改革广度不断扩大，深度不断增加。 （四）上海地方债发行的外部威胁分析
1.债券收益率较低。由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费，在这一前提下，市场规律近乎失效，地方债定价机制被扭曲，市场将信用等级评价等同于国债，因而只能按国债定价水平来给地方债定价，这最终压低了地方债券的利率水平。
2.各地方可能产生的“竞争”。由于中国经济较发达的地区主要集中在东南沿海，在国家允许地方自行发债的初期就会陆续获得发债的资格。在不久的将来，相邻地区间债券的相互“竞争”或许会给地方政府自行发债抹上一层阴影。
3.国际经济形势的波动。目前全球经济复苏趋缓，下行风险加大。发达国家失业率居高不下，市场需求疲弱。尤其是下半年以来，欧洲主权债务危机持续升级，美国长期主权信用评级被下调，国际金融市场反复大幅波动。与此同时，新兴经济体国家增长乏力，世界经济又趋低迷，有可能引发全球经济二次触底。在当前的经济全球化中，国际经济形势无疑对中国金融业产生负面的影响。如表1所示。
四、分析结论
当前我国地方债的偿还主要是靠土地财政和银行信贷。土地财政推高房价，引发了大量的社会问题，使得政府反过来要融资建设保障房，以解决其负面效应。作为中央政府，目前就面临着两难，既要设计机制，让地方政府获得可持续的发展融资，又要防范地方政府搭便车、不计后果地透支中央政府的信用资源。允许地方政府自主发债即是这一思路的体现。其次，地方自行发债也是地方政府管理权的扩大，意味着地方政府承担了更大的责任，更多地强调了地方政府还本付息的主体责任，使地方政府成为地方政府债券的真正债务人，这将是一个趋势。同时，地方政府通过发行地方债，需要与金融管理部门及金融机构密切合作，有利于促进地方金融业的发展。有利于整个国家的有序管理，这是社会管理进步的一大表现。
五、对策建议
（一）完善相关法律法规
允许地方自行发债，却几乎没有提供更有价值的约束，相关文件中仅仅规定一般的逾期罚息条款，是没有任何强制性的。毫无疑问，在跟中央财政的博弈中，所有的地方政府都会认定，这是我的坏账，但却是你的问题。
（二）加强中央和地方的双重职责
中央试点地方自行发行地方债是一个好的开始，可以弥补中央财政和地方财政分权不合理的现状。在目前的分税制条件下，地方政府只能通过中央财政的转移支付获得财政资金，缺少灵活的财权，同时中央政府承担过多的财政风险。试点地方政府自行发债可以使地方政府根据自身财政情况筹集资金，同时减轻中央政府的财政风险。
（三）健全地方人大的监督机制
温家宝总理表示：“今后所有的地方债务，都必须列入财政预算和决算，接受同级人民代表大会的监督”。中国各个地方政府初始的资产负债表尚不透明且差异很大，如果缺乏约束机制，地方政府自主发债可能会造成混乱。健全地方人大的监督作用，有利于地方债问题的健康发展。
（四）须有稳妥可靠的运行机制
地方发债最需要注意的是透明，债务用途、使用、还款来源、程序以及该政府财务是否透明，透明公开也是最有效的监管手段。循序渐进、积极稳妥地发展地方政府债券市场，逐步建立公开透明、管理规范、运行高效的地方政府举债融资计划。
（五）改革举措应当继续推进
当前中国谁都不肯面对地方政府“破产”这一假设。而在这种假设下，借款人就像吃了一颗定心丸，举债和使用上都更为大胆且不计后果。我国改革已进入深水区，改革难度可想而知。但是为了转变中国的经济发展模式，使中国经济发展呈现出“质”的变化，改革就应该根据我国国情大刀阔斧的进行试点。
参考文献：
1.黄鸿星.地方债发行试点：摸着“锋利”的石头过河[J].银行家，2012（1）.
2.郑思文.我国首次发行地方债券的现实情况与政策建议[J].黑龙江金融，2009（11）.
3.张海星.地方债放行：制度配套与有效监管[J].财贸经济，2009（10）.
4.刘尚希等.中国市政收益债券的风险与防范[J].管理世界，2005（3）.
