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摘要节能服务产业是以节能服务公司为代表的新兴产业，以合同能源管理为其核心机制。我国早在上世纪末就引入该机制，然而，一直都没有形成完备的节能服务产业和节能服务大市场，究其原因，主要是因为缺乏节能服务相关法律与政策的规范和引导。对以合同能源管理为核心的节能服务产业相关法律与政策进行研究，可以推动我国节能服务产业又好又快的发展。
关键词节能服务产业 合同能源管理 政策
作者简介：田甜，华东政法大学环境与资源保护法学专业硕士研究生。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-097-02
一、节能服务产业
节能服务产业以各种专业性的节能服务公司为主体，以能源消费者为客户，通过签订和实施节能服务合同来赚取利润，属于国家鼓励发展的科技服务业，是现代服务业的重要组成部分。合同能源管理机制（EMC）是节能服务公司常用的运作模式，它是一种基于市场的节能项目投资机制，即由节能服务公司提供资金和全过程服务，在客户配合下实施节能项目，在合同期间与客户按照约定的比例分享节能收益，其实质是以减少的能源费用来支付节能项目全部成本。
实行合同能源管理，可以大大降低用能单位节能改造的资金和技术风险，充分调动用能单位节能改造的积极性，国内外的实践证明，是行之有效的节能措施。因此，加快推行合同能源管理，积极发展节能服务产业，是利用市场机制促进节能减排、减缓温室气体排放的有力措施，是培育战略性新兴产业、形成新的经济增长点的迫切要求。
二、我国节能服务产业的法律与政策依据
我国自1998年引入合同能源管理机制后，政府及相关立法机构先后制定了一系列政策法规，以期更好实现节能服务产业的发展。由于相关法规政策位阶参差不齐，且分布范围较广，所以笔者专门将其归纳总结如下：
一是2004年11月出台的《节能中长期规划》第二条规定：推行合同能源管理，以促进节能产业化，为企业节能改造实施全程一条龙服务。
二是2005年6月出台的《国务院关于做好建设节约型社会近期工作重点的通知》第八条规定：推行合同能源管理和节能投资担保机制，为企业实施节能改造提供服务。
三是2006年6月出台的《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》第十九条规定：加快推行合同能源管理，重点支持专业化节能服务公司为企业以及党政机关办公楼，公共设施和学校实施节能改造提供诊断，设计，改造运行，管理等一条龙服务。
四是2006年6月颁布的《国务院关于加强节能工作的决定》第十八条规定：培育节能服务体系。有关部门要抓紧研究制定加快节能服务体系建设的指导意见，促进各级各类节能技术服务机构转换机制、创新模式、拓宽领域，增强服务能力，提高服务水平。加快推行合同能源管理，推进企业节能技术改造。
五是2006年7月出台的《十一五重大节能工程实施意见》第十条规定：推广合同能源管理市场化机制，提高节能技术服务中心的服务水平和市场竞争力，制定《合同能源管理技术规范》，《节能自愿协议技术规范》，《节能资源协议技术规范》，《节能资源协议和评估方法》。
六是2006年8月出台的《十一五期间全国主要污染物排放总量控制计划》第八条规定：开展能源审计，推行合同能源管理，自愿协议，电力需求侧管理等节能新机制，促进节能技术进步。
七是2006年8月出台的《国务院加强节能工作的决定》第十八条规定：加快推广合同能源管理，推进企业节能技术改造。
八是2007年5月颁布的《节能减排综合性工作方案》第十九条规定：加快建立节能技术服务体系。制定出台《关于加快发展节能服务产业的指导意见》，促进节能服务产业的发展。培育节能服务市场，加快推行合同能源管理，重点支持专业化能源服务公司为企业以及党政机关办公大楼、公共设施和学校实施节能改造提供诊断、设计、融资、改造、运行管理一条龙服务。
九是2007年6月出台的《国家发改委关于做好中小型企业节能减排工作的通知》第五条规定：健全节能减排服务体系，探索污染集中治理模式，组织专家深入开展节能减排咨询和诊断，鼓励专业化节能服务公司为中小型企业开展节能减排咨询，并提供设计，培训，融资，改造，运行管理一条龙服务，完善相关政策，大力发展产业化，社会化，专业化的中小节能服务体系。
