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摘 要：清末新政实行以来到民国初年，绥远地区开始了坎坷的地方自治。但是由于绥远地区一直缺乏一个稳定的发展环境，再加上传统思想的禁锢和地区灾荒的严重，阻碍了自治的真正实现。但是，尽管议会选举的自治没有完全落实到地区，近代化的影响却渗了进来，促进了民众意识的觉醒。后期由于在自治的影响下，还成立了保卫团等民间团体，保障了基层组织的社会稳定。
关键词：绥远 自治 选举 困难
清朝末年，尤其是甲午中日战争以后，随着近代民主思潮的兴起，国外的“地方自治”①思想也随即传入中国，并且受到了广泛的关注。迫于内忧外患的形势，清政府不得不把地方自治纳入到筹备立宪的整体范围中来，称“地方自治一事，为将来宪政的基础，此实内政改革最大之关键”②作为边疆的绥远地区③自然也受到这种影响，但是它的自治之路却更为曲折和艰辛。
一、清末时期
光绪33年，山西省谘议局成立，附设自治研究所，当时绥远隶属于山西，为归绥道辖治区域。“道属各厅选送人员，赴省入所学习，二年毕业，由山西布政使司委派筹设各厅自治事务所，并颁发自治通则。”④起初由于绥远地区较为偏远，民智闭塞，风气未开，所以各属厅除了归化城厅（归化城厅是道治所在，人口较多且密集，举办新政，较为容易）、托克托厅、丰镇厅等数厅，其他都未能如期筹设。
光绪三十四年，将自治事务所改组为议事会、董事会，分为研究和执行两个部门，办理组织的人员主要由汉、满、蒙人构成，会务实行投票选举。同时在议事会、董事会召开期间，各厅也会分区派人宣讲自治理念，以加深民众的认识和理解。宣统元年，山西省办理第一届谘议局议员选举，被选举的议员需满二十五岁以上，选举人需满二十岁以上，并且要求“在选举区内居住满二年以上，并年纳直接税二元以上或考取附生之资格，或有值五百元以上不动产为合格”④将十二厅⑤划分为归绥道属的第四选举区，以各厅同知通判为初选监督，归绥道为复选监督，第二年春，各厅如期进行初选，七月进行复选，史焕文等人当选。值得一提的是，虽然在此之前官厅已经广泛宣传自治，但“多数偏远地方，仍不解选举为何”，所以上述选举仍然是有很大的地区局限。
直到辛亥革命爆发，社会动荡，归化城厅的议、董事会会务便停顿了。但面对巡防军哗变、地方动乱、人心不稳的时局，曾经的会内人员为辅助官厅维持秩序，召集各界地方官神，组建国民公会，“以保持地方治安为宗旨，当大局未定之秋，人心赖以镇静，市面未致混乱。”④后清帝退位，国民公会于民国元年解散。
二、民国初期
辛亥革命推翻了清王朝，中华民国南京临时政府建立，但清末开始的地方自治并没有停止，反而因其符合共和制度的要求和历史发展的趋势而为民国政府所采纳，各级自治会仍不断成立。民国元年，山西全省谘议局改组为临时省议会，在归化城成立厅议会，当时大局初定，地方需要善后的事情极多，上至官员，下至民众，都在厅议会上积极献策，为维护地方格局做出了不小的贡献。但是纵观每届议会的组织人员，基本都是以汉满蒙及商会为主体，商界后来单独建立了商务总会后，就再也没有参加过议会。尽管后来议会停停办办，存在的时期并不长久，但议会人员却并没有因议会的停止而彻底解散。例如陆军第一镇驻绥军队，在五月初的时候，曾经因缺乏军饷，“几致哗溃”，当时的议会人员为防止兵变，立即积极四处奔走筹款，规劝巨商大盛魁、通顺店等顾全大局，筹到了军饷，“率使兵祸消弭于无形”。
民国3年，北京政府颁布了地方自治试办条例，但是由于绥远地区“边疆要塞，镇抚为急，筹防施政，事务殷繁，匪患频发，各县皆被扰害，地方不靖……”所以并没按例施行自治。民国十年12月，南京国民政府第二次全國内政会议在南京召开。会议决定改革县政，以县为自治单位，成立县建设实验区。⑥于是绥远成立了绥远全区自治筹备处，并且每月拨给经费一百二十元，由禁烟善后局负责拨发，筹备自治事宜。绥远地区的地方自治分为二期筹办，“如归绥、萨拉齐为绥区最繁盛地点，民智开通，定为实行县治第一期。托克托、和林格尔、清水河县，或地势偏僻，或区域偏小，暂时未有实施资格，定为第二期。”④于是归绥县于十二年二月照章选举议员，筹设县议会，，全区分五区投票，分别选举了19名议员和后补议员。紧接着，萨拉齐县和托克托县以培养地方人才为目标筹设了自治讲习所，共培训学员34名。
