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【摘要】 文章首先对我国高校预算管理现状进行分析,找出解决目前我国高校预算管理中存在的认识不到位、监督机制不健全以及考核机制欠缺等问题,然后提出了相应对策,对规范高校预算管理,促进高校预算改革,提高我国高校预算管理的水平具有重要的理论和现实意义。
【关键词】 高校; 预算管理; 编制; 执行; 考核
近年来,中国高等学校从过去的依靠单一财政拨款向今天的多渠道收入转变,高等学校作为一个独立的经济实体,不仅仅要注重社会效益,同时也不能忽视其经济效益。随着近几年来国家对高等学校的财政拨款大幅度增加,学费收入、科研拨款以及社会捐赠等各种形式的收入不断提高,高等学校扩大招生规模,大力发展配套基建项目,着重培养和引进高新技术人才,以及越来越多的贫困学生资助等支出也随之增加,高等学校财务管理呈现出日益复杂化的特点。原有的高等学校预算管理模式已不能适应和满足伴随市场经济大环境下高等学校扩张发展并走向国际化的迫切需要。因而,对高等学校预算管理中存在的问题进行深入研究,提高高等学校财务管理效率,促进整个高等学校的和谐发展,并与国内其他高等学校分享这一领域的经验具有重要的现实意义。
一、当前高等学校预算管理存在的问题
(一)预算编制的问题
在预算管理中,预算编制是一个复杂、系统和严肃的工作,在保证平衡预算的前提下,要使预算资金的分配达到最优化配置,编制过程中往往需要反复调整验证,并且需要分析大量资料如高等学校基础数据及变动因素、部门事业发展计划和项目申请资料等。比如湖南某高等学校每年12月份才开始编制预算,1月份就要上报给省财政厅和教育厅,预算编制时间太短,难免造成预算的随意、草率和盲目,对支出项目没有经过充分的技术分析和论证,甚至预算不完整等,从而造成预算的偏差和资源分配的不合理。同时预算编制方法落后、预算内容不完整。长期以来我国高等学校预算编制的方法主要是采用“基数 增长”的方法,就是在上年支出基数的基础上加上一定的增长比例,就成为本年度支出的预算数额。这种方法最大的弊端就是保护了各部门和院系的既得利益,不管原来的决策是否错误,原来的分配是否公平,原来的支出结构、支出方向、支出比例是否合理,如果想要调整势必会受到来自各方面的阻碍。不过在此预算中,未完整反映学校下属的非独立核算单位,相应少报了这些单位的收支,隐瞒一些不合规定的其他收入等。部门预算编制内容的不完整,造成预算执行、决算口径不统一,为预算的执行和评估造成很大困难。
(二)预算执行的问题
预算执行随意性大,预算约束不强,甚至预算执行不了。对高等学校来讲,预算管理基本上就仅限于预算的编制,预算批复一经下达,预算管理工作就算完成了,预算执行的控制、预算后的考核两个重要职能形同虚设。造成这个问题的原因有:预算编制时间太短,与高等学校会计工作的开展脱节;预算编制较粗且缺乏科学论证;预算执行者的预算管理意识薄弱,认为即使不按预算执行也不会受到责任或法律追究,预算的权威性和强制性被人们忽视。在高等学校中,有的行政部门日常公用支出严重超支,而有的项目预算在执行中频繁要求追加支出,有的部门随意挤占挪用资金,如将财政安排的专项资金用于弥补日常公用经费等。对于这些严重违反《预算法》的现象,学校相关负责人睁一只眼闭一只眼,没有严格控制,财务法律意识淡薄。
(三)预算考核的问题
预算缺乏有效的激励机制,绩效考核缺失。目前大部分国内高等学校没有建立相应的跟踪、分析和考核预算制度,对各部门的各项预算经费难以正确、完整的考核,目前只进行基本的、总括的分析考核甚至有的学校不做任何的分析考核。正是由于缺乏严格有效的绩效考核机制,缺乏对决算的评估和责任追求体制,才更加重了预算编制与执行过程中的随意性。预算编制、预算执行、预算考核任何一个环节的缺失,都会引发各种财务问题,必须引起重视。
