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摘 要：近年来，公民社会及其相关问题引起了学界的广泛关注。很多学者提出，公民社会为公众参与社会管理与决策提供了一个信任、合作和有效的平台，进而形成推动社会进步的力量。在此背景下，如何处理环境保护中的政府与公民社会的关系，就成为了一个必须探讨并加以解决的问题。当前环境保护背景中的政府与公民社会研究文献，可以大致归纳为环境保护中的政府，环境保护中的公民社会和环境保护中的政府与公民社会关系三个理路。具体到实践层面，在面对环境问题时，政府环境治理模式应进行由“政府主导型”向“政府-社会合作型”的转型，实现政府与社会在环境保护中的良性互动。
关键词：公民社会；政府；环境保护
中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2012）06-0064-06
一、 公民社会的概念
从不同的视角来分析，“公民社会”（Civil Society）概念具有不同的内涵。作为政治社会学的解析性概念的“公民社会”（市民社会），是在社会组织方式意义上使用的，它是一种分析性定义。塞利格曼（1992）指出，作为社会学概念的市民社会有两种宽泛的用法，一是在某种政治社会学的制度或组织的水平上使用，二是使它成为价值和信仰领域的一种现象。2004年，爱德华兹的《公民社会》一书在Polity Press出版，后被译为中文，书中系统地讨论了有关公民社会的各种观点和分歧。
“公民社会”是一个基本属性源于西方社会，体系极富开放性、内涵极富衍变性的概念。公民社会绝对不是一种自然的和不变的东西，而是一种历史现象；不是一致的共同模式，而是具有特质的社会现象。中国的公民社会是由独立自主的个人、群社会和利益集团构成，期间不包括履行政府职能、具有“国家政治人”身份的公职人员、执政党组织、军人和警察（邓正来，2008）。周国文认为，从当代中国社会分殊化变迁的进程及现实判断，“公民社会”是建立在社会主义市场经济基础上的非政治的社会关系领域。公民社会的构成有三个要素：其一，公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，由经济、宗教、文化、知识、政治活动及其他公共领域中的自主性社团和机构所组成。其二，这些社团组织由社会成员自愿地结合而形成，并在同国家的关系上享有自主权，以保障或增进成员的利益或价值。其三，公民社会有一整套广泛传播的文明的或公民的道德与风范（周国文，2006）。
与邓正来和周国文公民社会的概念相比较，俞可平等人关于公民社会的定义则更加具体。在他们看来，公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，是相对于政治国家的民间公共领域，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织（NGO）、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益集团和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府和企业间的“第三部门”（俞可平，2005，2006；何增科，2007）。其基础和主体都被界定为公民所结成的各种各样的公民社会组织和民间组织。而中国环境公民社会则包括环境公民参与和环境公民社会组织两种形式，这两种环境公民社会形式对中国环境治理和环境保护工作都具有实质性的影响[1]。从制度与组织的分析层面，笔者更认同俞可平对于公民社会的界定。
二、环境保护中的政府
（一）环境保护中政府的职能和责任
随着改革的不断深化，政府的职能定位也由过去热衷于抓经济管企业，逐渐向以主要抓公共事务管理过渡（潘岳，2004）。有研究者认为，地方政府环境保护义务应该包括制度供给义务和环境执法义务。地方政府应当通过立法，明确环境保护中公众参与的范围（刘世昕、潘岳，2006）。为确保公众知情权，公众有权获得信息的范围；公众获取环境信息的方式；公众参与法规政策制定、环境管理、环境监督、环境影响评价的方式和途径。
除了环境保护中政府职能定位外，对于政府需要承担的环境责任，一些学者也有所著述。
环境责任是指法律规定的政府在环境保护方面的义务以及因政府违反上述义务和职责的法律规定而承担的法律后果，包括道义责任、法律义务、法律责任三个层面。李俊斌以对责任的解释为逻辑起点，分析了地方政府承担环境责任的理论基础，提出了地方政府环境保护义务的主要范畴，并阐述了地方政府环境保护责任包括政治责任和法律责任。在“有法可依”的情况下，相当多的地方政府在环境保护方面没有做到“有法必依、执法必严、违法必究”。这主要是因为政府环境责任没有落实，出现“政府失灵”（李俊斌，2011）。
