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摘要：2018年11月30日交通运输部颁布《船舶大气污染物排放控制区实施方案》，我国正式建立起大气污染物排放控制区。但是在现有的法律规范中，没有一部相关法律或者法规直接明确清晰地规定了船舶硫排放的监管体制。笔者通过梳理分散在各个法律法规中的法律规定，尝试拼凑起一个完整的关于我国排放控制区内船舶硫排放的监管体制，并进一步分析该体制的弊端，最后给出完善的建议。
关键词：限硫令;排放控制区;硫排放监管体制;处罚标准
1 船舶硫排放的监管体制概述
1.1 船舶硫排放的监管范围
根据《船舶大气污染物排放控制区实施方案》（交海发[2018]168号），船舶硫排放的监管空间范围包括沿海控制区和内河控制区。沿海控制区从辽宁省的东部沿岸一直往南延伸至海南省的最南端海域，其中包括渤海湾内海、黄海部分海域、东海部分海域、台湾海峡部分、南海部分海域以及北部湾部分水域。内河控制区范围为长江干线（云南水富至江苏浏河口）、西江干线（关系南宁至广东肇庆段）的通航水域。
1.2 船舶硫排放的监管标准
我国的排放控制区分为沿海控制区和内河控制区。在沿海控制区内的船舶硫排放监管标准规定，自2019 年1月1日起，海船进入排放控制区，应使用硫含量不大于0.5%m/m的船用燃油，大型内河船和江海直达船舶应使用符合新修订的船用燃料油国家标准要求的燃油;至2022年1月1日起，海船进入沿海控制区海南水域，应使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油。在内河控制区内，同样规定了自2019年1月1日起，海船进入排放控制区，应使用硫含量不大于0.5%m/m的船用燃油，大型内河船和江海直达船舶应使用符合新修订的船用燃料油国家标准要求的燃油，其他内河船应使用符合国家标准的柴油。但自2020年1月1日起，海船进入内河控制区，应使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油。
1.3 船舶硫排放的处罚标准
在内河控制区内，海事管理机构对于违法使用超标含硫燃油的船舶运营人进行行政处罚的法律依据是《中华人民共和国内河海事行政处罚规定》的第三十九条。从该条处罚标准可以看出，船舶违法使用超标燃油导致的环境污染，最高罚款可达五万元。
在沿海控制区内，海事管理机构对于违法使用超标含硫燃油的船舶运营人进行行政处罚的法律依据是《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》的第五十四条。从该法条中可以看出，在沿海水域违法使用超标燃油排放污染物的，海事管理机构最高可以对其处以二十万元的行政处罚。
2 我国排放控制区船舶硫排放监管体制的问题分析
2.1 交叉監管导致的行政重复处罚
联动监管的方式所带来的是交叉监管，交叉监管带来的后果一方面是行政资源的浪费，另一方面是对于船舶运营商的行政重复处罚。
假设，一条船舶从上海的沿海排放区进入内河排放区，船舶的硫排放标准符合沿海排放控制区标准，但进入内河控制区，其硫排放含量超过标准，则会被行政处罚，如果船舶继续进行航行，行驶到武汉边界，则武汉海事局也对其行政处罚。船舶同一个持续性的违法行为，会被给予两次以上的行政处罚。
2.2 被监管船舶的类型不明确
对船舶的界定上依旧存在一定的模糊。其原因在于《排放控制区实施方案》中对船舶缺乏定义。按照我国《海商法》的规定，船舶是指海船或海上移动装置，但不包括20总吨以下小型船艇、用于政府公务、军事的船舶，上述船舶包括船舶属具。
由于《海商法》调整的是船舶关系和海上运输关系而《排放控制区实施方案》针对的是船舶空气污染问题，再加之《排放控制区实施方案》中所定义的“船舶”也已明确排除了部分船舶种类，与《海商法》中定义的“船舶”范围明显不一致。
2.3 监管标准和处罚标准的不匹配
根据海事主管机关在2016年1月29日出台的《船舶排放控制区监督管理指南》，对适用不符合标准的燃油的船舶采取警示教育、纠正违规行为、滞留以及按照《大气污染防治法》第106条惩处，即予以一万元到十万元的罚款;对燃油供受单证、燃油样品存在问题的船舶，按照《防治船舶污染海洋环境管理条例》第63条规定惩处，即处以2万元以下罚款;对采取替代措施不合格的船舶，采取警示教育、纠正违规行为、滞留等方式作为惩处。