二、高等学校预算管理所存在问题的原因
(一)对预算管理认识不到位
长期以来,高等学校办学经费基本上靠国家财政包揽,学校只是按财政批准的拨款计划编制预算,简单地按开支标准管理支出,而校内各系部也只是被动地接受学校下达的预算。因此许多高等学校领导在思想上对预算管理的认识不到位,对预算编制不重视,没有真正将预算编制与全年的工作计划切实结合起来,没有将项目预算与科研或管理事业发展规划结合起来,整体预算管理观念认识不到位。认识问题是一切问题的根本,正是由于高等学校领导对预算及预算管理的认识不到位、不规范,对预算管理不够重视,导致了在整个预算管理过程中无法保证其权威性与严肃性,以及后面谈到的监督机制不健全、管理水平低、缺乏预算管理绩效考核和激励机制等一系列的问题。在实际工作中,有些人尤其是系部领导认为预算是争夺资源的工具;有些人由于预算管理失败就认为预算无用,只是摆设而已,在以后的工作中持消极的态度;还有的人认为预算管理是财务部门的事情,跟自己不搭界等等。这些观念都是对预算及预算管理的错误认识。
(二)监督机制不健全
监督是预算管理的重要一环,没有监督的预算管理或者监督乏力的预算管理是不完善的管理。预算监督的方式有很多种,比如财政监督、审计监督、社会中介机构监督、舆论监督等;按监督实施的时间也可以分为事前监督、事中监督、事后监督。对高等学校而言,预算监督应该由外部审计、校内审计部门、参与预算编制的各系部等共同参与进行,然而在实际操作中主要存在的问题是监督机制不健全,预算监督不力,其症结在于预算权力过分集中,校内的审计部门和财会部门监督很难取得实效。预算编制下达完了,预算管理工作也就算结束了,监督机制极不健全。
(三)缺乏预算管理考核机制
预算的绩效考核是指对高等学校内部各系部和个人预算执行情况进行绩效考核与考核,既可以检查、督促各系部和个人积极落实预算目标,及时提供预算执行情况的相关信息以便纠正实际与预算的偏差,又有助于学校管理层全面了解学校各项事业运行的状况。不过我国高等学校普遍缺乏有效的预算管理激励机制,绩优没有奖励,绩差也没有惩罚,造成资金利用效率低,甚至各系部之间资金矛盾加剧,抢夺资金与资源。从根本上讲,笔者认为,这是由于管理层对预算管理的认识不到位所造成的。管理层没有认识到预算的重要性与严肃性,因此更不会考虑要激励各系部去按预算执行使用资金。造成的结果就是高等学校只注重投入,不注重产出,普遍存在轻视成本核算,缺乏效益观念的现象。各系部基本上是预算多少钱就花掉多少钱,甚至到了年末不够了再伸手要,造成了高等学校内部花钱大手大脚,浪费严重的现象。
三、完善高等学校预算管理的对策
(一)正确认识高等学校预算管理
正确认识高效预算管理,必须转变旧有观念,走出高等学校预算管理的误区。第一,必须认识到预算管理在高等学校运行中的核心地位,加强对预算管理工作的认识和支持,树立以发展为基础的理念,使预算管理成为长期发展的基石,明确目标,并以此为基础编制预算,使预算前后衔接,避免工作的盲目性;第二,像企业一样,要树立“面向市场”的理念,使预算指标经得起市场的检验,保证学校各项工作的顺利开展;第三,要树立预算与实践相联系的理念,认真做好调查、预测,使预算具有客观性;第四,树立面向未来做预算的观念,从长远出发,从大局出发,以整合的思想看待预算管理。
(二)建立健全监督机制