胡鞍钢在深入考察中国国情的基础上认为，政府除了应该在一些市场失灵的领域进行干预外，基于中国特殊的国情条件，政府还应该在注重公共投资、促进基础设施建设、保护自然资源和生态环境等九个方面予以强化自身的责任（胡鞍钢、王绍光，2000）。
（二）环境保护中政府存在的问题及出路
政府在环境保护中的角色定位应该是裁判者、投入者、监督者、协调者（孙萍，2002），从政府职能、政府目标、政府行为角度来看，我国地方政府目前在环境保护工作中存在着诸如角色错位、目标置换、行为失当等问题。
1我国环境保护中政府的选择性激励机制不健全。有学者指出，社会大众、企业组织、各级地方政府、中央政府各职能部门都存在着较为普遍的搭便车现象，在选择性激励机制不健全的情势下，使得环境公共物品得不到有效的供给。政府的责任便在于加强环境管理职能，为各类成员提供有效的选择性激励制度。政府需要加强环境管理职能，政府解决困境的出路在于为环境保护集体行动提供制度保障（罗文君，2011）。
2地方保护主义造成的县域环境问题普遍存在。解决这些严重的环境问题，必须从县级政府的宏观调控入手，正确处理经济发展与环境保护之间的关系，进行政策“源头”控制，实施环境与发展综合决策，破除地方保护，完善环境责任制。县级政府正确处理经济发展与环境保护关系的创新的对策包括：实施县域环境与发展综合决策；破除地方保护主义；改变以GDP为中心的政绩考核标准，完善环境责任制度（李冠杰，2011）。 3环境保护中各区域联合松散，时常出现相互扯皮和推诿的现象。有学者强调，虽然改革开放以来，我国已陆续成立的各种形式的跨边界区域经济（协作区）联合体在协调区域经济发展中取得了一定的实效，但在涉及诸如环境管理问题这样的重大利益问题时，由于这些联合体在制度上是松散的而且没有建立一系列的约束机制，不能很好地协调各方政府行为，故不利于问题的解决。要解决这一问题，就要在全国范围内，由各地方政府出面建立跨边界区域环境保护规划协作机构，建立定期或不定期的联席会议制度，机构的成员可由地方政府委派环保官员参加。国家环保总局也可设立地区协调机构，专门负责地区冲突的协调问题。通过中央政府的协调作用，缓解由于争夺资源，特别是环保争议引起的利益冲突问题（郭荣星、郭立星，2000）。在具体实践中，依据这一整体思想，有学者提出区域河流水污染综合整治的思路，并对实践设计进行了具体分析研究（王树功，2001）。
针对西部地区经济发展和环境保护的两难角色，李文星提出应加快建立跨省市的以区域为平台的区域环境保护合作机制的建议（李文星，2005）。但在同时，应当建立跨区环境补偿的机制，由非环境保护地区补偿环境保护地区的环境保护成本（李国平、刘治国，2008）。
除了管理上的优势，对环境的治理必须采取区域联合的思路，从生态系统本身出发，区域联合也具有理论根据。黄开智认为，由于环境因子相互联系的生态系统性，不同生态系统的巨大差异性，以及利益需求的多元性，在环境保护领域打破单一的行政区域控制，实行遵循自然规律的自然区域控制原则，更有利于环境保护工作的科学管理和生态利益的整体增进（黄开智，2004）。
（三）环境保护中的国家立法
1国内外环境立法研究现状。
国外学者对于政府环境责任问题的研究更多地从行政法学和政府经济学的角度展开，对于行政立法、行政执法、政府规制等问题的关注较多，主要集中在两个方面：一是在完善环境保护法制的前提下，重视对政府环境保护执法问题的研究。二是随着管制经济学的兴起，更加重视在技术操作层面对环境管制手段加以改进。概括地看，国外学者和政府对环境执法问题的研究重点主要体现为：一是重视公众的参与和监督。政府通过散发或者是寄送指导手册等宣传品，向公众宣传污染的原因和影响，激发公众参与环境保护的热情（West Virginia Div，1975）。任何人受到有害环境活动的不利影响时，都有权要求行为人停止侵害，赔偿损失，把环境保护与每个人的切身利益联系在一起，给公众参与原则赋予了实践意义（Stein P，1996）。二是注重提高行政执法效率，并且重视环境保护法律法规的具体化和可操作性的研究。美国的《清洁空气法》为了切实保障公众参与和行使提起司法审查诉讼的权利，特地对行政规章的制订程序作了详细的规定（Dezalay Y， Garth B，1997）。
