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〔提 要〕 太平洋岛国是世界上受气候变化威胁最严重的地区之一。为了克服自身实力弱小、与地区霸权国气候立场严重相左等困难，太平洋岛国借助全球气候治理进程和域外大国的权力资源，利用澳大利亚开展“中等强国外交”对太平洋岛国外交需求上升的局面，形成了有利于地区气候治理的外部条件。在此过程中，太平洋岛国采取构建治理框架、利用机制竞争与设置地区议程等策略与举措，促使外部权力资源在具体情境下成功转化为实际成果，从而推动了太平洋岛国地区气候治理。不过，这一进程可能面临全球治理重点偏离氣候变化、太平洋岛国地区被进一步纳入“印太战略”、澳大利亚在疫情背景下加强对该地区的控制等制约因素。
〔关 键 词〕借力、太平洋岛国、地区治理、气候变化、小国外交
〔作者简介〕陈晓晨，华东师范大学亚洲和太平洋地区研究中心执行副主任、澳大利亚研究中心副主任
〔中图分类号〕P467;D860.2
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕0452 8832（2021）4期0120-19
近年来，太平洋岛国地区气候治理显著推进，主要地区组织将气候变化作为优先议题;地区组织文件中针对气候变化问题的措辞越来越有利于太平洋岛国;构建了整合的地区气候治理框架;提出了以“蓝色太平洋”（Blue Pacific）为代表的地区治理理念;建立了完全由太平洋岛国掌握的地区气候治理机制（如太平洋复原力基金等）;气候变化在地区议程中的优先度提升，形成了在地区层次上应对气候变化的合力。目前，国内相关研究对上述进展的原因探讨仍相对薄弱。为此，有必要聚焦地区层次，探察近年来（尤其是2015—2019年间）太平洋岛国克服困难推进地区气候治理的做法，为中国和太平洋岛国开展气候合作、高质量共建“一带一路”提供参考。
一、“借力”是太平洋岛国地区气候治理的必由之路
近年来，地区治理的全球实践日益受到重视，地区主义研究也相应出现了“治理转向”（governance turn）。地区治理需要具备四个要素：第一，聚焦地区层次;第二，围绕特定领域;第三，属性是“机制化的模式”，地区组织是常见场域;第四，主要内容是提供地区公共产品。本文研究的是太平洋岛国如何提供气候变化领域的地区公共产品，聚焦地区层次，尤其重视考察地区组织。
参与国际制度是小国的基本生存策略与外交行为，“借力”（borrowing power）是小国参与国际制度的重要途径。卡萝拉·贝措尔德（Carola Betzold）在伊拉·扎特曼（Ira Zartman）、杰弗里·鲁宾（Jefferey Rubin）等学者的研究基础上发展了“借力”概念，提出“借力”的主体是实力弱小的行为体，客体是外部权力资源，研究对象是国际社会中的弱者如何在国际制度中用好外部权力资源。虽然小国“借力”的概念和理论基础已初步成形，但有关如何在地区治理的具体情境中发挥作用的案例研究尚较为缺乏。
太平洋岛国是“世界上受气候变化影响最为严重的地区”。气候变化带来的自然灾害增加、海洋环境恶化、资源退化与枯竭、热带传染病增加、人类健康状况下降等是太平洋岛国普遍面临的切身问题，甚至是不少低海拔小岛屿国家首要的国家生存与安全威胁。因此，应对气候变化成为太平洋岛国参与地区政治的优先关切之一。
太平洋岛国绝大多数国小民寡，经济发展总体滞后且依赖外部援助，科技教育水平低下，高质量人才匮乏，使得任何一个太平洋岛国都无法仅凭自身实力应对气候变化的威胁。因此，太平洋岛国地区气候治理第一要依靠地区主义，第二则必须借助外力。