预算监督贯穿于整个预算编制、预算执行、预算调整以及预算的过程。执行预算监督的可以是校内审计部门、预算责任人、财务处、校级领导以及各院系和部门的教职工等。预算监督是对校内各级预算的合法性、真实性、有效性实施审查和稽核的活动。监督可以分三种方式:事前监督,即对院系部门即将发生的经济事项或正在酝酿之中和即将付诸实施的经济事项以及其相关行为的合法、合规、合理性进行审核,比如对即将实施的专项的审核。事中监督,是对过程的监督,检查监督对象在经济运行过程中的行为是否符合合法性、合规性的要求。事中监督的作用是能够从经济活动的运行中及时发现、纠正存在的问题,及时修正预防措施中的偏差。但是往往发现问题时已经形成了部分事实,可能产生了不良影响。事后监督,不仅要对经济活动各个环节进行审核检查,还要通过对获得的实际结果进一步分析、判断、考核经济管理活动的整体效果,有针对性地提出提高经济效益的合理化建议。通过事后监督的结果,可以采取必要的行政措施,促使监督对象从中吸取教训,积极改进内部管理工作,增强自我约束和自我监督的能力。
(三)建立预算管理考核机制
建立预算绩效考核体系,完善预算管理配套措施。绩效管理实质上是预算管理过程中非常重要的一环,绩效考核的指标可以是定量指标,也可以是定性指标,或者可以采用行业标准、计划标准、历史标准以及经验标准等,通过使用适当的方法进行考核。西方国家对绩效考核的方法进行了各种探索,目前比较主流的方法有成本—效益分析法、最低成本法、综合指数法、因素分析法、生产函数法、模糊数学法、方案比较法、历史动态比较法、目标考核法以及公众考核法等。由于高等学校部门预算支出项目具有公共性,大部分经费支出是非营利性的,使考核指标的选取和量化存在难以克服的障碍,对其绩效难以进行准确的衡量。这也是目前我国高等学校无法广泛采用绩效预算和绩效评估的重要原因之一。●
【参考文献】
[1] 徐明稚.向管理要效益的思考和实践[J].中国高等教育,2007(3).
[2] 邬兰.高等学校财务内部控制规范化操作与规章制度实务手册[S].河北音像出版社,2004.
[3] 王守军.浅论大学财政管理[J].清华大学教育研究,2001(4).
[4] 阮传文,王强.综合性大学校院两级预算改革的尝试[J].三峡大学学报(人文社会科学版),2003(5).
【关键词】 高校; 预算管理; 编制; 执行; 考核
近年来,中国高等学校从过去的依靠单一财政拨款向今天的多渠道收入转变,高等学校作为一个独立的经济实体,不仅仅要注重社会效益,同时也不能忽视其经济效益。随着近几年来国家对高等学校的财政拨款大幅度增加,学费收入、科研拨款以及社会捐赠等各种形式的收入不断提高,高等学校扩大招生规模,大力发展配套基建项目,着重培养和引进高新技术人才,以及越来越多的贫困学生资助等支出也随之增加,高等学校财务管理呈现出日益复杂化的特点。原有的高等学校预算管理模式已不能适应和满足伴随市场经济大环境下高等学校扩张发展并走向国际化的迫切需要。因而,对高等学校预算管理中存在的问题进行深入研究,提高高等学校财务管理效率,促进整个高等学校的和谐发展,并与国内其他高等学校分享这一领域的经验具有重要的现实意义。
一、当前高等学校预算管理存在的问题
(一)预算编制的问题
在预算管理中,预算编制是一个复杂、系统和严肃的工作,在保证平衡预算的前提下,要使预算资金的分配达到最优化配置,编制过程中往往需要反复调整验证,并且需要分析大量资料如高等学校基础数据及变动因素、部门事业发展计划和项目申请资料等。比如湖南某高等学校每年12月份才开始编制预算,1月份就要上报给省财政厅和教育厅,预算编制时间太短,难免造成预算的随意、草率和盲目,对支出项目没有经过充分的技术分析和论证,甚至预算不完整等,从而造成预算的偏差和资源分配的不合理。同时预算编制方法落后、预算内容不完整。长期以来我国高等学校预算编制的方法主要是采用“基数 增长”的方法,就是在上年支出基数的基础上加上一定的增长比例,就成为本年度支出的预算数额。这种方法最大的弊端就是保护了各部门和院系的既得利益,不管原来的决策是否错误,原来的分配是否公平,原来的支出结构、支出方向、支出比例是否合理,如果想要调整势必会受到来自各方面的阻碍。不过在此预算中,未完整反映学校下属的非独立核算单位,相应少报了这些单位的收支,隐瞒一些不合规定的其他收入等。部门预算编制内容的不完整,造成预算执行、决算口径不统一,为预算的执行和评估造成很大困难。