环境利益的分配是环境法的规范性关怀，进行环境立法，必须要考虑不同群体的利益，抽象地制定立法是不可能的（比尔德，1987）。在中国当今的环境立法中，杜健勋指出地区与群体的利益立法表达有别，因此需要正视地区与群体的环境利益差别问题，特别是环境资源立法中的利益分配与衡量问题，否则会出现环境侵权救济不力，生态和产业补偿缺位，环境功能区划模糊等环境资源立法的不良后果（杜健勋，2009）。吴卫星则认为我国环保困境的根本成因是政府环境规制的失灵，而其根本出路则在于引入“社会合作”理念，创建绿色公民社会。只有引入社会监督，才能有效克服环境保护中的政府失灵与市场失灵（吴卫星，2011）。
2环境立法存在的问题。
张建伟以环境法的有效性不足作为切入点，探求环境法有效性不足的原因，指出政府环境责任不完善对环境法有效性的影响。以此为分析起点，进一步阐释在政府环境责任的理论基础和现实基础的前提下，研究设立政府环境责任的指导思想和要求，寻找完善政府环境责任的关键（环境民主的落实、环境理念的改变、环境立法体制的健全），确定加强政府环境责任的若干重点领域，剖析政府环境责任实现的保障——健全对政府的环境问责制，强调要构建立体的政府环境责任问责制（张建伟，2008）。
在立法层面对政府职责和行为的要求也是政府责任实现的一个重要保证，缺少法制的约束，在环保要求与经济效益的冲突中就难以保证环境要求和生态责任的实现。有了政府责任的法制化，在环境治理中的责任机制才成为现实可能（陶火生，2011）。还有学者以环境保护法的修改为例，提出为了确保法律的真正施行，要严格禁止地方政府的保护主义和主要领导人的不当干预，除此之外还必须从社会中寻找制衡力量，保证政府可诉和环境公益诉讼的实现（汤伟，2011）。
三、 环境保护中的公民社会
（一）环保NGO的参与
随着我国公民社会的成长，环保NGO在环境冲突中频频露面，发挥积极作用，成为学者们关注的焦点。过去的十年里，非政府组织已经成为了支持中国政府所实施的环保努力的一个重要力量。国内对于环境NGO的研究也初步形成体系，其研究特点表现为三方面：一是自上而下的NGO研究的较多，如康晓光对中国青少年基金会的研究（康晓光，1999）。二是将环保NGO的实证分析作为研究重点，如赵秀梅、卢红雁、徐忠杰等对首都多所学校的学生环保社团进行了调查分析（赵秀梅，1998；卢红雁，2000；徐忠杰，2011）。三是研究深受现实热点的影响，主要表现为对现实热点问题，热点事件的回应积极，但引导性弱。如圆明园防渗工程等环保事件中暴露了环评制度中公民参与的不足，很快学界就出现了大量对环评中公民参与的研究（桂林，2003；潘岳，2004；李艳芳，2004；梅献忠，2007；史玉成，2008；熊勇，2011）。
1环保非政府组织的形成。非政府组织的出现满足着人类的重要需求，但在世界各地的发展很不平衡，总体来说仍然是一个未来难卜的十分脆弱的机体（莱斯特等，2002），而环保NGO就是这样一个公益性主体（陶传进，2007）。 有学者撰文探讨了环保非政府组织（ENGOs）是如何作为最早的公民社会团体于20世纪90年代中期形成的，以及政治环境是如何发生转变从而使卫生部门的非政府组织得以建立的过程（汤普森，2009）。文章认为政治环境能够促进或者阻碍环保非政府组织的发展和成功，决定其表现，反过来这些组织的行为表现以及其他外部政治因素都将反作用于其运行环境。
与此同时，中国环境非政府组织的发展也得到了确认。中华环保联合会把中国环境非政府组织的发展归纳为三个阶段：自1978年起到20世纪90年代初，是中国环境非政府组织的兴起阶段；1995年至21世纪初，它们把环保工作向社区和基层延伸，这是我国环境非政府组织的发展阶段；2003年至今，环境非政府组织进入成熟阶段，它们的活动方式开始表现为联合行动，共同抗争，而且它们的活动领域也发展到组织公众参与环保、为国家环保事业建言献策、开展社会监督、维护公众环境权益等（中华环保联合会，2006）。
2环保非政府组织的特点。首先，目前中国并没有一套行之有效的法律程序督促政府征求环境非政府组织的意见，环境非政府组织在形式决策权、环境知情权、尤其是环境诉讼方面缺乏充分的法律依据。非政府组织参与环境保护缺乏制度化的环境，非政府组织仍然徘徊在社会的边缘，缺乏表达意见的制度渠道。其次，理论上看，ENGO是社会公益的追求者，他们的行动基础是所谓的自我超越性（selftranscendence）价值，更加关注作为全社会公共福益的生态环境的保护（John & Guyer，1980）。再次，NGO在社会体系中处于一种沟通桥梁的位置，使社会体系构筑在政府——社会——市场这样一个框架体系下，可以弥补政府和市场等各方的不足（吴玲，2006）。最后，环保非政府组织与公民社会存在着内在一致性（龙静云，2007），公民社会的道德性和整合功能为环保非政府组织的道德整合提供基础和依据。