十是2007年10月修订的《节约能源法》第十八条规定：国家运用财税，价格等政策支持推广电力需求侧管理，提高节能技术服务中心的服务水平和市场竞争力。第二十三条规定：国家鼓励行业协会在行业节能规划，节能标准的制定和实施，节能技术的推广，能源消费统计，节能宣传培训和信息咨询等发面发挥作用。
十一是2007年12月《能源法》（征求意见稿）第六十一条规定：各级人民政府应当建立和完善节能市场机制，培育节能咨询和服务体系，推行能源效率标识、合同能源管理、自愿节能协议和能源需求侧管理等措施。
十二是2008年10月实行的行《公共机构节能条例》。该条例中对公共机构制定能源消耗定额，同时，在该条例的第二十六条规定公共机构可以采用合同能源管理方式，委托节能服务机构进行节能诊断、设计、融资、改造和运行管理。
十三是2010年4月，发展改革委、财政部、人民银行、税务总局《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》已经国务院同意，在全国范围内贯彻执行，其中提出了完善促进节能服务产业发展的政策措施：（1）加大资金支持力度。（2）实行税收扶持政策。（3）完善相关会计制度。（4）进一步改善金融服务。和加强对节能服务产业发展的指导和服务的建议：（1）鼓励支持节能服务公司做大做强。（2）发挥行业组织的服务和自律作用。（3）营造节能服务产业发展的良好环境。
三、我国节能服务产业相关法律与政策之缺陷
面对能源紧缺和能源浪费严重的现状，中国节能领域蕴藏着巨大的商机，节能服务产业将成为分享这块巨大“蛋糕”的生力军，其中相关法律政策的完善则是尤为重要的。然而，经过对我国节能服务产业相关法律政策的分析研究，不难发现缺陷所在：（1）比较分散，不适于集中适用，且过于原则化，可操作性不强。（2）政府财税、资金、会计、金融四项专项政策支持缺乏细则。（3）行业制度不完善，不利于节能服务产业规范发展。（4）能源管理合同不规范。因此我国要建成稳定健康发展的合同能源管理模式尚任重而道远。
四、我国节能服务产业相关法律与政策完善之建议
（一）规划宏观节能战略目标，制定节能服务产业单项法律
首先是按照国情制定宏观节能战略目标，近期应主要围绕“十一五”和今年3月份即将实施的“十二五”国家节能目标，尽快制定和完善能够显著推动节能服务产业发展的相关政策；中长期阶段应围绕实施建设资源节约型社会这一国家战略，逐步形成健全的节能服务产业相关政策体系。
其次是制定节能服务产业单项法律。我国关于节能服务的单行法规纷繁复杂，但都过于原则化，直接导致节能服务产业“无法可依”的尴尬局面，因此鉴于这一产业发展的日趋重要性和紧迫性，必须制定专门的单项法作为《节约能源法》的配套法律。而且在国家层面上必须制定法律而不是法规或规章，明确规定能源服务公司主体地位、能源管理合同的性质、交易规则、节能量认证标准、节能审计标准，降低签订能源管理合同的交易成本，促使交易双方达成合作意向，内部节能外部化，实现能源的高效配置，从而推动节能服务产业的良性发展。
（二）细化政策支持，提供有力保障
我国节能服务产业尚处于初级发展阶段，任由市场主导的条件还不成熟，应由政府主导，进行政策激励。去年4月由国家发改委等部门制定的《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》出台，规定今后实施合同能源管理项目的EMCO将获得减免税收、资金支持、会计制度、金融服务等四个方面的政策支持。但由于节能服务产业在我国还是一个新兴产业，大部分的节能服务公司都是中小型企业，行业的规范发展和市场的健康成熟还需要一个充分竞争的过程，原则性的支持政策仍难以让EMCO“解渴”。因此，相关的配套细则应尽快出台，银行必须根据节能服务产业发展的特点，建立具体的扶持目标，并制定相应的配套扶持政策，完善金融服务。
（三）建立行业制度，实现节能服务产业规范发展
作为新兴产业，节能服务产业面临复杂多变的形势，容易出现市场准入、盲目竞争、服务质量等行业问题。为了解决这些问题，首先，应该设立行业规范，约束企业不良行为，制定和实施统一的节能服务行业自律公约。其次，应该促进交流，加强合作，举办节能服务参与者交流和合作平台。最后，应该建立具体行业制度，主要有：（1）建立节能服务公司资质认证制度。建立权威认证机构，形成全面、系统、细致、具有可操作性的认证指标体系和资质等级，力求客观公正地反映节能服务公司的素质和水平。（2）建立节能计量标准制度。节能服务行业涉及到的节能技术种类多、范围广，难以单独形成标准。目前，节能涉及到的各个领域中，不少领域已有了自己行业的统一标准，相信统一整合这些标准指日可待。（3）建立节能效果测评制度。建立科学的测评方法和指标体系，测评技术、方法的选择要科学、公正，使用要统一。
