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一、 牧区矿产资源开发过程中的利益分配以及存在问题
（一） 中央政府、地方政府及企业之间的利益分配
牧区矿产资源开发过程中中央政府、地方政府以及企业之间形成各种分配关系。主要渠道是中央政府、地方政府和企业之间通过各种政策框架下（如税、费等）用行政手段资源开发企业的利润进行利益分配。接下来通过案例进一步说明企业和政府之间的利益分配情况。图1是“世界银行、国家民族事务委员会项目课题组”根据鄂尔多斯伊金霍洛旗纳林沟煤矿价值链计算得出的。
图1 纳林沟煤矿企业、政府、社区和社区农牧民的利益分配情况图
以上分配情况看，资源开发所带来的大部分利益企业获得，其次就是政府；而资源所在地农牧民，仅仅取得了极少部分的利益。在政府间的分配关系中，又形成了中央政府拿大头、地方政府取得部分利益的分配关系。资源开发企业在资源开发过程中获得了一半以上的受益，但是企业是否更多地承担了资源开发过程中形成的外部性问题呢？ 现实中显然相反，因为我国相关法律法规的滞后导致资源开发所形成的外部性问题转由地方政府来承担，因此企业 “理所当然”地对环境与资源进行了利益最大化的开发。
（二） 社区农牧民参与利益分配的渠道及存在问题
入股的方式分配企业利润。一些小的资源开发型企业为了得到当地农牧民的支持，吸收一部分当地群众作为股东。这些股东通过利润分成，获得一定的受益。同时，企业在税后利润中拿出一部分给当地村委会用于公共事业。值得注意的是，如果资源开发企业是中、大型国有企业的话，当地社区和农牧民很难参与到这种利润分配中。
土地补偿费。土地补偿费主要由两种方式获得：一是矿产资源开发企业向社区及社区居民征用，租赁土地而支付的补偿；二是因矿产资源开发所造成的地质灾害（如土地塌陷、水资源下降等）影响土地生产力，矿产开发企业对当地社区居民的赔偿。企业对地质灾害和环境污染等居民的赔偿起初是通过企业和社区农牧民之间协商来完成的。随着资源开发的不断成熟，这种赔偿机制也越来越完善，各地都形成了不同的标准，也专门成立了补偿办和煤炭协会等。然而征用土地和租赁土地而获得的补偿费，仅仅解决了这一代人失地后的生活问题；农牧民还有普遍关心的问题是下一代人靠什么生存的问题。
生态移民费。由于资源开发，资源所在地的生产、生活环境受到了极大地影响，一些土地被淹、塌陷、环境污染，已经不适宜人类居住。为了解决这一问题，唯一的办法就是通过生态移民，把原来居住的居民搬出去。费用是企业和当地政府共同承担。当地居民在生态移民后，生活水平有所提高，但生态移民破坏了原来的生产生活方式和社会发展环境，对其可持续发展也产生了一定的影响。
劳务收入。资源所在地农牧民，一般都可能在资源开发形成的产业链相关环节中工作。由于资源型企业用工的习惯，当地农牧民很难参与到企业的基本工种中（如采掘、加工、管理层等），只能从事和当地较为密切关联的保安、保管等工种。随着资源开发工业化和现代化的不断成熟，从事资源开发型企业里工作的人不断减少的趋势。如图2 ，以采矿业从事职工人数的变化来看，自然资源开发过程中带动就业率的机会不那么高。除了山西省的从事采矿业职工人员一直在增加以外，其它省的职工人数的增加不那么明显，内蒙古2002年开始采矿业职工人数明显减少，从2000年27.2万人减少到2009年时17.9万人。随着科学技术的不断发展未来采矿业更加现代化 ，从事采矿行业的人员可能会不断地减少。
资料来源：根据历年《中国统计年鉴》和《内蒙古统计年鉴》整理得出。
