论文部分内容阅读
近期，有議員在立法會召開的全體會議上向政府提出口頭質詢，批評行政當局未能在法定期間內回覆議員的書面質詢，能遵守法定三十天內回覆議員質詢的僅三成，使立法會無法監督行政當局並及時回應居民訴求。議員的這一口頭質詢，觸及了行政與立法之間存在多年的一個老問題，那就是如何正確看待立法會議員的質詢權。
質詢權具法定性
澳門特別行政區立法會議員對政府的工作提出質詢，並不是毫無根據的，更不是隨隨便便的，它是《澳門基本法》賦予立法會議員的一項法定權限，也是立法會履行監督政府職能的法定方式之一。《澳門基本法》第76條明確規定：“澳門特別行政區立法會議員有權依照法定程序對政府的工作提出質詢。”此外，根據《澳門基本法》第65條的規定，澳門特別行政區政府要對立法會負責，其中的一項重要內容就是政府負有答覆立法會議員質詢的責任。因此，答覆立法會議員提出的質詢並不是政府可有可無的工作，而是政府履行向立法會負責的一項主要職責；答覆質詢也不僅只是政府範疇內的工作事務，它直接關係到立法會監督政府工作職能的履行，關係到行政與立法之間關係的協調，關係到立法會議員履行處理居民訴求的職責。對於《澳門基本法》賦予立法會議員的質詢權，特區政府部門及其工作人員當然不能等閑視之。特別行政區政府要依法施政，首先要依的法就是《澳門基本法》。我們說要依法治澳，首先就是要按《澳門基本法》辦事，堅決維護《澳門基本法》的權威。
為了落實《澳門基本法》第76條的規定，澳門特別行政區立法會制定了《對政府工作的質詢程序》的決議，就立法會議員行使質詢權進行了規範，並就政府答覆質詢的事項和程序等也作了規定。《對政府工作的質詢程序》第13條明確規定，政府部門應在行政長官收到書面質詢之日起三十日內作出書面答覆。對於立法會的上述決議，特別行政區政府同樣要嚴格遵守。有人認為，《對政府工作的質詢程序》只是立法會的一個決議，它主要用來調整和約束立法會議員如何行使質詢權，與政府部門沒有直接關係，而且，澳門特區是實行行政主導的政治體制，對立法會議員就政府工作提出的質詢，政府及政府官員可根據工作情況來決定是否答覆和如何答覆。這種觀點並不正確，《對政府工作的質詢程序》在內容上並不只是對立法會議員行使質詢權進行規範，同時對政府如何回應立法會議員提出的質詢也作了規制。而且立法會議員提出的質詢正是針對政府工作的，怎麽能說《對政府工作的質詢程序》與政府部門沒有直接關係呢？其實，《對政府工作的質詢程序》這一規範性文件的標題，就足以表明其內容不僅事關政府工作，而且就是專門直接針對政府工作的，只不過它是通過立法會議員提出質詢的形式來體現，它要達到的目的也正是監察政府的工作。至於以澳門特區實行行政主導為由而否認《對政府工作的質詢程序》對政府的約束力更是站不住腳。澳門特區所實行的行政主導制的政治體制，其中的一項重要內容就是行政與立法既相互制衡又相互配合，立法會議員依法對政府的工作提出質詢，政府部門依法進行答覆，這正是行政機關與立法機關之間相互制衡、相互配合的具體體現。對於立法會議員行使的質詢權，政府既要正確對待，更要從制度上積極採取有效措施及時答覆和解釋。
由此看來，從原則性層面講，認真對待立法會議員提出的質詢，並做好答覆工作，首先是落實和執行《澳門基本法》、維護《澳門基本法》的權威；從具體層面講，正視立法會議員提出的質詢，並按時答覆，還是落實和執行立法會通過的規範性文件，配合立法會監察政府工作的需要。因此，正確對待立法會議員的質詢，依法做好質詢答覆工作，是澳門特別行政區政府依法施政的題中應有之義。
質詢權具強制性
根據《澳門基本法》第76條以及《對政府工作的質詢程序》第4條的規定，質詢權是立法會議員依法擁有的一項權力。是權力就具有強制性，即權力主體可將自己的意志強加於另一方，而不管其是否願意。因此，強制性是權力的本質屬性，沒有強制也就沒有權力，權力正是以強制力為後盾，我們一說到權力，就同時意味著強制。質詢權作為澳門特區立法會議員依法享有的一項權力，同樣具有強制性。