3环保非政府组织的作用。研究表明，环保非政府组织的作用主要有以下几方面：普及环保意识，宣讲环保知识；采取行动进行环境治理与保护；影响国家环境保护政策；监督政府；在民众与政府之间起到了良好的沟通作用（董莉，2011）。环境非政府组织作为社会监督的形式、动员资源的方式推动环境保护领域的公共参与，保护生物多样性及保护自然生态环境等方式，从而对提高公众的环境意识和缓解伴随经济发展而日益严峻的生态环境危机起到了重要作用（王名等，2003）。
环境非政府组织由于自身具有不同于政府组织的一些特征，是市场、政府和公众之外的一支重要的社会力量，因此在环境保护工作中往往发挥着政府组织所不具有的功能，具有弥补政府失灵和市场失灵的作用，有效弥补了政府工作的薄弱环节，是政府组织在环境保护领域的重要补充（刘天齐等，2003；陈廷辉，2003；叶林顺，2006）。同时，非政府组织还可以向政府提供咨询和信息；引导并参与有利于环保的项目开展；影响国家和政府间组织的有关环境的决策；参与促进公众参与环境保护的制度建设等（李莉，2006；汤普森，2007）。
除此之外，还有学者从更深的层次说明了环境非政府组织所起的作用，认为中国的环境非政府组织总体上完成了从宣教者到倡导者的转变，开始迈向公众参与的制衡型道路（付涛，2005）。
（二）公众的环保参与
1公民参与的意义。潘岳指出，所谓公众参与，指的是群众参与政府公共政策的权利。公共事务，包括人口与就业、教育与文化、资源与土地、环保与生态、治安与稳定、医疗与交通等各个领域。过去为做好这些工作，我们一向提倡走群众路线，一向发动群众出主意想办法。“走群众路线”与我们现在提倡的“公众参与”的区别在于，走群众路线强调的是政府的领导方法与群众的义务，而公众参与强调的是群众的权利与政府对此权利的保护（潘岳，2004）。在现代的环境治理体系当中，主角不再仅仅是政府和企业，公民个人和组织也成为了系统中的重要组成部分，只有公民的不断参与，环境治理才能够建立起有效的监督机制，才能够实现环境治理的目标（吕丹，2007），群众性是环境非政府组织的生命源泉所在（马丽英，2006）。在城市社区建设中，围绕生活环境质量保障的公众政治参与和监督很可能即将成为城市社区功能建构及基层政府职能改革的着重点（郇庆治等，2004）。世界范围内的四次危机和两次革命性变化汇合成为公民参与的推动力量，环境保护公民参与的勃兴正是得益于此背景。而环境权的确立使环境保护中公民参与具备权利基础。环境保护中公民参与的路径包括环境立法参与、环境决策参与、环境管理参与、环境救济参与。应该借鉴环境法制发达国家的经验，完善我国环境保护公民参与法律制度（熊勇，2011）。社会公众作为良好环境的享受者和环境公害的直接受害者对环境状况最关心、最了解，参与环保的热忱也最高。可以说他们是完善和实施环境法治的根本动力来源，是促进环境改善的重要社会资源和力量。而环境公益诉讼作为公众参与环境管理的一种新兴的重要手段，已为许多国家所采纳，在环境保护中发挥着越来越重要的作用。政府应当采取各种有效的措施，鼓励和支持公众积极投身到做好环境保护的工作中（桂林，2003）。
2对公民参与的反思和评价。在这方面，国外学者走在了前列。20世纪90年代末的实证研究通过对参与效果的评估，对公民参与式环保提出反思，认为政府“政策”比公民参与更加有利于环境保护，政府应当是环境管理的主导者（Folz & Hazlett，1991）。Delicath则从公众参与对制定环境决策的影响的角度反思了公民参与的优势和局限（Delicath，2004）。Thomas Wbler和Seth Tuler对森林管理决策过程中的公民参与进行了评价，提出公民参与的评价标准。Saijo等运用博弈理论构建了针对环境资产在内的非排他性公共物品的自愿参与模型，进一步支持了参与者在非排他性公共物品管理中的重要性（Vastag，1996）。在国内，也有学者提出“社区参与”逐渐成为公民环境治理的重要形式（吕丹，2007）。公民个人的诉求能力有限，特别是在中国，公民社会尚未完全形成的时候，公民的个人环境权利诉求往往不能得到解决和满足，此时，社区参与就是一种最好的表达途径和活动载体。 四、政府与公民社会的关系与互动——“环境治理中政府的转型，从主导走向合作”
（一）公民社会的形成和构建问题