对企业周围的生态环境进行简单的资源补偿。为了改善企业周围的生态环境，企业直接的做法就是投入一定的财力，对企业周边的生态环境进行治理。如园林规划、种草、种树等。还有整理土地、恢复植被、水土治理等需要很大一部分资金，因此生态环境破坏的面积不断地向外扩张，最后导致生态移民的下场。
二、牧区矿产资源开发过程中生态补偿存在的问题
（一） 牧区资源开发企业生态补偿的相关法律支撑不足
目前我国已经颁布了一些关于生态补偿和环境保护方面的相关法律，但是从企业的角度进行立法的相关法律还不完善。通过以上牧区资源开发企业和政府以及资源所在地农牧民之间利益分配的分析，可以看出当地农民在资源开发企业那里获得的各种补偿往往是“一次性”、“临时性”的，缺乏强有力的制度保障，面临难以实现可持续发展的问题。缺乏科学的草原征用、占用补偿标准；牧区农牧民的土地被征用后，残留地和相邻土地受损极易被人忽视。另外，牧区资源型企业运输资源过程中占用草原、破坏草原时，当地农牧民没有得到合理的补偿，有时这些矛盾尖锐到重大社会问题。
（二）牧区资源开发企业生态补偿和环境治理资金投入不足
从发达国家的生态补偿经验来看，环境方面的投入占到GDP比重的2%—3%左右时，才能对环境起到较好的保护作用。2010年中国的GDP总量超过了397983（亿元），2010年对环境保护方面的财政总支出为2441.98（亿元），占GDP比重的0.614%。资源税收在财政体系中发挥的作用无足重轻，导致影响着财政支出对环境方面的投入不足。为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的资源税，1991—2010年之间从未到过财政总收入的1%。2011年9月21日国务院对《中华人民共和国资源税暂行条例》进行了修改和调整，但是与国外相比税率还是较低。如煤炭为例，中国煤炭的税率是1%的从价税再加上每吨0.3—5元，而在澳大利亚煤的税率是5%—7%，加拿大西北领地是5%—14%，密歇根州是7%。
（三）牧区资源开发企业生态补偿缺乏科学的补偿标准
通过上述政府、企业和当地农牧民之间利益分配的分析可以看出，企业无论是对生态补偿和其它（征用、占用）性补偿都缺乏科学依据，随意性很强，基本上是和当定牧民之间博弈的结果。补偿标准基本上采取“一刀切”的政策。这样的补偿方式容易出现“过补偿”和“低补偿”的现象，忽视补偿的空间差异。补偿标准的制定缺乏科学依据，补偿标准细化度不够，又不能因地制宜，导致在执行过程中出现许多问题和矛盾。
（四） 牧区资源开发企业生态补偿过程中监管评估机制不健全
牧区资源开发和生态补偿过程中实行的是本部门上级部门监管和评估下级部门的工作，不仅缺乏独立的第三方监管，而且缺乏独立的评估机构。各种经济利益驱使下“低门监”准入的现象时而发生。评估标准不科学、监管手段落后，缺乏统一规划和政策指导，生态保护和环境治理的意识淡薄，现行政绩考核模式的影响下，只追求GDP增长的思想没有彻底改变。由于生态补偿资金未纳入财政预算体系，部分地方在资金收取、管理和使用方面较为混乱，被截留、挪用的现象时而发生。
三、牧区矿产资源开发过程中生态补偿的对策建议
（一）制定或完善相关法律法规，确保牧区农牧民在资源开发和生态保护过程的参与程度
明确制定自然资源的产权制度。中国对很多自然资源的开发利用的所有权制定了法律，如《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国矿产资源法》中明确规定，矿产资源属于国家所有，即全民所有；任何集体、经济组织或个人要依法取得勘探权与开采权，也就是说只有国家才有权对资源进行开采。但是《中华人民共和国草原法》规定，草原是以嘎查为单位的集体所有；显然这和草原上的矿藏是国家所有之间有矛盾的，也就是说容易发生法律和法律之间相互抵御的现象。资源开发过程中往往把集体经济组织和当地农牧民排除在资源开发主体之外。还有在现实实践中，代表国家对资源进行《依法开采》的经济组织和个人是非地方经济组织和个人，因此资源开发企业和地方牧区农牧民之间利益矛盾非常尖锐。确保社区农牧民在生态保护和利益分配过程中的参与程度，真正做到社区农牧民增收的可持续性。