質詢權的強制性通常是指質詢權具有直接支配被質詢人的強制力量，它意味著質詢是一種剛性監督形式，可以産生一定的法律後果。在澳門，質詢權的強制性主要體現為：立法會議員提出口頭質詢的書面申請依法導致立法會專為質詢召開會議時，就質詢所涉及的政府工作，負責有關工作範圍的政府官員應參與質詢會議並發言；立法會議員提出書面質詢的，有關的書面質詢經立法會主席送交行政長官後，政府應在行政長官收到書面質詢之日起三十日內作出書面答復。質詢權的強制性，決定了政府要建立一套關於處理質詢事項的常態工作程序和制度，以及時回應立法會議員的質詢，這是質詢權強制性屬性的客觀要求。尤其是議員向政府提出的質詢總是接連不斷時，政府要及時更好地做出回應的話，就必須要建立一套相適應的處理質詢事項的常態工作程序和制度，否則，面對連續不斷且日益增加的質詢事項，政府根本不可能應對得過來。既有的質詢如果不能及時答覆、解釋，新的質詢又不斷地被提出，這勢必會進一步影響政府的質詢答覆工作，久而久之，不僅政府及其有關政府官員的管治威信將受到嚴重削弱，行政與立法之間的關係也將遭受嚴重考驗。為了避免這種現象的出現，政府除了理性對待立法會議員提出的質詢外，還必須努力從制度建構上想辦法，形成自己一整套的處理質詢事項的有效快速反應機制，使政府答覆質詢的工作規範化、常態化。對此，特區政府有關官員在立法會全體會議上曾表示，特區政府已在各司長辦公室和局級部門間設立了質詢回覆機制，雖獲一定成效，但政府仍將繼續改進，盡量爭取短時間內回覆。
有人認為，澳門特別行政區立法會通過的《對政府工作的質詢程序》是以立法會“決議”的形式頒佈的，並不是以“法律”的形式公佈的，因此，對政府並沒有法律約束力。對此，參加討論並表決《對政府工作的質詢程序（議案）》的立法會議員在討論到是否要求政府官員出席質詢會議，以及是否要求政府限期書面回復時，確實曾有議員認為立法會好似沒有權力要求某一政府官員必須出席質詢會議，也沒有權力要求政府必須限期答覆。這種理解應該說是不正確的。《對政府工作的質詢程序》雖不是立法會以“法律”的形式頒佈，而只是以立法會“決議”的形式頒佈，但這並不能否認《對政府工作的質詢程序》不屬於澳門特別行政區法律體系範疇內的規範性文件。根據《澳門基本法》第11條第2款的規定，澳門特別行政區的法律體系中，除法律、法令、行政法規外，還包括了“其他規範性文件”。《對政府工作的質詢程序》顯然屬於《澳門基本法》第11條第2款中的“其他規範性文件”。“其他規範性文件”在位階和法律效力上雖不如“法律”，但它作為規範性文件，同樣是具有法律效力的，只是其法律效力不得與位階高的規範性文件相抵觸。因此，我們不能因為《對政府工作的質詢程序》不是以“法律”的形式公佈而否認其應有的法律效力。澳門特別行政區政府要依法施政的話，便要遵守特別行政區所有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，只有這樣，才能真正打造法治政府。 質詢權具監察性
質詢是立法會議員對政府的工作進行監察的一種方式，在一定程度上，質詢其實就是對被質詢單位的工作不滿意的方面提出質問，要求被質詢單位作出澄清、解釋的一種活動，它能督促並警示政府依法施政。尤其在口頭質詢過程中，議員和政府官員面對面地一問一答，政府官員沒有藉口推諉議員的問題。一般來說，議員都是直接了當地質詢政府官員對某一問題的態度和意見，政府官員的答復和承諾既是對議員的交待，又可能是下次議員質詢的起因。議員可以針對政府官員的承諾步步緊逼，瞭解事情進展情況，以監督和警醒政府的各種不當或違法行為，促使政府自行糾正。此外，口頭質詢還最能真實地體現政府官員對所負責的工作熟悉瞭解的情況以及他本人的應變能力等。正是這樣，政府官員面對議員的質詢，還是會有一些緊張感，甚至有人有恐懼感。