以俞可平为代表的一些学者认为中国公民社会已经形成。市场经济的发展、政府权力的下放和职能的转变，私人利益的承认和鼓励、基层民主政治的发展，所有这些变迁都表明，个人活动的空间已经明显增大，政治国家与市民社会之间的界限正在变得明晰起来，一个相对独立的市民社会正在中国逐步出现（俞可平，2005；蒯正明，2008）。还有学者讨论了在和谐社会背景下构建公民社会的可能性。和谐社会的国家与公民社会关系模式应该是有能力的国家与自立的公民社会的互动与合作组合。自立的公民社会意味着存在非政府的纯粹的私人领域或称公民领域，这是国家与公民社会互动与合作的必要条件。在一个和谐社会中，此二者是互为条件的（张亲培，2006）。
（二）政府与公民社会的互动问题
1政府与公民社会的互动的理论经验。
邓正来和景跃进（1992）在《建构中国公民社会》一文，较早地提出了公民社会与国家关系的“良性互动说”，但主要针对“市民社会对立或对抗国家”的看法提出来的，对于在中国实现两者良性互动是否具备相应的基础以及如何实现二者互动缺乏讨论（邓正来、景跃进，1992）。
在国家与公民社会和谐互动的具体途径上，有的学者主张从三方面着手：第一，政府要把有关决策制定的信息（除按规定不予公开的以外）向民众公布出来，让民众对政府制定社会决策的有关情况和程序有所了解，这是互动的基本前提。第二，国家权力和公民权利互动的新局面的建立，还要让公民参与到决策制定当中。第三，国家权力和公民权利互动局面的建立，还需要建立官民互动组织，非政府组织是官民互动的纽带（李萍，2005）。周红云通过对上海市普陀区“长寿模式”案例的实证分析验证了这一点（周红云，2010）。
2政府与公民社会互动的环境实践。改革开放三十多年来，我国的环境问题日益严峻。环境问题作为中国经验的基本元素之一已为学界所关注（黄平，2005；李培林，2007，2010；黄宗智，2009；包智明，2011）。在环境保护方面，虽然政府做了很多工作，环境治理方面确实已经日益制度化，但环境治理的成效非常有限，中国环境危机的态势依然严峻，由此凸显出某种程度上的环境治理失灵。只有借助公众的理性维权行动，动员公众的参与，以完善我国环境治理主体，改进环境治理效果，才能真正有效改善整体环境状况（洪大用，2008）。由政府主导的环境治理与环境政策实施，由于中央与地方之间的利益冲突和环境治理机制的内在缺陷，导致环境治理与环境政策实践无法达致应有的理想效果。在很多情况下，环境治理成为地方政府平衡“维稳”与“GDP”二者关系的权宜之计，从而陷入一个“污染——治理——继续污染——继续治理”的循环怪圈。当前我国的环境抗争抑或治理陷入了一个看似无解的困境，其根源不在于发展主义的幽灵而在于“社会”的缺席（包智明，2011）。为此，有学者呼吁在环境治理方面应该加强非政府组织的参与，如让非政府组织参与环境应急管理。这是一个与环境应急行政机关之间直接而连续不断地协商合作的过程，也是不断激励双方采取有力措施，确保双方确实遵守应急法律规则、互信合作的过程。这种全新的开放型、参与式的环境应急协作治理模式，必将有效促成我国环境应急管理“两条腿走路”的战略新格局，即由“政府主导”逐步转向“与非政府组织协力合作”。二者相辅相成，共同提高国家环境管理效率和应急能力。这既是社会转型的必然选择，也是环境应急法治的基本进路（肖磊，2011）。
在环境保护的具体实践中，政府部门对环保组织的认识正在发生积极变化。一些地方政府已经开始对环保组织的作用形成了新的认识，非政府组织开始和当地的机构形成更加良性的互动关系。如在当地环保部门的支持下，襄樊绿色环保组织对汉江的保护，淮河卫士对淮河的环境改善的努力，等等。同时，一些地方政府部门开始主动同环保社会组织进行接触。重庆市发改委曾于2010年邀请国内多家环保组织到重庆，就重庆的环境保护问题进行深入探讨。嘉兴市曾多次召开环境信息公开和公众参与研讨会，邀请环保组织和各地政府官员共同参与探讨公众参与环境保护。天津泰达环保局也多次邀请NGO组织参与座谈会，就NGO在环保方面可以起到的作用和如何参与进行了深入探讨。在此期间，中国环境报、环境保护杂志社等媒体搭建了平台，表现了政府和公众对环保组织的重视（马军，2011）。
五、评述及结论
从对以上文献的梳理中，我们可以看出，我国学者对于环境非政府组织这个热点给予了一定的关注。并且，这一时期围绕着中国公民社会是否形成、公民社会的发展对社会主义和谐社会构建的作用、国家与公民社会的和谐互动以及发展公民社会促进社会和谐等方面出现了大量的理论成果，这对公民社会的发展与和谐社会的构建具有极为重要的意义。