（二）建立多元化、社会化的生态保护融资渠道，改变政府对生态保护投资主体的局面
改变“环境保护就是政府行为，应该由政府投资，不可能建立社会化投资机制，走市场化产业化发展道路”的认识。改变“政府是环境保护主要的投资主体，企业不可能在环保市场唱主角，只能当配角”的认识，承认政府只是环保市场的投资主体之一。建立社会公益事业有社会办理的原则，国家、集体和个人一起投资的多元化融资渠道，制定符合实际的优惠政策和生态效益补偿机制，拓宽生态环境保护和环境建设的投资渠道。重新科学地核定环保投入占GDP的合理比例，为生态环境保护目标的实现提供足够的资金来源。
（三）科学确定补偿标准
牧区矿产资源开发是一个自然再生产和经济再生产过程的统一，不仅需要经济补偿，更应该关注生态补偿。研究制定科学的补偿标准，防止“一刀切”的政策措施，合理确定补偿范围。应该草原生态补偿的区域分得更细一些，使补偿标准更能体现区域的差异性，增强将科学性。
（四）加强或建立健全生态补偿和资源开发利用的监管力度
应当建立矿山资源开发环境保护监测、预警和监管制度，对违反法律、法规和有关政策规定，造成地质破坏和环境污染的，要依法查处，责令限期整改，达标；逾期不能达标的，实行限产或者关闭。依据各地的实际情况建立财政生态补偿资金使用绩效考核评价制度，对各项财政专项补助资金的使用绩效进行严格的检查考核，建立相应的惩罚制度。如对财政转移支付、专项基金、草原植被恢复费、草原生态保护补助奖励机制的监督。
（作者单位：1.内蒙古师范大学经济学院; 2.内蒙古农业大学）
（一） 中央政府、地方政府及企业之间的利益分配
牧区矿产资源开发过程中中央政府、地方政府以及企业之间形成各种分配关系。主要渠道是中央政府、地方政府和企业之间通过各种政策框架下（如税、费等）用行政手段资源开发企业的利润进行利益分配。接下来通过案例进一步说明企业和政府之间的利益分配情况。图1是“世界银行、国家民族事务委员会项目课题组”根据鄂尔多斯伊金霍洛旗纳林沟煤矿价值链计算得出的。
图1 纳林沟煤矿企业、政府、社区和社区农牧民的利益分配情况图
以上分配情况看，资源开发所带来的大部分利益企业获得，其次就是政府；而资源所在地农牧民，仅仅取得了极少部分的利益。在政府间的分配关系中，又形成了中央政府拿大头、地方政府取得部分利益的分配关系。资源开发企业在资源开发过程中获得了一半以上的受益，但是企业是否更多地承担了资源开发过程中形成的外部性问题呢？ 现实中显然相反，因为我国相关法律法规的滞后导致资源开发所形成的外部性问题转由地方政府来承担，因此企业 “理所当然”地对环境与资源进行了利益最大化的开发。
（二） 社区农牧民参与利益分配的渠道及存在问题
入股的方式分配企业利润。一些小的资源开发型企业为了得到当地农牧民的支持，吸收一部分当地群众作为股东。这些股东通过利润分成，获得一定的受益。同时，企业在税后利润中拿出一部分给当地村委会用于公共事业。值得注意的是，如果资源开发企业是中、大型国有企业的话，当地社区和农牧民很难参与到这种利润分配中。