民国14年9月，绥远修正自治筹备处简章，绥远全区自治筹备处改为绥远全区地方自治筹备处，另外又增设自治督察员二人。随后绥远各县赴省参与会议，为创办模范村订立村制章则，并选派口齿伶俐的工作人员，分别去各个乡村讲解，宣扬自治。但可惜的是，时局变动，执政易人，自治事宜总是随时停顿，所以绥远地区的地方自治终归是昙花一现。
绥远地区的地方自治经历了重重困难。首先，缺乏一个稳定的环境。尽管清末新政时，清廷已经明确认识到地方自治“于官治自治之限阈，郑重剖析，勒为法典，上下相信，守之不渝。……各守分限，而责任亦无旁贷。”⑦但是基于皇权下的地方自治，清政府有一种天然的担忧和被动。这种被动导致了清廷不会真正的将自治纳入新政范围。尤其在实行自治的过程中，选举并未真正意义上的实现，多数地方政务还是由大的乡绅把持。而后到民国初期，政局变动频繁，军阀混战，由下表可以看出军阀主政绥远的情况，更加证明绥远一直未能有一个安定的政治环境来筹划。
其次，传统思想阻碍太大。地方自治思想来源于西方，它与中国的传统政治思想之间有着巨大差异。中国传统政治思想是以皇权为中心的，习惯了自上而下的统治，地方缺乏对自主性的认识。尽管辛亥革命推翻了君主专制制度，建立起了民主共和国，虽然近代化工业被强迫的进入了传统中国，但是传统的观念仍然根植于脑海。并且近代绥远地区的社会既有社会制度的不同（封建制与郡县制）又有经济方式的不同（农业与畜牧业、游牧经济），还有时代的不同（传统社会与近代社会）。这些不同就将绥远地区变成一个“旧俗未改、新习涌入、矛盾重重”的挣扎社会。许多民众对新生事物仍然充满着疑惑和不解，更不必说选举自治之事了。 再次，绥远地区灾荒严重。清末民初，远的自然灾害十分严重，旱灾、水灾、冰雹、霜冻接连不断。“不意处暑期间，各县逆风突起。不息者五日，天气异常寒冷，到处飞雪，水皆成冰，而农霜普降，田禾受冻。”⑧灾害不仅导致大量人口的流离死亡，对农业生产也造成了严重影响，农田颗粒无收，就会引起社会的动荡冲突，例如绥远地区的萨拉齐自清初以来就是商业重镇，以货、粮、钱、当四行为骨干。民国以来，“钱庄银号悉被土匪洗劫而倒闭…”⑨于此同时，灾荒对人们的思想意识也有很大影响。首先表现在在自然灾害的打击下，灾民意志消沉、情绪低落，甚至丧失了继续生存的信心和勇气。更有甚者靠吸食鸦片，寻求心理安慰。这样恶劣的生存环境导致民众根本无暇顾及所谓的区域自治，本身就民智未开，再加上环境的不允许，可谓对自治的理解是先天不足，后天畸形。
其实，绥远地区的地方自治从清末以来就进行的十分坎坷，再加上绥远地区本身的不利条件，自治之路可谓艰难。但是绥远进行自治也并不是一无所获。首先，历史上的绥远地处偏僻，尽管与俄国接壤，但是并没有受到其过多近代化的影响。但鸦片战争以后，尤其是清末新政以来，随着新政的实施，绥远才真正的开始受到近代化的影响，开始发展一系列的工业、建立近代警察制度等。尤其是自治的宣传，像一股新鲜血液注入到民众的血脉里，虽一时无法彻底理解，但却促进了民众民主意识的觉醒。尽管议会选举并没有真正的落实在绥远民间，但是县、区、村自治却随着县董、区董、村董的建立而实行起来。尤其是面对村里土匪、偷盗等治安问题时，各区还自发建立了保卫团，修建了土堡，以保障村民的安全和生产。总之，绥远地区的地方自治之路是艰难的前进，虽然曲折困难多，但是仍有成绩。
注释
① 地方自治思想指：在一定的领土单位之内，全体居民组成的法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度.