以往的研究者倾向于从总体上描述非政府组织在环境保护中的作用，而要更好地理解非政府组织这一新生的政治社会现象在环境保护中的作用，则需要专门的个案研究和更深入的理论分析。如对草根组织的研究比较少，清华大学NGO研究所曾在2000年和2001年对全国多个NGO进行了个案调查，其间涉及如“地球村”、“自然之友”这样的草根组织，但是这样的个案调查报告主要从全面的角度来对草根组织进行描述，缺少对草根组织个案进行的专门研究。
国内学者关于政府环境责任的研究主要集中于政府如何更好地进行生态环境保护和治理等应用对策性问题的研究。然而，一个健康和谐的社会必然是社会系统运转协调的社会，国家、市场与“社会”均衡发展，否则无论是环境抗争抑或治理都将继续付出更为惨重的代价。生态环境问题的解决依赖于社会互动关系，其解决方案需要经历一系列的社会互动过程来接近它的目标。而社会互动过程中多元力量的博弈很可能影响到原初目标的实现。生态环境问题的解决不可能由任何一种社会力量单向的权力过程来实现，而是要在决策最初和实践过程中强调多元力量的共同参与。
在环保领域里，公民社会的两类主体应当包括环境利益受到危害的社会公众与从事环境保护的民间组织。他们本来该作为并列的公民社会组分而存在，但在现实中，社会公众虽然可以被赋予环境保护者的角色，且他们的参与在相关政策中极其重要。但是由于他们代表环境利益时的组织能力不足与表达环境价值时存在漏洞，因而与理想的公民社会组织有一定的偏离。社会公众的缺陷恰好能够由NGO的特点得到补偿，作为环境价值与社会责任感的双重持有者，NGO有潜力成为一种辅助与引导社会公众的精英性社会力量，并在二者间建立起合作型的公民社会结构[2]。在理论上，朱旭峰探讨中国环境公民社会影响环境治理的作用机制。在实证上，作者以中国环境治理的地区差异为基本视角，验证了当前中国环境公民社会对环境治理确实存在重要影响这一命题，从而在阐清了关于中国环境公民社会现状的片面认识的基础上进一步推进了现有研究[1]。长期以来，中国环境治理的主体都是政府。但是，按照现代的治理理论，仅仅靠政府进行环境治理，效果并不理想。从中国西部民族地区环境保护角度来看，必须构建一个由中央政府、民族地区地方政府和民族地区社会组织相结合的三维主体结构，才能达成加强环境治理的目标。
公共服务的供给主体应该从单一转向多元：政府为第三部门的大力发展创造条件，政府解决不了、解决不好的公共服务应让渡给第三部门，实现公共服务供给主体多元化[3]。所以，政府在环境治理中的作用就在于政府环境治理的转型，即“从主导走向合作”。在国家与市民社会的理论框架下，我国政府在面对环境问题时，正在通过治理模式的转型，从政府主导型向政府-社会合作型转化。这种转型一方面是政府主动转变的结果，另一方面是我国公民社会不断发育所带来的自下而上的压力。中国公民社会的理论取向，就是要建构一个凸显公民价值与权利的民主社会，从而实现国家与社会的良性互动。
参考文献：
[1]朱旭峰转型期中国环境治理的地区差异研究[J]经济社会体制比较，2008，（3）
[2]陶传进从环境问题的解决中看公民社会的应有结构[J]学海，2007
[3]王和平公民社会环境下我国政府管理转型的基本走向[J]湖北行政学院学报，2007，（3）
[责任编辑：王 篆]
关键词：公民社会；政府；环境保护
中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2012）06-0064-06
一、 公民社会的概念
从不同的视角来分析，“公民社会”（Civil Society）概念具有不同的内涵。作为政治社会学的解析性概念的“公民社会”（市民社会），是在社会组织方式意义上使用的，它是一种分析性定义。塞利格曼（1992）指出，作为社会学概念的市民社会有两种宽泛的用法，一是在某种政治社会学的制度或组织的水平上使用，二是使它成为价值和信仰领域的一种现象。2004年，爱德华兹的《公民社会》一书在Polity Press出版，后被译为中文，书中系统地讨论了有关公民社会的各种观点和分歧。
“公民社会”是一个基本属性源于西方社会，体系极富开放性、内涵极富衍变性的概念。公民社会绝对不是一种自然的和不变的东西，而是一种历史现象；不是一致的共同模式，而是具有特质的社会现象。中国的公民社会是由独立自主的个人、群社会和利益集团构成，期间不包括履行政府职能、具有“国家政治人”身份的公职人员、执政党组织、军人和警察（邓正来，2008）。周国文认为，从当代中国社会分殊化变迁的进程及现实判断，“公民社会”是建立在社会主义市场经济基础上的非政治的社会关系领域。公民社会的构成有三个要素：其一，公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，由经济、宗教、文化、知识、政治活动及其他公共领域中的自主性社团和机构所组成。其二，这些社团组织由社会成员自愿地结合而形成，并在同国家的关系上享有自主权，以保障或增进成员的利益或价值。其三，公民社会有一整套广泛传播的文明的或公民的道德与风范（周国文，2006）。