土地补偿费。土地补偿费主要由两种方式获得：一是矿产资源开发企业向社区及社区居民征用，租赁土地而支付的补偿；二是因矿产资源开发所造成的地质灾害（如土地塌陷、水资源下降等）影响土地生产力，矿产开发企业对当地社区居民的赔偿。企业对地质灾害和环境污染等居民的赔偿起初是通过企业和社区农牧民之间协商来完成的。随着资源开发的不断成熟，这种赔偿机制也越来越完善，各地都形成了不同的标准，也专门成立了补偿办和煤炭协会等。然而征用土地和租赁土地而获得的补偿费，仅仅解决了这一代人失地后的生活问题；农牧民还有普遍关心的问题是下一代人靠什么生存的问题。
生态移民费。由于资源开发，资源所在地的生产、生活环境受到了极大地影响，一些土地被淹、塌陷、环境污染，已经不适宜人类居住。为了解决这一问题，唯一的办法就是通过生态移民，把原来居住的居民搬出去。费用是企业和当地政府共同承担。当地居民在生态移民后，生活水平有所提高，但生态移民破坏了原来的生产生活方式和社会发展环境，对其可持续发展也产生了一定的影响。
劳务收入。资源所在地农牧民，一般都可能在资源开发形成的产业链相关环节中工作。由于资源型企业用工的习惯，当地农牧民很难参与到企业的基本工种中（如采掘、加工、管理层等），只能从事和当地较为密切关联的保安、保管等工种。随着资源开发工业化和现代化的不断成熟，从事资源开发型企业里工作的人不断减少的趋势。如图2 ，以采矿业从事职工人数的变化来看，自然资源开发过程中带动就业率的机会不那么高。除了山西省的从事采矿业职工人员一直在增加以外，其它省的职工人数的增加不那么明显，内蒙古2002年开始采矿业职工人数明显减少，从2000年27.2万人减少到2009年时17.9万人。随着科学技术的不断发展未来采矿业更加现代化 ，从事采矿行业的人员可能会不断地减少。
资料来源：根据历年《中国统计年鉴》和《内蒙古统计年鉴》整理得出。
对企业周围的生态环境进行简单的资源补偿。为了改善企业周围的生态环境，企业直接的做法就是投入一定的财力，对企业周边的生态环境进行治理。如园林规划、种草、种树等。还有整理土地、恢复植被、水土治理等需要很大一部分资金，因此生态环境破坏的面积不断地向外扩张，最后导致生态移民的下场。
二、牧区矿产资源开发过程中生态补偿存在的问题
（一） 牧区资源开发企业生态补偿的相关法律支撑不足
目前我国已经颁布了一些关于生态补偿和环境保护方面的相关法律，但是从企业的角度进行立法的相关法律还不完善。通过以上牧区资源开发企业和政府以及资源所在地农牧民之间利益分配的分析，可以看出当地农民在资源开发企业那里获得的各种补偿往往是“一次性”、“临时性”的，缺乏强有力的制度保障，面临难以实现可持续发展的问题。缺乏科学的草原征用、占用补偿标准；牧区农牧民的土地被征用后，残留地和相邻土地受损极易被人忽视。另外，牧区资源型企业运输资源过程中占用草原、破坏草原时，当地农牧民没有得到合理的补偿，有时这些矛盾尖锐到重大社会问题。
（二）牧区资源开发企业生态补偿和环境治理资金投入不足
从发达国家的生态补偿经验来看，环境方面的投入占到GDP比重的2%—3%左右时，才能对环境起到较好的保护作用。2010年中国的GDP总量超过了397983（亿元），2010年对环境保护方面的财政总支出为2441.98（亿元），占GDP比重的0.614%。资源税收在财政体系中发挥的作用无足重轻，导致影响着财政支出对环境方面的投入不足。为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的资源税，1991—2010年之间从未到过财政总收入的1%。2011年9月21日国务院对《中华人民共和国资源税暂行条例》进行了修改和调整，但是与国外相比税率还是较低。如煤炭为例，中国煤炭的税率是1%的从价税再加上每吨0.3—5元，而在澳大利亚煤的税率是5%—7%，加拿大西北领地是5%—14%，密歇根州是7%。
（三）牧区资源开发企业生态补偿缺乏科学的补偿标准