＊本文属上海市教委重点学科建设项目“经济系统运行与调控”（J50504）子课题；上海市研究生创新基金项目（JWCXSL1202）。
（作者单位：上海理工大学管理学院）
关键词：上海市；发债；SWOT
一、引言
2012年5月14日，财政部印发《2012年地方政府自行发债试点办法》，指出经国务院批准，2012年上海市、浙江省、广东省、深圳市继续开展地方政府自行发债试点。与2011年的试点办法相比，新试点办法增加了7年期政府债券。财政部明确提出，2012年增加的地方政府债券收入，要优先用于保障性安居工程。这是继2011年我国首次发行地方债券后，第二年由地方自行发债。
从2011年的试点情况看，地方自行发债很有必要的。国家对土地出让金进行了严格的控制，各级地方财政都陷入了“断粮”的窘境，财政支出压力很大。该试点办法对解决当前“土地财政”的问题，提供了一定的解决方案。而现阶段转方式、调结构、支持创新和高科技企业的发展均需要财政支持。
另外从试点的情况来看，可以总结为“额度不变、项目不变、发债资金用途不变”。而地方政府自主发债，理论上应该满足“项目自主、发债规模自主、用途自定、偿债自负”的要求。因此，“自行发债”与“自主发债”还存在一定的差距。
二、文献综述
黄鸿星（2011）通过对2011年地方总债务的研究，发现尤其是最近几年，传统的地方土地财政不断吃紧，过分依赖地方政府土地出让收入，很难满足债务到期偿还的需要。市场对地方自行发债购买热情甚至超过国债，反映出市场对试点地区经济运行的乐观预期。但是也发现存在地方债的发行推广在目前诸多条件不健全的情况。郑思文（2009）通过对中国首次发行地方债进行研究发现地方债的发行存在相对收益过低、流动性较差、因为财政不透明引起大众地方公信力遭到质疑等问题，提出要完善相关法律法规，加强中央和地方的双重职责，须有稳妥可靠的运行机制等措施。张海星（2009）认为地方债发行需要从制度设计入手。在此基础上，系统阐述了我国地方政府直接发债所需的技术准备与制度配套，并从法律监督、行政监控和市场监管三个层次构建了地方债运行的风险防范体系，最后提出了基于我国国情的地方债渐进式开放模式。
综合我国学者对中国地方债发行的研究结果，我们可以发现：一是我国学者普遍认为地方债的发行有利于缓解当前“土地财政”的窘境；二是地方债发行的优势明显，但是仍然存在很多问题；三是在中国经济发展进行转型的过程中，地方债的还需进行深层次的改革。总而言之，绝大多数的我国学者均认为我国的地方债发行是利大于弊，但一定要完善相关的法律法规、健全机制，使得地方债得到有序而健康发展。基于此，本文将着重探讨上海市作为地方债发行试点的SWOT分析及对策。
三、对上海自行发债的综合分析
（一）上海地方债发行的内部优势分析
1.不断增强的经济实力。上海是经济较为发达的地区，本身财政实力就高于全国平均水平，是中国金融业发展较为成熟的城市。在全国经济建设和社会发展中具有十分重要的地位和作用，上海理应在地方债发行的问题上充当起“桥头堡”的重任。
2.投资风险低。地方政府自行发债规模大小、期限结构、利率水平都是有严格规定的，连还本付息都是由财政部代办的，信用级别与之前发行的地方债变化不大，只是在发行环节由地方政府组织实施。这样，大大降低了发债的风险，确保地方自行发债步调一致和金融秩序稳定。
3.灵活地方政策的推动作用。上海市财政局公布的《2011年上海市政府债券招标发行和考核规则》，明确将承销商在2011年上海市政府债券发行投标中的最低投标额和最低承销额等因素，作为以后年度本市组建上海市政府债券承销团的重要依据。不排除有主承销商为了继续合作而压低价格在多方政策的推动下，上海自行发行的债券能够热销无疑没有了悬念。
（二）上海地方债发行的内部劣势分析
1.政策、法规还需进一步完善。财政部发布的试点办法要求在各个环节上对地方自行发债进行限制，但事实上监管并不容易。发债获得的资金投向何处，被投资项目本身是否具有财务持续能力，地方政府还本付息的资金如何安排都未明确。现在全靠中央政府的信用去推动，机构投资者也往往看在中央政府的“面”去购买地方政府债。
2.地方发债的自主性还需增加。地方自行发债尽管能在一定程度上缓解地方财政并不宽松的局面，但不能从根本上解决地方政府负债的问题。收入支出全要靠中央，收入靠转移支付，越来越多的支出由中央指定了用途和方向。
（三）上海地方债发行的外部机会分析
1.积极的宏观经济政策。从2011年11月30日起，央行先后宣布三次宣布下调存款准备金率，以增加市场上的货币流通。其原因一是通胀率回落，通胀压力缓解；二是近期经济增速减缓，为防止经济大幅下滑，保持一个相对宽松的资金面。此外，地方政府承担的社会基础设施建设或者提供公共服务需要进行有效融资。这也决定着地方政府在很长一段时间内，需要有一个可持续的融资渠道来完成其职能。