(二)预算执行的问题
预算执行随意性大,预算约束不强,甚至预算执行不了。对高等学校来讲,预算管理基本上就仅限于预算的编制,预算批复一经下达,预算管理工作就算完成了,预算执行的控制、预算后的考核两个重要职能形同虚设。造成这个问题的原因有:预算编制时间太短,与高等学校会计工作的开展脱节;预算编制较粗且缺乏科学论证;预算执行者的预算管理意识薄弱,认为即使不按预算执行也不会受到责任或法律追究,预算的权威性和强制性被人们忽视。在高等学校中,有的行政部门日常公用支出严重超支,而有的项目预算在执行中频繁要求追加支出,有的部门随意挤占挪用资金,如将财政安排的专项资金用于弥补日常公用经费等。对于这些严重违反《预算法》的现象,学校相关负责人睁一只眼闭一只眼,没有严格控制,财务法律意识淡薄。
(三)预算考核的问题
预算缺乏有效的激励机制,绩效考核缺失。目前大部分国内高等学校没有建立相应的跟踪、分析和考核预算制度,对各部门的各项预算经费难以正确、完整的考核,目前只进行基本的、总括的分析考核甚至有的学校不做任何的分析考核。正是由于缺乏严格有效的绩效考核机制,缺乏对决算的评估和责任追求体制,才更加重了预算编制与执行过程中的随意性。预算编制、预算执行、预算考核任何一个环节的缺失,都会引发各种财务问题,必须引起重视。
二、高等学校预算管理所存在问题的原因
(一)对预算管理认识不到位
长期以来,高等学校办学经费基本上靠国家财政包揽,学校只是按财政批准的拨款计划编制预算,简单地按开支标准管理支出,而校内各系部也只是被动地接受学校下达的预算。因此许多高等学校领导在思想上对预算管理的认识不到位,对预算编制不重视,没有真正将预算编制与全年的工作计划切实结合起来,没有将项目预算与科研或管理事业发展规划结合起来,整体预算管理观念认识不到位。认识问题是一切问题的根本,正是由于高等学校领导对预算及预算管理的认识不到位、不规范,对预算管理不够重视,导致了在整个预算管理过程中无法保证其权威性与严肃性,以及后面谈到的监督机制不健全、管理水平低、缺乏预算管理绩效考核和激励机制等一系列的问题。在实际工作中,有些人尤其是系部领导认为预算是争夺资源的工具;有些人由于预算管理失败就认为预算无用,只是摆设而已,在以后的工作中持消极的态度;还有的人认为预算管理是财务部门的事情,跟自己不搭界等等。这些观念都是对预算及预算管理的错误认识。
(二)监督机制不健全
监督是预算管理的重要一环,没有监督的预算管理或者监督乏力的预算管理是不完善的管理。预算监督的方式有很多种,比如财政监督、审计监督、社会中介机构监督、舆论监督等;按监督实施的时间也可以分为事前监督、事中监督、事后监督。对高等学校而言,预算监督应该由外部审计、校内审计部门、参与预算编制的各系部等共同参与进行,然而在实际操作中主要存在的问题是监督机制不健全,预算监督不力,其症结在于预算权力过分集中,校内的审计部门和财会部门监督很难取得实效。预算编制下达完了,预算管理工作也就算结束了,监督机制极不健全。
(三)缺乏预算管理考核机制