② 故宫博物院明清档案部，编.清末筹备立宪档案史料：上册[M].北京：中华书局，1979.
③ 本文所指的绥远地区是1928年民国政府设立的绥远省辖区，以今天的行政区划标准划分主要包括：内蒙古自治区乌兰察布盟、呼和浩特市、包头市、巴彦淖尔盟、鄂尔多斯市、乌海市、宁夏回族自治区的陶乐县以及陕西省长城以北的部分.
④ 绥远通志稿（卷六十一）·自治[C].内蒙古人民出版社，2007.
⑤ 十二廳指：原七厅：归化城、萨拉齐、丰镇、宁远、托克托、和林格尔、清水河.新五厅：五原、武川、兴和、陶林、东胜.
⑥ 郑大华.民国乡村建设运动[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
⑦ 故宫博物院明清档案部，编.清末筹备立宪档案史料（下册）[C].中华书局，1979.
⑧ 周颂尧.绥灾视察记[M].绥远赈务会印，民国十八年.
⑨ 萨拉齐县治（卷10）·经济[C].民国三十年印.
？輥？輮？訛 牛敬忠.近代绥远地区的社会变迁[M]，第一版.内蒙古大学出版，2001，2：30.
关键词：绥远 自治 选举 困难
清朝末年，尤其是甲午中日战争以后，随着近代民主思潮的兴起，国外的“地方自治”①思想也随即传入中国，并且受到了广泛的关注。迫于内忧外患的形势，清政府不得不把地方自治纳入到筹备立宪的整体范围中来，称“地方自治一事，为将来宪政的基础，此实内政改革最大之关键”②作为边疆的绥远地区③自然也受到这种影响，但是它的自治之路却更为曲折和艰辛。
一、清末时期
光绪33年，山西省谘议局成立，附设自治研究所，当时绥远隶属于山西，为归绥道辖治区域。“道属各厅选送人员，赴省入所学习，二年毕业，由山西布政使司委派筹设各厅自治事务所，并颁发自治通则。”④起初由于绥远地区较为偏远，民智闭塞，风气未开，所以各属厅除了归化城厅（归化城厅是道治所在，人口较多且密集，举办新政，较为容易）、托克托厅、丰镇厅等数厅，其他都未能如期筹设。
光绪三十四年，将自治事务所改组为议事会、董事会，分为研究和执行两个部门，办理组织的人员主要由汉、满、蒙人构成，会务实行投票选举。同时在议事会、董事会召开期间，各厅也会分区派人宣讲自治理念，以加深民众的认识和理解。宣统元年，山西省办理第一届谘议局议员选举，被选举的议员需满二十五岁以上，选举人需满二十岁以上，并且要求“在选举区内居住满二年以上，并年纳直接税二元以上或考取附生之资格，或有值五百元以上不动产为合格”④将十二厅⑤划分为归绥道属的第四选举区，以各厅同知通判为初选监督，归绥道为复选监督，第二年春，各厅如期进行初选，七月进行复选，史焕文等人当选。值得一提的是，虽然在此之前官厅已经广泛宣传自治，但“多数偏远地方，仍不解选举为何”，所以上述选举仍然是有很大的地区局限。
直到辛亥革命爆发，社会动荡，归化城厅的议、董事会会务便停顿了。但面对巡防军哗变、地方动乱、人心不稳的时局，曾经的会内人员为辅助官厅维持秩序，召集各界地方官神，组建国民公会，“以保持地方治安为宗旨，当大局未定之秋，人心赖以镇静，市面未致混乱。”④后清帝退位，国民公会于民国元年解散。
二、民国初期