（四）规范能源管理合同
要规范能源管理合同，首先必须明确其性质，然后按照合同法的相关规定进行规范。当今学界有两种看法，有学者认为能源管理合同是委托合同，有的则认为是融资租赁合同，我比较赞同后者。
首先，能源管理合同是指节能服务公司与节能企业签订的，约定节能服务公司对节能企业进行能源审计、能源诊断、节能设计、项目融资、改造、节能量监测、运行管理一条龙服务，而节能服务公司对企业的节能收益进行共享，实施节能措施一定年限后，节能设备归节能企业所有的合同。能源管理合同具有互利性、综合性、风险性、长期性的特征。其次，依据我国《合同法》，融资租赁合同是出租人根据承租人对出卖人、租赁物的选择，向出卖人购买租赁物，提供给承租人使用，承租人支付租金的合同。融资租赁合同双方可以约定双方合同到期，租赁物的归属。并且合同法专门规定了承租人有妥善保管、使用租赁物的义务。承租人应当按照约定支付租金。
能源管理合同重要的一环就是设备的归属以及节能收益的划分与收取。把能源管理合同作为融资租赁合同，可以较好的解决上述问题，把收益作为租金来看待，可能会是现行法律制度中较为完善的方法。
这样一来，则实现了能源管理合同从无名合同到有名合同的演化，不仅可以做到有法可依，明确了双方的权利义务，界定产权归属，而且还通过法律的严格使用，提高产权的效率，实现节能资源的优化配置。
五、结语
随着低碳经济时代的到来，节能形势日益严峻，节能服务产业作为一个年轻的产业，从上世纪70年代中期产生至今，仅走过了三十多个年头，尽管它的价值和理念已经迅速被世人接受和认同，尽管它的实践已经在世界各个角落生根发芽，但是，对它的相关法律和政策的研究却相当匮乏且不深入。
参考文献：
[1]张勇．能源资源法律制度研究．北京：中国时代经济出版社．2008．
[2]王昕．构建节能服务产业发展支持体系探讨．中外能源．2009（10）．
[3]祁雪瑞．发展节能服务业的原则和制度．企业活力．2007（5）．
[4]韩兴旺，闫飞飞．论能源管理合同的性质．法制与与社会．2007(9)．
关键词节能服务产业 合同能源管理 政策
作者简介：田甜，华东政法大学环境与资源保护法学专业硕士研究生。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-097-02
一、节能服务产业
节能服务产业以各种专业性的节能服务公司为主体，以能源消费者为客户，通过签订和实施节能服务合同来赚取利润，属于国家鼓励发展的科技服务业，是现代服务业的重要组成部分。合同能源管理机制（EMC）是节能服务公司常用的运作模式，它是一种基于市场的节能项目投资机制，即由节能服务公司提供资金和全过程服务，在客户配合下实施节能项目，在合同期间与客户按照约定的比例分享节能收益，其实质是以减少的能源费用来支付节能项目全部成本。
实行合同能源管理，可以大大降低用能单位节能改造的资金和技术风险，充分调动用能单位节能改造的积极性，国内外的实践证明，是行之有效的节能措施。因此，加快推行合同能源管理，积极发展节能服务产业，是利用市场机制促进节能减排、减缓温室气体排放的有力措施，是培育战略性新兴产业、形成新的经济增长点的迫切要求。
二、我国节能服务产业的法律与政策依据
我国自1998年引入合同能源管理机制后，政府及相关立法机构先后制定了一系列政策法规，以期更好实现节能服务产业的发展。由于相关法规政策位阶参差不齐，且分布范围较广，所以笔者专门将其归纳总结如下：
一是2004年11月出台的《节能中长期规划》第二条规定：推行合同能源管理，以促进节能产业化，为企业节能改造实施全程一条龙服务。
二是2005年6月出台的《国务院关于做好建设节约型社会近期工作重点的通知》第八条规定：推行合同能源管理和节能投资担保机制，为企业实施节能改造提供服务。
三是2006年6月出台的《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》第十九条规定：加快推行合同能源管理，重点支持专业化节能服务公司为企业以及党政机关办公楼，公共设施和学校实施节能改造提供诊断，设计，改造运行，管理等一条龙服务。