3 我国排放控制区船舶硫排放监管体制的完善建议
3.1 建立联动监管系统，避免行政重复处罚
如果一艘船在沿海控制区因为硫排放超标而受到行政处罚，但是船舶未经整改，在内河控制区的上海海事局发现了该艘违法使用含硫燃油的船舶，上海海事局应检索该艘船舶的违法记录，不应该对其再进行处罚，而是督促其在期限内进行整改。同时，上海海事局将该种情形记录在案，如果该艘船舶在期限内未经整改，在湖北内河处又被海事局查处，则可再进行行政处罚。
上述的处罚方式需要各个海事局协助配合，加强信息的沟通和共享。在这样一个前提下，笔者建议全国建立控制区联动监管系统，在系统内，各海事局能随时调取违法船舶的各项处罚信息和记录，以此避免重复行政处罚。
3.2 明确适用我国船舶硫氧化物排放控制的船舶范围
借鉴《海商法》中的规定，在是否将20总吨以下的船舶同样列入船舶排放控制区的监管范围问题上，一方面由于其燃油消耗量较少，排放的硫氧化物有限。另一方面列入规制将极大增加船舶所有人、船舶经营人日常管理经营的费用，尤其是对中小航运企业而言，所以笔者认为应当学习《海商法》中的规定，将其排除在外。因此，我国船舶排放控制区制度所约束的船舶应当修改为：海船及海上移动装置，除军舰、体育用船、渔船、政府公务船、20总吨以下的小型船艇，上述所称船舶包括船舶属具。
3.3 监管标准和处罚标准的相匹配
在内河排放控制区自2020年1月1日起，海船进入内河控制区，应使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油。在沿海排放控制区同样规定了自2019年1月1日起，海船进入排放控制区，应使用硫含量不大于0.5%m/m的船用燃油，然后依次加以限制。内河排放控制区和沿海排放控制区的监管标准的不同应当体现在实际监管过程中，这种体现方式就是处罚标准，内河排放控制区的处罚标准要适当地高于沿海排放控制区的处罚标准。
参考文献：
[1] 刘昌禹，我国船舶硫氧化物排放控制制度研究[D].大连海事大学，2017.
[2] 张甦.江苏省船舶排气污染现状初探[J].科技创新与应用，2015（26）.
（作者单位：上海海事大学）
关键词：限硫令;排放控制区;硫排放监管体制;处罚标准
1 船舶硫排放的监管体制概述
1.1 船舶硫排放的监管范围
根据《船舶大气污染物排放控制区实施方案》（交海发[2018]168号），船舶硫排放的监管空间范围包括沿海控制区和内河控制区。沿海控制区从辽宁省的东部沿岸一直往南延伸至海南省的最南端海域，其中包括渤海湾内海、黄海部分海域、东海部分海域、台湾海峡部分、南海部分海域以及北部湾部分水域。内河控制区范围为长江干线（云南水富至江苏浏河口）、西江干线（关系南宁至广东肇庆段）的通航水域。
1.2 船舶硫排放的监管标准
我国的排放控制区分为沿海控制区和内河控制区。在沿海控制区内的船舶硫排放监管标准规定，自2019 年1月1日起，海船进入排放控制区，应使用硫含量不大于0.5%m/m的船用燃油，大型内河船和江海直达船舶应使用符合新修订的船用燃料油国家标准要求的燃油;至2022年1月1日起，海船进入沿海控制区海南水域，应使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油。在内河控制区内，同样规定了自2019年1月1日起，海船进入排放控制区，应使用硫含量不大于0.5%m/m的船用燃油，大型内河船和江海直达船舶应使用符合新修订的船用燃料油国家标准要求的燃油，其他内河船应使用符合国家标准的柴油。但自2020年1月1日起，海船进入内河控制区，应使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油。
1.3 船舶硫排放的处罚标准
在内河控制区内，海事管理机构对于违法使用超标含硫燃油的船舶运营人进行行政处罚的法律依据是《中华人民共和国内河海事行政处罚规定》的第三十九条。从该条处罚标准可以看出，船舶违法使用超标燃油导致的环境污染，最高罚款可达五万元。