辛亥革命推翻了清王朝，中华民国南京临时政府建立，但清末开始的地方自治并没有停止，反而因其符合共和制度的要求和历史发展的趋势而为民国政府所采纳，各级自治会仍不断成立。民国元年，山西全省谘议局改组为临时省议会，在归化城成立厅议会，当时大局初定，地方需要善后的事情极多，上至官员，下至民众，都在厅议会上积极献策，为维护地方格局做出了不小的贡献。但是纵观每届议会的组织人员，基本都是以汉满蒙及商会为主体，商界后来单独建立了商务总会后，就再也没有参加过议会。尽管后来议会停停办办，存在的时期并不长久，但议会人员却并没有因议会的停止而彻底解散。例如陆军第一镇驻绥军队，在五月初的时候，曾经因缺乏军饷，“几致哗溃”，当时的议会人员为防止兵变，立即积极四处奔走筹款，规劝巨商大盛魁、通顺店等顾全大局，筹到了军饷，“率使兵祸消弭于无形”。
民国3年，北京政府颁布了地方自治试办条例，但是由于绥远地区“边疆要塞，镇抚为急，筹防施政，事务殷繁，匪患频发，各县皆被扰害，地方不靖……”所以并没按例施行自治。民国十年12月，南京国民政府第二次全國内政会议在南京召开。会议决定改革县政，以县为自治单位，成立县建设实验区。⑥于是绥远成立了绥远全区自治筹备处，并且每月拨给经费一百二十元，由禁烟善后局负责拨发，筹备自治事宜。绥远地区的地方自治分为二期筹办，“如归绥、萨拉齐为绥区最繁盛地点，民智开通，定为实行县治第一期。托克托、和林格尔、清水河县，或地势偏僻，或区域偏小，暂时未有实施资格，定为第二期。”④于是归绥县于十二年二月照章选举议员，筹设县议会，，全区分五区投票，分别选举了19名议员和后补议员。紧接着，萨拉齐县和托克托县以培养地方人才为目标筹设了自治讲习所，共培训学员34名。
民国14年9月，绥远修正自治筹备处简章，绥远全区自治筹备处改为绥远全区地方自治筹备处，另外又增设自治督察员二人。随后绥远各县赴省参与会议，为创办模范村订立村制章则，并选派口齿伶俐的工作人员，分别去各个乡村讲解，宣扬自治。但可惜的是，时局变动，执政易人，自治事宜总是随时停顿，所以绥远地区的地方自治终归是昙花一现。
绥远地区的地方自治经历了重重困难。首先，缺乏一个稳定的环境。尽管清末新政时，清廷已经明确认识到地方自治“于官治自治之限阈，郑重剖析，勒为法典，上下相信，守之不渝。……各守分限，而责任亦无旁贷。”⑦但是基于皇权下的地方自治，清政府有一种天然的担忧和被动。这种被动导致了清廷不会真正的将自治纳入新政范围。尤其在实行自治的过程中，选举并未真正意义上的实现，多数地方政务还是由大的乡绅把持。而后到民国初期，政局变动频繁，军阀混战，由下表可以看出军阀主政绥远的情况，更加证明绥远一直未能有一个安定的政治环境来筹划。
其次，传统思想阻碍太大。地方自治思想来源于西方，它与中国的传统政治思想之间有着巨大差异。中国传统政治思想是以皇权为中心的，习惯了自上而下的统治，地方缺乏对自主性的认识。尽管辛亥革命推翻了君主专制制度，建立起了民主共和国，虽然近代化工业被强迫的进入了传统中国，但是传统的观念仍然根植于脑海。并且近代绥远地区的社会既有社会制度的不同（封建制与郡县制）又有经济方式的不同（农业与畜牧业、游牧经济），还有时代的不同（传统社会与近代社会）。