四是2006年6月颁布的《国务院关于加强节能工作的决定》第十八条规定：培育节能服务体系。有关部门要抓紧研究制定加快节能服务体系建设的指导意见，促进各级各类节能技术服务机构转换机制、创新模式、拓宽领域，增强服务能力，提高服务水平。加快推行合同能源管理，推进企业节能技术改造。
五是2006年7月出台的《十一五重大节能工程实施意见》第十条规定：推广合同能源管理市场化机制，提高节能技术服务中心的服务水平和市场竞争力，制定《合同能源管理技术规范》，《节能自愿协议技术规范》，《节能资源协议技术规范》，《节能资源协议和评估方法》。
六是2006年8月出台的《十一五期间全国主要污染物排放总量控制计划》第八条规定：开展能源审计，推行合同能源管理，自愿协议，电力需求侧管理等节能新机制，促进节能技术进步。
七是2006年8月出台的《国务院加强节能工作的决定》第十八条规定：加快推广合同能源管理，推进企业节能技术改造。
八是2007年5月颁布的《节能减排综合性工作方案》第十九条规定：加快建立节能技术服务体系。制定出台《关于加快发展节能服务产业的指导意见》，促进节能服务产业的发展。培育节能服务市场，加快推行合同能源管理，重点支持专业化能源服务公司为企业以及党政机关办公大楼、公共设施和学校实施节能改造提供诊断、设计、融资、改造、运行管理一条龙服务。
九是2007年6月出台的《国家发改委关于做好中小型企业节能减排工作的通知》第五条规定：健全节能减排服务体系，探索污染集中治理模式，组织专家深入开展节能减排咨询和诊断，鼓励专业化节能服务公司为中小型企业开展节能减排咨询，并提供设计，培训，融资，改造，运行管理一条龙服务，完善相关政策，大力发展产业化，社会化，专业化的中小节能服务体系。
十是2007年10月修订的《节约能源法》第十八条规定：国家运用财税，价格等政策支持推广电力需求侧管理，提高节能技术服务中心的服务水平和市场竞争力。第二十三条规定：国家鼓励行业协会在行业节能规划，节能标准的制定和实施，节能技术的推广，能源消费统计，节能宣传培训和信息咨询等发面发挥作用。
十一是2007年12月《能源法》（征求意见稿）第六十一条规定：各级人民政府应当建立和完善节能市场机制，培育节能咨询和服务体系，推行能源效率标识、合同能源管理、自愿节能协议和能源需求侧管理等措施。
十二是2008年10月实行的行《公共机构节能条例》。该条例中对公共机构制定能源消耗定额，同时，在该条例的第二十六条规定公共机构可以采用合同能源管理方式，委托节能服务机构进行节能诊断、设计、融资、改造和运行管理。
十三是2010年4月，发展改革委、财政部、人民银行、税务总局《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》已经国务院同意，在全国范围内贯彻执行，其中提出了完善促进节能服务产业发展的政策措施：（1）加大资金支持力度。（2）实行税收扶持政策。（3）完善相关会计制度。（4）进一步改善金融服务。和加强对节能服务产业发展的指导和服务的建议：（1）鼓励支持节能服务公司做大做强。（2）发挥行业组织的服务和自律作用。（3）营造节能服务产业发展的良好环境。
三、我国节能服务产业相关法律与政策之缺陷
面对能源紧缺和能源浪费严重的现状，中国节能领域蕴藏着巨大的商机，节能服务产业将成为分享这块巨大“蛋糕”的生力军，其中相关法律政策的完善则是尤为重要的。然而，经过对我国节能服务产业相关法律政策的分析研究，不难发现缺陷所在：（1）比较分散，不适于集中适用，且过于原则化，可操作性不强。（2）政府财税、资金、会计、金融四项专项政策支持缺乏细则。（3）行业制度不完善，不利于节能服务产业规范发展。（4）能源管理合同不规范。因此我国要建成稳定健康发展的合同能源管理模式尚任重而道远。
四、我国节能服务产业相关法律与政策完善之建议
（一）规划宏观节能战略目标，制定节能服务产业单项法律
首先是按照国情制定宏观节能战略目标，近期应主要围绕“十一五”和今年3月份即将实施的“十二五”国家节能目标，尽快制定和完善能够显著推动节能服务产业发展的相关政策；中长期阶段应围绕实施建设资源节约型社会这一国家战略，逐步形成健全的节能服务产业相关政策体系。