与其他地区相比，太平洋岛国地区权力结构具有高度不对称性。太平洋岛国地区主要由14个太平洋岛国构成，但澳大利亚作为域外或半域外国家在该地区影响力巨大，甚至常被称为“地区霸权国”。澳大利亚是该地区最重要的地区组织太平洋岛国论坛（PIF）的成员国，对地区事务有很大影响力。太平洋岛国往往并不能主导本地区事务，尤其在2014年《太平洋地区主义框架》（PRF）改革太平洋岛国论坛议事规则、提升太平洋岛国领导人决策权以前。太平洋岛国要想在地区治理上有所作为，就绕不开与澳大利亚的关系。而面对实力远强于己的澳大利亚，太平洋岛国不得不借助外部权力资源。
太平洋岛国“借力”的必要性还在于气候变化的严重威胁、权力结构的严重不对称与立场严重对立的叠加。澳大利亚在国际气候谈判中是“伞形集团”（Umbrella Group）的一员，在应对气候变化上持消极立场，多次上榜“化石奖”（Fossil Prize），与太平洋岛国的立场严重相左。另一方面，为太平洋岛国提供气候资金最多的三个援助国澳大利亚、新西兰和日本都属于“伞形集团”。而且，澳、日、新三国的气候资金大多数通过双边援助直接给到受援国，不经过地区组织或其他多边机制，这有利于援助国掌握资金用途，但不利于受援国设置议程。如澳大利亚学者格雷格·弗莱（Greg Fry）所言，“澳大利亚经常在地区组织中‘浇灭’太平洋岛国的气候变化热情，包括在2009年太平洋岛国论坛凯恩斯峰会上动用否决权坚持澳新立场，而（太平洋）岛国却无能为力。”因此，只有通过“借力”，太平洋岛国才能维护其在气候议题上的立场。
在最关乎自身生存与切身利益的地区治理议题上受制于立场与己严重相左、实力远超于己的域外或半域外国家，这是太平洋岛国地区气候治理面临的最大现实困难，也是其不得不寻求“借力”的原因。
二、“借力”的来源与作用机制
太平洋岛国借助了全球治理、域外大国和地区大国外交政策三个方面的权力资源，通过各种作用机制，为地区气候治理创造了有利条件。
（一）全球气候治理
第一，太平洋岛国充分利用全球气候治理进程，借势推进地区气候治理议程。在全球治理时代，国际议程设置（agenda-setting）通过地区议程设置对地区治理产生影响。全球气候治理的推进有利于太平洋岛国将气候变化设置为地区优先议程。 第一，全球治理的重点可能偏离气候变化，从而影响地区议程设置。新冠肺炎疫情在很大程度上迫使全球治理的重点转向公共卫生领域，气候治理面临“边缘化”困境。在这种情况下，防止疫情扩散和疫情下的社会保障等成为太平洋岛国地区治理的焦点。相比之下，气候议题对太平洋岛国的紧迫性相对下降，难以获得像2019年以前那样的关注度。如前所述，太平洋岛国“借力”推进地区气候治理有赖于全球气候治理带来的关注度及对地区议程的设置作用。在气候议题受关注度相对下降的情况下，太平洋岛国地区气候治理难以获得与疫情前一样的国际支持。
第二，域外西方国家可能进一步加强与澳新在太平洋岛国地区政治上的协作，从而缩小太平洋岛国的政策选择。尤其是美、日、澳、新等对气候变化应对持消极立场的西方国家将太平洋岛国地区纳入“印太战略”，并推进该战略的多边化，而对气候变化应对持积极立场的英法等国在战略上向美、日、澳、新等国靠拢。域外西方国家有可能对太平洋岛国与域外国家合作的准入门槛进行限制，干扰阻碍太平洋岛国与中国开展气候合作。澳大利亚更是单方面宣布将终止与中国联合开展的涉及南太平洋的气候科研合作项目。这些因素可能造成域外大国在该地区的影响力失衡，从而削弱太平洋岛国利用域外大国地区间气候合作的议价能力和在地区气候治理上的话语权。