这些不同就将绥远地区变成一个“旧俗未改、新习涌入、矛盾重重”的挣扎社会。许多民众对新生事物仍然充满着疑惑和不解，更不必说选举自治之事了。 再次，绥远地区灾荒严重。清末民初，远的自然灾害十分严重，旱灾、水灾、冰雹、霜冻接连不断。“不意处暑期间，各县逆风突起。不息者五日，天气异常寒冷，到处飞雪，水皆成冰，而农霜普降，田禾受冻。”⑧灾害不仅导致大量人口的流离死亡，对农业生产也造成了严重影响，农田颗粒无收，就会引起社会的动荡冲突，例如绥远地区的萨拉齐自清初以来就是商业重镇，以货、粮、钱、当四行为骨干。民国以来，“钱庄银号悉被土匪洗劫而倒闭…”⑨于此同时，灾荒对人们的思想意识也有很大影响。首先表现在在自然灾害的打击下，灾民意志消沉、情绪低落，甚至丧失了继续生存的信心和勇气。更有甚者靠吸食鸦片，寻求心理安慰。这样恶劣的生存环境导致民众根本无暇顾及所谓的区域自治，本身就民智未开，再加上环境的不允许，可谓对自治的理解是先天不足，后天畸形。
其实，绥远地区的地方自治从清末以来就进行的十分坎坷，再加上绥远地区本身的不利条件，自治之路可谓艰难。但是绥远进行自治也并不是一无所获。首先，历史上的绥远地处偏僻，尽管与俄国接壤，但是并没有受到其过多近代化的影响。但鸦片战争以后，尤其是清末新政以来，随着新政的实施，绥远才真正的开始受到近代化的影响，开始发展一系列的工业、建立近代警察制度等。尤其是自治的宣传，像一股新鲜血液注入到民众的血脉里，虽一时无法彻底理解，但却促进了民众民主意识的觉醒。尽管议会选举并没有真正的落实在绥远民间，但是县、区、村自治却随着县董、区董、村董的建立而实行起来。尤其是面对村里土匪、偷盗等治安问题时，各区还自发建立了保卫团，修建了土堡，以保障村民的安全和生产。总之，绥远地区的地方自治之路是艰难的前进，虽然曲折困难多，但是仍有成绩。
注释
① 地方自治思想指：在一定的领土单位之内，全体居民组成的法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度.
② 故宫博物院明清档案部，编.清末筹备立宪档案史料：上册[M].北京：中华书局，1979.
③ 本文所指的绥远地区是1928年民国政府设立的绥远省辖区，以今天的行政区划标准划分主要包括：内蒙古自治区乌兰察布盟、呼和浩特市、包头市、巴彦淖尔盟、鄂尔多斯市、乌海市、宁夏回族自治区的陶乐县以及陕西省长城以北的部分.
④ 绥远通志稿（卷六十一）·自治[C].内蒙古人民出版社，2007.
⑤ 十二廳指：原七厅：归化城、萨拉齐、丰镇、宁远、托克托、和林格尔、清水河.新五厅：五原、武川、兴和、陶林、东胜.
⑥ 郑大华.民国乡村建设运动[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
⑦ 故宫博物院明清档案部，编.清末筹备立宪档案史料（下册）[C].中华书局，1979.
⑧ 周颂尧.绥灾视察记[M].绥远赈务会印，民国十八年.
⑨ 萨拉齐县治（卷10）·经济[C].民国三十年印.
？輥？輮？訛 牛敬忠.近代绥远地区的社会变迁[M]，第一版.内蒙古大学出版，2001，2：30.