与邓正来和周国文公民社会的概念相比较，俞可平等人关于公民社会的定义则更加具体。在他们看来，公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，是相对于政治国家的民间公共领域，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织（NGO）、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益集团和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府和企业间的“第三部门”（俞可平，2005，2006；何增科，2007）。其基础和主体都被界定为公民所结成的各种各样的公民社会组织和民间组织。而中国环境公民社会则包括环境公民参与和环境公民社会组织两种形式，这两种环境公民社会形式对中国环境治理和环境保护工作都具有实质性的影响[1]。从制度与组织的分析层面，笔者更认同俞可平对于公民社会的界定。
二、环境保护中的政府
（一）环境保护中政府的职能和责任
随着改革的不断深化，政府的职能定位也由过去热衷于抓经济管企业，逐渐向以主要抓公共事务管理过渡（潘岳，2004）。有研究者认为，地方政府环境保护义务应该包括制度供给义务和环境执法义务。地方政府应当通过立法，明确环境保护中公众参与的范围（刘世昕、潘岳，2006）。为确保公众知情权，公众有权获得信息的范围；公众获取环境信息的方式；公众参与法规政策制定、环境管理、环境监督、环境影响评价的方式和途径。
除了环境保护中政府职能定位外，对于政府需要承担的环境责任，一些学者也有所著述。
环境责任是指法律规定的政府在环境保护方面的义务以及因政府违反上述义务和职责的法律规定而承担的法律后果，包括道义责任、法律义务、法律责任三个层面。李俊斌以对责任的解释为逻辑起点，分析了地方政府承担环境责任的理论基础，提出了地方政府环境保护义务的主要范畴，并阐述了地方政府环境保护责任包括政治责任和法律责任。在“有法可依”的情况下，相当多的地方政府在环境保护方面没有做到“有法必依、执法必严、违法必究”。这主要是因为政府环境责任没有落实，出现“政府失灵”（李俊斌，2011）。
胡鞍钢在深入考察中国国情的基础上认为，政府除了应该在一些市场失灵的领域进行干预外，基于中国特殊的国情条件，政府还应该在注重公共投资、促进基础设施建设、保护自然资源和生态环境等九个方面予以强化自身的责任（胡鞍钢、王绍光，2000）。
（二）环境保护中政府存在的问题及出路
政府在环境保护中的角色定位应该是裁判者、投入者、监督者、协调者（孙萍，2002），从政府职能、政府目标、政府行为角度来看，我国地方政府目前在环境保护工作中存在着诸如角色错位、目标置换、行为失当等问题。
1我国环境保护中政府的选择性激励机制不健全。有学者指出，社会大众、企业组织、各级地方政府、中央政府各职能部门都存在着较为普遍的搭便车现象，在选择性激励机制不健全的情势下，使得环境公共物品得不到有效的供给。政府的责任便在于加强环境管理职能，为各类成员提供有效的选择性激励制度。政府需要加强环境管理职能，政府解决困境的出路在于为环境保护集体行动提供制度保障（罗文君，2011）。
2地方保护主义造成的县域环境问题普遍存在。解决这些严重的环境问题，必须从县级政府的宏观调控入手，正确处理经济发展与环境保护之间的关系，进行政策“源头”控制，实施环境与发展综合决策，破除地方保护，完善环境责任制。县级政府正确处理经济发展与环境保护关系的创新的对策包括：实施县域环境与发展综合决策；破除地方保护主义；改变以GDP为中心的政绩考核标准，完善环境责任制度（李冠杰，2011）。 3环境保护中各区域联合松散，时常出现相互扯皮和推诿的现象。有学者强调，虽然改革开放以来，我国已陆续成立的各种形式的跨边界区域经济（协作区）联合体在协调区域经济发展中取得了一定的实效，但在涉及诸如环境管理问题这样的重大利益问题时，由于这些联合体在制度上是松散的而且没有建立一系列的约束机制，不能很好地协调各方政府行为，故不利于问题的解决。要解决这一问题，就要在全国范围内，由各地方政府出面建立跨边界区域环境保护规划协作机构，建立定期或不定期的联席会议制度，机构的成员可由地方政府委派环保官员参加。国家环保总局也可设立地区协调机构，专门负责地区冲突的协调问题。通过中央政府的协调作用，缓解由于争夺资源，特别是环保争议引起的利益冲突问题（郭荣星、郭立星，2000）。在具体实践中，依据这一整体思想，有学者提出区域河流水污染综合整治的思路，并对实践设计进行了具体分析研究（王树功，2001）。