第三，澳大利亚在疫情背景下重新加强对太平洋岛国的控制。澳大利亚与太平洋岛国在气候变化问题上的矛盾，并不能抵消后者对前者的巨大依赖。太平洋岛国在应对疫情特别是在防疫物资供应等事宜上对澳大利亚的依赖度上升，使得澳大利亚在地区事务中的话语权增强，这可能削弱太平洋岛国在地区气候治理中的议价能力。2021年2月，围绕太平洋岛国论坛秘书长换届选举的分歧导致密克罗尼西亚联邦等5个国家宣布启动退出太平洋岛国论坛的程序，给这个地区组织落实诸多气候治理方案的行动能力带来了较大不确定性。
第四，太平洋岛国地区气候治理缺乏“硬性”的地区公共产品，特别是缺乏自有资金支持。太平洋岛国虽然长于提倡议、设议程、造舆论，但缺乏落实执行所需的资源与能力，特别是落实执行所需的资金仍主要依赖外部援助。《博埃宣言行动计划》建立了完全由太平洋岛国领导的太平洋复原力基金，但其筹备过程受到了疫情及次生问题的影响，2021年5月才对外发布募资说明书，作为该基金向全球募资的第一步。人力资源、技术与管理上的欠缺，也可能使太平洋岛国在地区层次上精心构建的气候治理框架难以落到实际层面上，不能有效转化为具体项目。
五、结 语
对地区治理的已有研究往往聚焦地区大国在提供地区公共产品、构建地区治理机制中的作用，对小国推动地区治理重视不够。但是，本文的案例说明，通过借助全球治理、域外大国和地区大国自身外交政策三个方面的权力资源，采取构建治理框架、利用机制竞争与设置地区议程等策略和举措，太平洋岛国推动了地区气候治理。虽然太平洋岛国的“借力”面临诸多制约因素，但此研究仍然证明了联合起来的小国在一定的外部条件下可以在提供地区公共产品上有所作为，乃至与地区霸权国进行一定程度的博弈，对进一步研究小国的地区主义具有案例价值。
中国是太平洋岛国的重要发展合作伙伴。面对太平洋岛国在推进地区气候治理问题上的“借力”，中国应顺势而为，与太平洋岛国构建的地区气候治理框架寻求战略对接，继续支持太平洋岛国发展论坛、美拉尼西亚先锋集团等新地区组织应对气候变化，继续通过太平洋岛国论坛会后对话会等渠道阐述中方在中太气候合作上的立場和举措，有针对性地支持太平洋复原力基金，加强太平洋岛国应对气候变化能力建设，弥补其在人力资源、技术与管理上的短板，并有意识地加强对中太气候合作成果的宣传工作。这对后疫情时代与太平洋岛国高质量共建“一带一路”具有积极的现实意义。
【完稿日期：2021-7-2】
【责任编辑：肖莹莹】
〔关 键 词〕借力、太平洋岛国、地区治理、气候变化、小国外交
〔作者简介〕陈晓晨，华东师范大学亚洲和太平洋地区研究中心执行副主任、澳大利亚研究中心副主任
〔中图分类号〕P467;D860.2
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕0452 8832（2021）4期0120-19
近年来，太平洋岛国地区气候治理显著推进，主要地区组织将气候变化作为优先议题;地区组织文件中针对气候变化问题的措辞越来越有利于太平洋岛国;构建了整合的地区气候治理框架;提出了以“蓝色太平洋”（Blue Pacific）为代表的地区治理理念;建立了完全由太平洋岛国掌握的地区气候治理机制（如太平洋复原力基金等）;气候变化在地区议程中的优先度提升，形成了在地区层次上应对气候变化的合力。目前，国内相关研究对上述进展的原因探讨仍相对薄弱。为此，有必要聚焦地区层次，探察近年来（尤其是2015—2019年间）太平洋岛国克服困难推进地区气候治理的做法，为中国和太平洋岛国开展气候合作、高质量共建“一带一路”提供参考。
一、“借力”是太平洋岛国地区气候治理的必由之路
近年来，地区治理的全球实践日益受到重视，地区主义研究也相应出现了“治理转向”（governance turn）。地区治理需要具备四个要素：第一，聚焦地区层次;第二，围绕特定领域;第三，属性是“机制化的模式”，地区组织是常见场域;第四，主要内容是提供地区公共产品。本文研究的是太平洋岛国如何提供气候变化领域的地区公共产品，聚焦地区层次，尤其重视考察地区组织。