質詢所具有的監察職能，要求負有答復職責的政府官員認真對待質詢及其答復工作，並切實履行好自己的職責。對於那些不將質詢放在心上，對質詢及質詢所涉及的問題置若罔聞，對質詢案採取不負責的態度，久拖不辦或辦理不力的，應該建立責任追究制度，追究有關政府官員的行政責任，促使其履行好答復質詢的職責。此外，還可考慮將質詢答復工作的表現作為政府官員業績考核的內容之一。
澳門目前的法律等規定中，有關質詢的後果及責任機制基本上空缺。對口頭質詢，被質詢的政府部門所作答復，議員們不滿意時，如何採取進一步行動和怎樣追究被質詢人員相應的責任，在法律等規定中找不到有關的依據。對於書面質詢，被質詢的政府部門不予及時答復甚至不答復，或議員對答復不滿意時如何處理，法律上同樣沒有作出規定。維護公平正義是法律的基本價值，在法律上評判某一行為正義與否，是以其對應的法律後果為區分的。肯定性的法律後果，是法律對該行為正義性的弘揚。相反地，法律對於某一行為的否定，是通過規定該行為具有的否定性法律後果，追究行為人法律責任的形式來實現的。從一定意義上講，沒有相應的制裁，法律的權威、社會的正義便無從樹立。澳門在質詢制度上法律後果及責任追究的缺失，對於立法會議員依法行使質詢權的行為無疑會産生影響，對於受質詢者不認真履行答復職責的行為亦會産生放縱效應。無論如何，這都會影響質詢的監察效能，在實踐中更容易造成你提你的質詢，我作我的答復，或作不作答復無所謂的不良局面，質詢也可能會在悄然無息中轉變成了單純的詢問，實際收效會大受影響。
為了充分發揮質詢的監察功能，澳門的質詢制度中，實有必要規定質詢的後果及其責任。質詢應引起相應的法律後果，這樣才能增強質詢案的效力，激發立法會議員行使質詢權的積極性和主動性，同時也能強化政府部門及有關官員的責任意識，這無論是對滿足議員及民眾對政府施政情況的知情權還是監督權，都有積極的現實意義。至於質詢的後果及其責任如何具體化，可結合澳門公職人員、領導和主管人員的考核等規定，在經廣泛諮詢後作出適當安排。
行政長官在《二0一三年財政年度施政報告》中提出了將建立政府績效治理制度，並首先開始實行領導官員的績效評審制度，以從制度上提升政府的施政效能。能否將質詢答覆工作的成效作為領導官員的績效評審內容之一，值得特區政府在施政中認真考慮。
（作者單位：澳門理工學院一國兩制研究中心副教授）
質詢權具法定性
澳門特別行政區立法會議員對政府的工作提出質詢，並不是毫無根據的，更不是隨隨便便的，它是《澳門基本法》賦予立法會議員的一項法定權限，也是立法會履行監督政府職能的法定方式之一。《澳門基本法》第76條明確規定：“澳門特別行政區立法會議員有權依照法定程序對政府的工作提出質詢。”此外，根據《澳門基本法》第65條的規定，澳門特別行政區政府要對立法會負責，其中的一項重要內容就是政府負有答覆立法會議員質詢的責任。因此，答覆立法會議員提出的質詢並不是政府可有可無的工作，而是政府履行向立法會負責的一項主要職責；答覆質詢也不僅只是政府範疇內的工作事務，它直接關係到立法會監督政府工作職能的履行，關係到行政與立法之間關係的協調，關係到立法會議員履行處理居民訴求的職責。對於《澳門基本法》賦予立法會議員的質詢權，特區政府部門及其工作人員當然不能等閑視之。特別行政區政府要依法施政，首先要依的法就是《澳門基本法》。我們說要依法治澳，首先就是要按《澳門基本法》辦事，堅決維護《澳門基本法》的權威。
為了落實《澳門基本法》第76條的規定，澳門特別行政區立法會制定了《對政府工作的質詢程序》的決議，就立法會議員行使質詢權進行了規範，並就政府答覆質詢的事項和程序等也作了規定。《對政府工作的質詢程序》第13條明確規定，政府部門應在行政長官收到書面質詢之日起三十日內作出書面答覆。對於立法會的上述決議，特別行政區政府同樣要嚴格遵守。有人認為，《對政府工作的質詢程序》只是立法會的一個決議，它主要用來調整和約束立法會議員如何行使質詢權，與政府部門沒有直接關係，而且，澳門特區是實行行政主導的政治體制，對立法會議員就政府工作提出的質詢，政府及政府官員可根據工作情況來決定是否答覆和如何答覆。