在沿海控制区内，海事管理机构对于违法使用超标含硫燃油的船舶运营人进行行政处罚的法律依据是《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》的第五十四条。从该法条中可以看出，在沿海水域违法使用超标燃油排放污染物的，海事管理机构最高可以对其处以二十万元的行政处罚。
2 我国排放控制区船舶硫排放监管体制的问题分析
2.1 交叉監管导致的行政重复处罚
联动监管的方式所带来的是交叉监管，交叉监管带来的后果一方面是行政资源的浪费，另一方面是对于船舶运营商的行政重复处罚。
假设，一条船舶从上海的沿海排放区进入内河排放区，船舶的硫排放标准符合沿海排放控制区标准，但进入内河控制区，其硫排放含量超过标准，则会被行政处罚，如果船舶继续进行航行，行驶到武汉边界，则武汉海事局也对其行政处罚。船舶同一个持续性的违法行为，会被给予两次以上的行政处罚。
2.2 被监管船舶的类型不明确
对船舶的界定上依旧存在一定的模糊。其原因在于《排放控制区实施方案》中对船舶缺乏定义。按照我国《海商法》的规定，船舶是指海船或海上移动装置，但不包括20总吨以下小型船艇、用于政府公务、军事的船舶，上述船舶包括船舶属具。
由于《海商法》调整的是船舶关系和海上运输关系而《排放控制区实施方案》针对的是船舶空气污染问题，再加之《排放控制区实施方案》中所定义的“船舶”也已明确排除了部分船舶种类，与《海商法》中定义的“船舶”范围明显不一致。
2.3 监管标准和处罚标准的不匹配
根据海事主管机关在2016年1月29日出台的《船舶排放控制区监督管理指南》，对适用不符合标准的燃油的船舶采取警示教育、纠正违规行为、滞留以及按照《大气污染防治法》第106条惩处，即予以一万元到十万元的罚款;对燃油供受单证、燃油样品存在问题的船舶，按照《防治船舶污染海洋环境管理条例》第63条规定惩处，即处以2万元以下罚款;对采取替代措施不合格的船舶，采取警示教育、纠正违规行为、滞留等方式作为惩处。
3 我国排放控制区船舶硫排放监管体制的完善建议
3.1 建立联动监管系统，避免行政重复处罚
如果一艘船在沿海控制区因为硫排放超标而受到行政处罚，但是船舶未经整改，在内河控制区的上海海事局发现了该艘违法使用含硫燃油的船舶，上海海事局应检索该艘船舶的违法记录，不应该对其再进行处罚，而是督促其在期限内进行整改。同时，上海海事局将该种情形记录在案，如果该艘船舶在期限内未经整改，在湖北内河处又被海事局查处，则可再进行行政处罚。
上述的处罚方式需要各个海事局协助配合，加强信息的沟通和共享。在这样一个前提下，笔者建议全国建立控制区联动监管系统，在系统内，各海事局能随时调取违法船舶的各项处罚信息和记录，以此避免重复行政处罚。
3.2 明确适用我国船舶硫氧化物排放控制的船舶范围
借鉴《海商法》中的规定，在是否将20总吨以下的船舶同样列入船舶排放控制区的监管范围问题上，一方面由于其燃油消耗量较少，排放的硫氧化物有限。另一方面列入规制将极大增加船舶所有人、船舶经营人日常管理经营的费用，尤其是对中小航运企业而言，所以笔者认为应当学习《海商法》中的规定，将其排除在外。因此，我国船舶排放控制区制度所约束的船舶应当修改为：海船及海上移动装置，除军舰、体育用船、渔船、政府公务船、20总吨以下的小型船艇，上述所称船舶包括船舶属具。
3.3 监管标准和处罚标准的相匹配
在内河排放控制区自2020年1月1日起，海船进入内河控制区，应使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油。在沿海排放控制区同样规定了自2019年1月1日起，海船进入排放控制区，应使用硫含量不大于0.5%m/m的船用燃油，然后依次加以限制。内河排放控制区和沿海排放控制区的监管标准的不同应当体现在实际监管过程中，这种体现方式就是处罚标准，内河排放控制区的处罚标准要适当地高于沿海排放控制区的处罚标准。
参考文献：
[1] 刘昌禹，我国船舶硫氧化物排放控制制度研究[D].大连海事大学，2017.
[2] 张甦.江苏省船舶排气污染现状初探[J].科技创新与应用，2015（26）.
（作者单位：上海海事大学）