其次是制定节能服务产业单项法律。我国关于节能服务的单行法规纷繁复杂，但都过于原则化，直接导致节能服务产业“无法可依”的尴尬局面，因此鉴于这一产业发展的日趋重要性和紧迫性，必须制定专门的单项法作为《节约能源法》的配套法律。而且在国家层面上必须制定法律而不是法规或规章，明确规定能源服务公司主体地位、能源管理合同的性质、交易规则、节能量认证标准、节能审计标准，降低签订能源管理合同的交易成本，促使交易双方达成合作意向，内部节能外部化，实现能源的高效配置，从而推动节能服务产业的良性发展。
（二）细化政策支持，提供有力保障
我国节能服务产业尚处于初级发展阶段，任由市场主导的条件还不成熟，应由政府主导，进行政策激励。去年4月由国家发改委等部门制定的《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》出台，规定今后实施合同能源管理项目的EMCO将获得减免税收、资金支持、会计制度、金融服务等四个方面的政策支持。但由于节能服务产业在我国还是一个新兴产业，大部分的节能服务公司都是中小型企业，行业的规范发展和市场的健康成熟还需要一个充分竞争的过程，原则性的支持政策仍难以让EMCO“解渴”。因此，相关的配套细则应尽快出台，银行必须根据节能服务产业发展的特点，建立具体的扶持目标，并制定相应的配套扶持政策，完善金融服务。
（三）建立行业制度，实现节能服务产业规范发展
作为新兴产业，节能服务产业面临复杂多变的形势，容易出现市场准入、盲目竞争、服务质量等行业问题。为了解决这些问题，首先，应该设立行业规范，约束企业不良行为，制定和实施统一的节能服务行业自律公约。其次，应该促进交流，加强合作，举办节能服务参与者交流和合作平台。最后，应该建立具体行业制度，主要有：（1）建立节能服务公司资质认证制度。建立权威认证机构，形成全面、系统、细致、具有可操作性的认证指标体系和资质等级，力求客观公正地反映节能服务公司的素质和水平。（2）建立节能计量标准制度。节能服务行业涉及到的节能技术种类多、范围广，难以单独形成标准。目前，节能涉及到的各个领域中，不少领域已有了自己行业的统一标准，相信统一整合这些标准指日可待。（3）建立节能效果测评制度。建立科学的测评方法和指标体系，测评技术、方法的选择要科学、公正，使用要统一。
（四）规范能源管理合同
要规范能源管理合同，首先必须明确其性质，然后按照合同法的相关规定进行规范。当今学界有两种看法，有学者认为能源管理合同是委托合同，有的则认为是融资租赁合同，我比较赞同后者。
首先，能源管理合同是指节能服务公司与节能企业签订的，约定节能服务公司对节能企业进行能源审计、能源诊断、节能设计、项目融资、改造、节能量监测、运行管理一条龙服务，而节能服务公司对企业的节能收益进行共享，实施节能措施一定年限后，节能设备归节能企业所有的合同。能源管理合同具有互利性、综合性、风险性、长期性的特征。其次，依据我国《合同法》，融资租赁合同是出租人根据承租人对出卖人、租赁物的选择，向出卖人购买租赁物，提供给承租人使用，承租人支付租金的合同。融资租赁合同双方可以约定双方合同到期，租赁物的归属。并且合同法专门规定了承租人有妥善保管、使用租赁物的义务。承租人应当按照约定支付租金。
能源管理合同重要的一环就是设备的归属以及节能收益的划分与收取。把能源管理合同作为融资租赁合同，可以较好的解决上述问题，把收益作为租金来看待，可能会是现行法律制度中较为完善的方法。
这样一来，则实现了能源管理合同从无名合同到有名合同的演化，不仅可以做到有法可依，明确了双方的权利义务，界定产权归属，而且还通过法律的严格使用，提高产权的效率，实现节能资源的优化配置。
五、结语
随着低碳经济时代的到来，节能形势日益严峻，节能服务产业作为一个年轻的产业，从上世纪70年代中期产生至今，仅走过了三十多个年头，尽管它的价值和理念已经迅速被世人接受和认同，尽管它的实践已经在世界各个角落生根发芽，但是，对它的相关法律和政策的研究却相当匮乏且不深入。
参考文献：
[1]张勇．能源资源法律制度研究．北京：中国时代经济出版社．2008．
[2]王昕．构建节能服务产业发展支持体系探讨．中外能源．2009（10）．
[3]祁雪瑞．发展节能服务业的原则和制度．企业活力．2007（5）．
[4]韩兴旺，闫飞飞．论能源管理合同的性质．法制与与社会．2007(9)．