参与国际制度是小国的基本生存策略与外交行为，“借力”（borrowing power）是小国参与国际制度的重要途径。卡萝拉·贝措尔德（Carola Betzold）在伊拉·扎特曼（Ira Zartman）、杰弗里·鲁宾（Jefferey Rubin）等学者的研究基础上发展了“借力”概念，提出“借力”的主体是实力弱小的行为体，客体是外部权力资源，研究对象是国际社会中的弱者如何在国际制度中用好外部权力资源。虽然小国“借力”的概念和理论基础已初步成形，但有关如何在地区治理的具体情境中发挥作用的案例研究尚较为缺乏。
太平洋岛国是“世界上受气候变化影响最为严重的地区”。气候变化带来的自然灾害增加、海洋环境恶化、资源退化与枯竭、热带传染病增加、人类健康状况下降等是太平洋岛国普遍面临的切身问题，甚至是不少低海拔小岛屿国家首要的国家生存与安全威胁。因此，应对气候变化成为太平洋岛国参与地区政治的优先关切之一。
太平洋岛国绝大多数国小民寡，经济发展总体滞后且依赖外部援助，科技教育水平低下，高质量人才匮乏，使得任何一个太平洋岛国都无法仅凭自身实力应对气候变化的威胁。因此，太平洋岛国地区气候治理第一要依靠地区主义，第二则必须借助外力。
与其他地区相比，太平洋岛国地区权力结构具有高度不对称性。太平洋岛国地区主要由14个太平洋岛国构成，但澳大利亚作为域外或半域外国家在该地区影响力巨大，甚至常被称为“地区霸权国”。澳大利亚是该地区最重要的地区组织太平洋岛国论坛（PIF）的成员国，对地区事务有很大影响力。太平洋岛国往往并不能主导本地区事务，尤其在2014年《太平洋地区主义框架》（PRF）改革太平洋岛国论坛议事规则、提升太平洋岛国领导人决策权以前。太平洋岛国要想在地区治理上有所作为，就绕不开与澳大利亚的关系。而面对实力远强于己的澳大利亚，太平洋岛国不得不借助外部权力资源。
太平洋岛国“借力”的必要性还在于气候变化的严重威胁、权力结构的严重不对称与立场严重对立的叠加。澳大利亚在国际气候谈判中是“伞形集团”（Umbrella Group）的一员，在应对气候变化上持消极立场，多次上榜“化石奖”（Fossil Prize），与太平洋岛国的立场严重相左。另一方面，为太平洋岛国提供气候资金最多的三个援助国澳大利亚、新西兰和日本都属于“伞形集团”。而且，澳、日、新三国的气候资金大多数通过双边援助直接给到受援国，不经过地区组织或其他多边机制，这有利于援助国掌握资金用途，但不利于受援国设置议程。如澳大利亚学者格雷格·弗莱（Greg Fry）所言，“澳大利亚经常在地区组织中‘浇灭’太平洋岛国的气候变化热情，包括在2009年太平洋岛国论坛凯恩斯峰会上动用否决权坚持澳新立场，而（太平洋）岛国却无能为力。”因此，只有通过“借力”，太平洋岛国才能维护其在气候议题上的立场。
在最关乎自身生存与切身利益的地区治理议题上受制于立场与己严重相左、实力远超于己的域外或半域外国家，这是太平洋岛国地区气候治理面临的最大现实困难，也是其不得不寻求“借力”的原因。
二、“借力”的来源与作用机制
太平洋岛国借助了全球治理、域外大国和地区大国外交政策三个方面的权力资源，通过各种作用机制，为地区气候治理创造了有利条件。
（一）全球气候治理