通过上述政府、企业和当地农牧民之间利益分配的分析可以看出，企业无论是对生态补偿和其它（征用、占用）性补偿都缺乏科学依据，随意性很强，基本上是和当定牧民之间博弈的结果。补偿标准基本上采取“一刀切”的政策。这样的补偿方式容易出现“过补偿”和“低补偿”的现象，忽视补偿的空间差异。补偿标准的制定缺乏科学依据，补偿标准细化度不够，又不能因地制宜，导致在执行过程中出现许多问题和矛盾。
（四） 牧区资源开发企业生态补偿过程中监管评估机制不健全
牧区资源开发和生态补偿过程中实行的是本部门上级部门监管和评估下级部门的工作，不仅缺乏独立的第三方监管，而且缺乏独立的评估机构。各种经济利益驱使下“低门监”准入的现象时而发生。评估标准不科学、监管手段落后，缺乏统一规划和政策指导，生态保护和环境治理的意识淡薄，现行政绩考核模式的影响下，只追求GDP增长的思想没有彻底改变。由于生态补偿资金未纳入财政预算体系，部分地方在资金收取、管理和使用方面较为混乱，被截留、挪用的现象时而发生。
三、牧区矿产资源开发过程中生态补偿的对策建议
（一）制定或完善相关法律法规，确保牧区农牧民在资源开发和生态保护过程的参与程度
明确制定自然资源的产权制度。中国对很多自然资源的开发利用的所有权制定了法律，如《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国矿产资源法》中明确规定，矿产资源属于国家所有，即全民所有；任何集体、经济组织或个人要依法取得勘探权与开采权，也就是说只有国家才有权对资源进行开采。但是《中华人民共和国草原法》规定，草原是以嘎查为单位的集体所有；显然这和草原上的矿藏是国家所有之间有矛盾的，也就是说容易发生法律和法律之间相互抵御的现象。资源开发过程中往往把集体经济组织和当地农牧民排除在资源开发主体之外。还有在现实实践中，代表国家对资源进行《依法开采》的经济组织和个人是非地方经济组织和个人，因此资源开发企业和地方牧区农牧民之间利益矛盾非常尖锐。确保社区农牧民在生态保护和利益分配过程中的参与程度，真正做到社区农牧民增收的可持续性。
（二）建立多元化、社会化的生态保护融资渠道，改变政府对生态保护投资主体的局面
改变“环境保护就是政府行为，应该由政府投资，不可能建立社会化投资机制，走市场化产业化发展道路”的认识。改变“政府是环境保护主要的投资主体，企业不可能在环保市场唱主角，只能当配角”的认识，承认政府只是环保市场的投资主体之一。建立社会公益事业有社会办理的原则，国家、集体和个人一起投资的多元化融资渠道，制定符合实际的优惠政策和生态效益补偿机制，拓宽生态环境保护和环境建设的投资渠道。重新科学地核定环保投入占GDP的合理比例，为生态环境保护目标的实现提供足够的资金来源。
（三）科学确定补偿标准
牧区矿产资源开发是一个自然再生产和经济再生产过程的统一，不仅需要经济补偿，更应该关注生态补偿。研究制定科学的补偿标准，防止“一刀切”的政策措施，合理确定补偿范围。应该草原生态补偿的区域分得更细一些，使补偿标准更能体现区域的差异性，增强将科学性。
（四）加强或建立健全生态补偿和资源开发利用的监管力度
应当建立矿山资源开发环境保护监测、预警和监管制度，对违反法律、法规和有关政策规定，造成地质破坏和环境污染的，要依法查处，责令限期整改，达标；逾期不能达标的，实行限产或者关闭。依据各地的实际情况建立财政生态补偿资金使用绩效考核评价制度，对各项财政专项补助资金的使用绩效进行严格的检查考核，建立相应的惩罚制度。如对财政转移支付、专项基金、草原植被恢复费、草原生态保护补助奖励机制的监督。
（作者单位：1.内蒙古师范大学经济学院; 2.内蒙古农业大学）