2.财政部代办保证了地方政府债券的安全性。这样，大大降低了发债的风险。此次地方自行发债试点，对试点省市发债规模定额管理，额度由国务院批准。财政部代办还本付息，目的就是为了防止地方不按期还款的风险，中央代办可以保证投资者利益。
3.短期债券的需求数量大。2011年上海地方债三年期中标利率3.10%，认购倍数3.5倍；五年期中标利率3.30%，认购倍数3.1倍。3年、5年的债券需求比较大，而3年、5年国债发行较少，使得地方政府债券是其比较好的替代品。
4.改革带来的发展空间。当前中国正在不断推进改革的深度，在经济领域一直在不断寻找适合中国自身发展道路。从发行情况来看，试点省市的地方债券均受到市场追捧。上海地方债券发行认购超过3倍，广东认购更是高达6倍。这将增强地方政府的财政纪律以及债务管理方面的透明度，更重要的是，将拓宽地方政府的融资渠道。在中国宏观经济利好的预期下，我们有理由相信，地方自行发债的改革广度不断扩大，深度不断增加。 （四）上海地方债发行的外部威胁分析
1.债券收益率较低。由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费，在这一前提下，市场规律近乎失效，地方债定价机制被扭曲，市场将信用等级评价等同于国债，因而只能按国债定价水平来给地方债定价，这最终压低了地方债券的利率水平。
2.各地方可能产生的“竞争”。由于中国经济较发达的地区主要集中在东南沿海，在国家允许地方自行发债的初期就会陆续获得发债的资格。在不久的将来，相邻地区间债券的相互“竞争”或许会给地方政府自行发债抹上一层阴影。
3.国际经济形势的波动。目前全球经济复苏趋缓，下行风险加大。发达国家失业率居高不下，市场需求疲弱。尤其是下半年以来，欧洲主权债务危机持续升级，美国长期主权信用评级被下调，国际金融市场反复大幅波动。与此同时，新兴经济体国家增长乏力，世界经济又趋低迷，有可能引发全球经济二次触底。在当前的经济全球化中，国际经济形势无疑对中国金融业产生负面的影响。如表1所示。
四、分析结论
当前我国地方债的偿还主要是靠土地财政和银行信贷。土地财政推高房价，引发了大量的社会问题，使得政府反过来要融资建设保障房，以解决其负面效应。作为中央政府，目前就面临着两难，既要设计机制，让地方政府获得可持续的发展融资，又要防范地方政府搭便车、不计后果地透支中央政府的信用资源。允许地方政府自主发债即是这一思路的体现。其次，地方自行发债也是地方政府管理权的扩大，意味着地方政府承担了更大的责任，更多地强调了地方政府还本付息的主体责任，使地方政府成为地方政府债券的真正债务人，这将是一个趋势。同时，地方政府通过发行地方债，需要与金融管理部门及金融机构密切合作，有利于促进地方金融业的发展。有利于整个国家的有序管理，这是社会管理进步的一大表现。
五、对策建议
（一）完善相关法律法规
允许地方自行发债，却几乎没有提供更有价值的约束，相关文件中仅仅规定一般的逾期罚息条款，是没有任何强制性的。毫无疑问，在跟中央财政的博弈中，所有的地方政府都会认定，这是我的坏账，但却是你的问题。
（二）加强中央和地方的双重职责
中央试点地方自行发行地方债是一个好的开始，可以弥补中央财政和地方财政分权不合理的现状。在目前的分税制条件下，地方政府只能通过中央财政的转移支付获得财政资金，缺少灵活的财权，同时中央政府承担过多的财政风险。试点地方政府自行发债可以使地方政府根据自身财政情况筹集资金，同时减轻中央政府的财政风险。
（三）健全地方人大的监督机制
温家宝总理表示：“今后所有的地方债务，都必须列入财政预算和决算，接受同级人民代表大会的监督”。中国各个地方政府初始的资产负债表尚不透明且差异很大，如果缺乏约束机制，地方政府自主发债可能会造成混乱。健全地方人大的监督作用，有利于地方债问题的健康发展。
（四）须有稳妥可靠的运行机制
地方发债最需要注意的是透明，债务用途、使用、还款来源、程序以及该政府财务是否透明，透明公开也是最有效的监管手段。循序渐进、积极稳妥地发展地方政府债券市场，逐步建立公开透明、管理规范、运行高效的地方政府举债融资计划。
（五）改革举措应当继续推进
当前中国谁都不肯面对地方政府“破产”这一假设。而在这种假设下，借款人就像吃了一颗定心丸，举债和使用上都更为大胆且不计后果。我国改革已进入深水区，改革难度可想而知。但是为了转变中国的经济发展模式，使中国经济发展呈现出“质”的变化，改革就应该根据我国国情大刀阔斧的进行试点。
参考文献：
1.黄鸿星.地方债发行试点：摸着“锋利”的石头过河[J].银行家，2012（1）.
2.郑思文.我国首次发行地方债券的现实情况与政策建议[J].黑龙江金融，2009（11）.
3.张海星.地方债放行：制度配套与有效监管[J].财贸经济，2009（10）.
4.刘尚希等.中国市政收益债券的风险与防范[J].管理世界，2005（3）.
＊本文属上海市教委重点学科建设项目“经济系统运行与调控”（J50504）子课题；上海市研究生创新基金项目（JWCXSL1202）。
（作者单位：上海理工大学管理学院）