這種觀點並不正確，《對政府工作的質詢程序》在內容上並不只是對立法會議員行使質詢權進行規範，同時對政府如何回應立法會議員提出的質詢也作了規制。而且立法會議員提出的質詢正是針對政府工作的，怎麽能說《對政府工作的質詢程序》與政府部門沒有直接關係呢？其實，《對政府工作的質詢程序》這一規範性文件的標題，就足以表明其內容不僅事關政府工作，而且就是專門直接針對政府工作的，只不過它是通過立法會議員提出質詢的形式來體現，它要達到的目的也正是監察政府的工作。至於以澳門特區實行行政主導為由而否認《對政府工作的質詢程序》對政府的約束力更是站不住腳。澳門特區所實行的行政主導制的政治體制，其中的一項重要內容就是行政與立法既相互制衡又相互配合，立法會議員依法對政府的工作提出質詢，政府部門依法進行答覆，這正是行政機關與立法機關之間相互制衡、相互配合的具體體現。對於立法會議員行使的質詢權，政府既要正確對待，更要從制度上積極採取有效措施及時答覆和解釋。
由此看來，從原則性層面講，認真對待立法會議員提出的質詢，並做好答覆工作，首先是落實和執行《澳門基本法》、維護《澳門基本法》的權威；從具體層面講，正視立法會議員提出的質詢，並按時答覆，還是落實和執行立法會通過的規範性文件，配合立法會監察政府工作的需要。因此，正確對待立法會議員的質詢，依法做好質詢答覆工作，是澳門特別行政區政府依法施政的題中應有之義。
質詢權具強制性
根據《澳門基本法》第76條以及《對政府工作的質詢程序》第4條的規定，質詢權是立法會議員依法擁有的一項權力。是權力就具有強制性，即權力主體可將自己的意志強加於另一方，而不管其是否願意。因此，強制性是權力的本質屬性，沒有強制也就沒有權力，權力正是以強制力為後盾，我們一說到權力，就同時意味著強制。質詢權作為澳門特區立法會議員依法享有的一項權力，同樣具有強制性。
質詢權的強制性通常是指質詢權具有直接支配被質詢人的強制力量，它意味著質詢是一種剛性監督形式，可以産生一定的法律後果。在澳門，質詢權的強制性主要體現為：立法會議員提出口頭質詢的書面申請依法導致立法會專為質詢召開會議時，就質詢所涉及的政府工作，負責有關工作範圍的政府官員應參與質詢會議並發言；立法會議員提出書面質詢的，有關的書面質詢經立法會主席送交行政長官後，政府應在行政長官收到書面質詢之日起三十日內作出書面答復。質詢權的強制性，決定了政府要建立一套關於處理質詢事項的常態工作程序和制度，以及時回應立法會議員的質詢，這是質詢權強制性屬性的客觀要求。尤其是議員向政府提出的質詢總是接連不斷時，政府要及時更好地做出回應的話，就必須要建立一套相適應的處理質詢事項的常態工作程序和制度，否則，面對連續不斷且日益增加的質詢事項，政府根本不可能應對得過來。既有的質詢如果不能及時答覆、解釋，新的質詢又不斷地被提出，這勢必會進一步影響政府的質詢答覆工作，久而久之，不僅政府及其有關政府官員的管治威信將受到嚴重削弱，行政與立法之間的關係也將遭受嚴重考驗。為了避免這種現象的出現，政府除了理性對待立法會議員提出的質詢外，還必須努力從制度建構上想辦法，形成自己一整套的處理質詢事項的有效快速反應機制，使政府答覆質詢的工作規範化、常態化。對此，特區政府有關官員在立法會全體會議上曾表示，特區政府已在各司長辦公室和局級部門間設立了質詢回覆機制，雖獲一定成效，但政府仍將繼續改進，盡量爭取短時間內回覆。
有人認為，澳門特別行政區立法會通過的《對政府工作的質詢程序》是以立法會“決議”的形式頒佈的，並不是以“法律”的形式公佈的，因此，對政府並沒有法律約束力。對此，參加討論並表決《對政府工作的質詢程序（議案）》的立法會議員在討論到是否要求政府官員出席質詢會議，以及是否要求政府限期書面回復時，確實曾有議員認為立法會好似沒有權力要求某一政府官員必須出席質詢會議，也沒有權力要求政府必須限期答覆。這種理解應該說是不正確的。《對政府工作的質詢程序》雖不是立法會以“法律”的形式頒佈，而只是以立法會“決議”的形式頒佈，但這並不能否認《對政府工作的質詢程序》不屬於澳門特別行政區法律體系範疇內的規範性文件。