预算的绩效考核是指对高等学校内部各系部和个人预算执行情况进行绩效考核与考核,既可以检查、督促各系部和个人积极落实预算目标,及时提供预算执行情况的相关信息以便纠正实际与预算的偏差,又有助于学校管理层全面了解学校各项事业运行的状况。不过我国高等学校普遍缺乏有效的预算管理激励机制,绩优没有奖励,绩差也没有惩罚,造成资金利用效率低,甚至各系部之间资金矛盾加剧,抢夺资金与资源。从根本上讲,笔者认为,这是由于管理层对预算管理的认识不到位所造成的。管理层没有认识到预算的重要性与严肃性,因此更不会考虑要激励各系部去按预算执行使用资金。造成的结果就是高等学校只注重投入,不注重产出,普遍存在轻视成本核算,缺乏效益观念的现象。各系部基本上是预算多少钱就花掉多少钱,甚至到了年末不够了再伸手要,造成了高等学校内部花钱大手大脚,浪费严重的现象。
三、完善高等学校预算管理的对策
(一)正确认识高等学校预算管理
正确认识高效预算管理,必须转变旧有观念,走出高等学校预算管理的误区。第一,必须认识到预算管理在高等学校运行中的核心地位,加强对预算管理工作的认识和支持,树立以发展为基础的理念,使预算管理成为长期发展的基石,明确目标,并以此为基础编制预算,使预算前后衔接,避免工作的盲目性;第二,像企业一样,要树立“面向市场”的理念,使预算指标经得起市场的检验,保证学校各项工作的顺利开展;第三,要树立预算与实践相联系的理念,认真做好调查、预测,使预算具有客观性;第四,树立面向未来做预算的观念,从长远出发,从大局出发,以整合的思想看待预算管理。
(二)建立健全监督机制
预算监督贯穿于整个预算编制、预算执行、预算调整以及预算的过程。执行预算监督的可以是校内审计部门、预算责任人、财务处、校级领导以及各院系和部门的教职工等。预算监督是对校内各级预算的合法性、真实性、有效性实施审查和稽核的活动。监督可以分三种方式:事前监督,即对院系部门即将发生的经济事项或正在酝酿之中和即将付诸实施的经济事项以及其相关行为的合法、合规、合理性进行审核,比如对即将实施的专项的审核。事中监督,是对过程的监督,检查监督对象在经济运行过程中的行为是否符合合法性、合规性的要求。事中监督的作用是能够从经济活动的运行中及时发现、纠正存在的问题,及时修正预防措施中的偏差。但是往往发现问题时已经形成了部分事实,可能产生了不良影响。事后监督,不仅要对经济活动各个环节进行审核检查,还要通过对获得的实际结果进一步分析、判断、考核经济管理活动的整体效果,有针对性地提出提高经济效益的合理化建议。通过事后监督的结果,可以采取必要的行政措施,促使监督对象从中吸取教训,积极改进内部管理工作,增强自我约束和自我监督的能力。
(三)建立预算管理考核机制
建立预算绩效考核体系,完善预算管理配套措施。绩效管理实质上是预算管理过程中非常重要的一环,绩效考核的指标可以是定量指标,也可以是定性指标,或者可以采用行业标准、计划标准、历史标准以及经验标准等,通过使用适当的方法进行考核。西方国家对绩效考核的方法进行了各种探索,目前比较主流的方法有成本—效益分析法、最低成本法、综合指数法、因素分析法、生产函数法、模糊数学法、方案比较法、历史动态比较法、目标考核法以及公众考核法等。由于高等学校部门预算支出项目具有公共性,大部分经费支出是非营利性的,使考核指标的选取和量化存在难以克服的障碍,对其绩效难以进行准确的衡量。这也是目前我国高等学校无法广泛采用绩效预算和绩效评估的重要原因之一。●
【参考文献】
[1] 徐明稚.向管理要效益的思考和实践[J].中国高等教育,2007(3).
[2] 邬兰.高等学校财务内部控制规范化操作与规章制度实务手册[S].河北音像出版社,2004.
[3] 王守军.浅论大学财政管理[J].清华大学教育研究,2001(4).
[4] 阮传文,王强.综合性大学校院两级预算改革的尝试[J].三峡大学学报(人文社会科学版),2003(5).