第一，太平洋岛国充分利用全球气候治理进程，借势推进地区气候治理议程。在全球治理时代，国际议程设置（agenda-setting）通过地区议程设置对地区治理产生影响。全球气候治理的推进有利于太平洋岛国将气候变化设置为地区优先议程。 第一，全球治理的重点可能偏离气候变化，从而影响地区议程设置。新冠肺炎疫情在很大程度上迫使全球治理的重点转向公共卫生领域，气候治理面临“边缘化”困境。在这种情况下，防止疫情扩散和疫情下的社会保障等成为太平洋岛国地区治理的焦点。相比之下，气候议题对太平洋岛国的紧迫性相对下降，难以获得像2019年以前那样的关注度。如前所述，太平洋岛国“借力”推进地区气候治理有赖于全球气候治理带来的关注度及对地区议程的设置作用。在气候议题受关注度相对下降的情况下，太平洋岛国地区气候治理难以获得与疫情前一样的国际支持。
第二，域外西方国家可能进一步加强与澳新在太平洋岛国地区政治上的协作，从而缩小太平洋岛国的政策选择。尤其是美、日、澳、新等对气候变化应对持消极立场的西方国家将太平洋岛国地区纳入“印太战略”，并推进该战略的多边化，而对气候变化应对持积极立场的英法等国在战略上向美、日、澳、新等国靠拢。域外西方国家有可能对太平洋岛国与域外国家合作的准入门槛进行限制，干扰阻碍太平洋岛国与中国开展气候合作。澳大利亚更是单方面宣布将终止与中国联合开展的涉及南太平洋的气候科研合作项目。这些因素可能造成域外大国在该地区的影响力失衡，从而削弱太平洋岛国利用域外大国地区间气候合作的议价能力和在地区气候治理上的话语权。
第三，澳大利亚在疫情背景下重新加强对太平洋岛国的控制。澳大利亚与太平洋岛国在气候变化问题上的矛盾，并不能抵消后者对前者的巨大依赖。太平洋岛国在应对疫情特别是在防疫物资供应等事宜上对澳大利亚的依赖度上升，使得澳大利亚在地区事务中的话语权增强，这可能削弱太平洋岛国在地区气候治理中的议价能力。2021年2月，围绕太平洋岛国论坛秘书长换届选举的分歧导致密克罗尼西亚联邦等5个国家宣布启动退出太平洋岛国论坛的程序，给这个地区组织落实诸多气候治理方案的行动能力带来了较大不确定性。
第四，太平洋岛国地区气候治理缺乏“硬性”的地区公共产品，特别是缺乏自有资金支持。太平洋岛国虽然长于提倡议、设议程、造舆论，但缺乏落实执行所需的资源与能力，特别是落实执行所需的资金仍主要依赖外部援助。《博埃宣言行动计划》建立了完全由太平洋岛国领导的太平洋复原力基金，但其筹备过程受到了疫情及次生问题的影响，2021年5月才对外发布募资说明书，作为该基金向全球募资的第一步。人力资源、技术与管理上的欠缺，也可能使太平洋岛国在地区层次上精心构建的气候治理框架难以落到实际层面上，不能有效转化为具体项目。
五、结 语
对地区治理的已有研究往往聚焦地区大国在提供地区公共产品、构建地区治理机制中的作用，对小国推动地区治理重视不够。但是，本文的案例说明，通过借助全球治理、域外大国和地区大国自身外交政策三个方面的权力资源，采取构建治理框架、利用机制竞争与设置地区议程等策略和举措，太平洋岛国推动了地区气候治理。虽然太平洋岛国的“借力”面临诸多制约因素，但此研究仍然证明了联合起来的小国在一定的外部条件下可以在提供地区公共产品上有所作为，乃至与地区霸权国进行一定程度的博弈，对进一步研究小国的地区主义具有案例价值。
中国是太平洋岛国的重要发展合作伙伴。面对太平洋岛国在推进地区气候治理问题上的“借力”，中国应顺势而为，与太平洋岛国构建的地区气候治理框架寻求战略对接，继续支持太平洋岛国发展论坛、美拉尼西亚先锋集团等新地区组织应对气候变化，继续通过太平洋岛国论坛会后对话会等渠道阐述中方在中太气候合作上的立場和举措，有针对性地支持太平洋复原力基金，加强太平洋岛国应对气候变化能力建设，弥补其在人力资源、技术与管理上的短板，并有意识地加强对中太气候合作成果的宣传工作。这对后疫情时代与太平洋岛国高质量共建“一带一路”具有积极的现实意义。
【完稿日期：2021-7-2】
【责任编辑：肖莹莹】