根據《澳門基本法》第11條第2款的規定，澳門特別行政區的法律體系中，除法律、法令、行政法規外，還包括了“其他規範性文件”。《對政府工作的質詢程序》顯然屬於《澳門基本法》第11條第2款中的“其他規範性文件”。“其他規範性文件”在位階和法律效力上雖不如“法律”，但它作為規範性文件，同樣是具有法律效力的，只是其法律效力不得與位階高的規範性文件相抵觸。因此，我們不能因為《對政府工作的質詢程序》不是以“法律”的形式公佈而否認其應有的法律效力。澳門特別行政區政府要依法施政的話，便要遵守特別行政區所有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件，只有這樣，才能真正打造法治政府。 質詢權具監察性
質詢是立法會議員對政府的工作進行監察的一種方式，在一定程度上，質詢其實就是對被質詢單位的工作不滿意的方面提出質問，要求被質詢單位作出澄清、解釋的一種活動，它能督促並警示政府依法施政。尤其在口頭質詢過程中，議員和政府官員面對面地一問一答，政府官員沒有藉口推諉議員的問題。一般來說，議員都是直接了當地質詢政府官員對某一問題的態度和意見，政府官員的答復和承諾既是對議員的交待，又可能是下次議員質詢的起因。議員可以針對政府官員的承諾步步緊逼，瞭解事情進展情況，以監督和警醒政府的各種不當或違法行為，促使政府自行糾正。此外，口頭質詢還最能真實地體現政府官員對所負責的工作熟悉瞭解的情況以及他本人的應變能力等。正是這樣，政府官員面對議員的質詢，還是會有一些緊張感，甚至有人有恐懼感。
質詢所具有的監察職能，要求負有答復職責的政府官員認真對待質詢及其答復工作，並切實履行好自己的職責。對於那些不將質詢放在心上，對質詢及質詢所涉及的問題置若罔聞，對質詢案採取不負責的態度，久拖不辦或辦理不力的，應該建立責任追究制度，追究有關政府官員的行政責任，促使其履行好答復質詢的職責。此外，還可考慮將質詢答復工作的表現作為政府官員業績考核的內容之一。
澳門目前的法律等規定中，有關質詢的後果及責任機制基本上空缺。對口頭質詢，被質詢的政府部門所作答復，議員們不滿意時，如何採取進一步行動和怎樣追究被質詢人員相應的責任，在法律等規定中找不到有關的依據。對於書面質詢，被質詢的政府部門不予及時答復甚至不答復，或議員對答復不滿意時如何處理，法律上同樣沒有作出規定。維護公平正義是法律的基本價值，在法律上評判某一行為正義與否，是以其對應的法律後果為區分的。肯定性的法律後果，是法律對該行為正義性的弘揚。相反地，法律對於某一行為的否定，是通過規定該行為具有的否定性法律後果，追究行為人法律責任的形式來實現的。從一定意義上講，沒有相應的制裁，法律的權威、社會的正義便無從樹立。澳門在質詢制度上法律後果及責任追究的缺失，對於立法會議員依法行使質詢權的行為無疑會産生影響，對於受質詢者不認真履行答復職責的行為亦會産生放縱效應。無論如何，這都會影響質詢的監察效能，在實踐中更容易造成你提你的質詢，我作我的答復，或作不作答復無所謂的不良局面，質詢也可能會在悄然無息中轉變成了單純的詢問，實際收效會大受影響。
為了充分發揮質詢的監察功能，澳門的質詢制度中，實有必要規定質詢的後果及其責任。質詢應引起相應的法律後果，這樣才能增強質詢案的效力，激發立法會議員行使質詢權的積極性和主動性，同時也能強化政府部門及有關官員的責任意識，這無論是對滿足議員及民眾對政府施政情況的知情權還是監督權，都有積極的現實意義。至於質詢的後果及其責任如何具體化，可結合澳門公職人員、領導和主管人員的考核等規定，在經廣泛諮詢後作出適當安排。
行政長官在《二0一三年財政年度施政報告》中提出了將建立政府績效治理制度，並首先開始實行領導官員的績效評審制度，以從制度上提升政府的施政效能。能否將質詢答覆工作的成效作為領導官員的績效評審內容之一，值得特區政府在施政中認真考慮。
（作者單位：澳門理工學院一國兩制研究中心副教授）