针对西部地区经济发展和环境保护的两难角色，李文星提出应加快建立跨省市的以区域为平台的区域环境保护合作机制的建议（李文星，2005）。但在同时，应当建立跨区环境补偿的机制，由非环境保护地区补偿环境保护地区的环境保护成本（李国平、刘治国，2008）。
除了管理上的优势，对环境的治理必须采取区域联合的思路，从生态系统本身出发，区域联合也具有理论根据。黄开智认为，由于环境因子相互联系的生态系统性，不同生态系统的巨大差异性，以及利益需求的多元性，在环境保护领域打破单一的行政区域控制，实行遵循自然规律的自然区域控制原则，更有利于环境保护工作的科学管理和生态利益的整体增进（黄开智，2004）。
（三）环境保护中的国家立法
1国内外环境立法研究现状。
国外学者对于政府环境责任问题的研究更多地从行政法学和政府经济学的角度展开，对于行政立法、行政执法、政府规制等问题的关注较多，主要集中在两个方面：一是在完善环境保护法制的前提下，重视对政府环境保护执法问题的研究。二是随着管制经济学的兴起，更加重视在技术操作层面对环境管制手段加以改进。概括地看，国外学者和政府对环境执法问题的研究重点主要体现为：一是重视公众的参与和监督。政府通过散发或者是寄送指导手册等宣传品，向公众宣传污染的原因和影响，激发公众参与环境保护的热情（West Virginia Div，1975）。任何人受到有害环境活动的不利影响时，都有权要求行为人停止侵害，赔偿损失，把环境保护与每个人的切身利益联系在一起，给公众参与原则赋予了实践意义（Stein P，1996）。二是注重提高行政执法效率，并且重视环境保护法律法规的具体化和可操作性的研究。美国的《清洁空气法》为了切实保障公众参与和行使提起司法审查诉讼的权利，特地对行政规章的制订程序作了详细的规定（Dezalay Y， Garth B，1997）。
环境利益的分配是环境法的规范性关怀，进行环境立法，必须要考虑不同群体的利益，抽象地制定立法是不可能的（比尔德，1987）。在中国当今的环境立法中，杜健勋指出地区与群体的利益立法表达有别，因此需要正视地区与群体的环境利益差别问题，特别是环境资源立法中的利益分配与衡量问题，否则会出现环境侵权救济不力，生态和产业补偿缺位，环境功能区划模糊等环境资源立法的不良后果（杜健勋，2009）。吴卫星则认为我国环保困境的根本成因是政府环境规制的失灵，而其根本出路则在于引入“社会合作”理念，创建绿色公民社会。只有引入社会监督，才能有效克服环境保护中的政府失灵与市场失灵（吴卫星，2011）。
2环境立法存在的问题。
张建伟以环境法的有效性不足作为切入点，探求环境法有效性不足的原因，指出政府环境责任不完善对环境法有效性的影响。以此为分析起点，进一步阐释在政府环境责任的理论基础和现实基础的前提下，研究设立政府环境责任的指导思想和要求，寻找完善政府环境责任的关键（环境民主的落实、环境理念的改变、环境立法体制的健全），确定加强政府环境责任的若干重点领域，剖析政府环境责任实现的保障——健全对政府的环境问责制，强调要构建立体的政府环境责任问责制（张建伟，2008）。
在立法层面对政府职责和行为的要求也是政府责任实现的一个重要保证，缺少法制的约束，在环保要求与经济效益的冲突中就难以保证环境要求和生态责任的实现。有了政府责任的法制化，在环境治理中的责任机制才成为现实可能（陶火生，2011）。还有学者以环境保护法的修改为例，提出为了确保法律的真正施行，要严格禁止地方政府的保护主义和主要领导人的不当干预，除此之外还必须从社会中寻找制衡力量，保证政府可诉和环境公益诉讼的实现（汤伟，2011）。
三、 环境保护中的公民社会
（一）环保NGO的参与
随着我国公民社会的成长，环保NGO在环境冲突中频频露面，发挥积极作用，成为学者们关注的焦点。过去的十年里，非政府组织已经成为了支持中国政府所实施的环保努力的一个重要力量。国内对于环境NGO的研究也初步形成体系，其研究特点表现为三方面：一是自上而下的NGO研究的较多，如康晓光对中国青少年基金会的研究（康晓光，1999）。二是将环保NGO的实证分析作为研究重点，如赵秀梅、卢红雁、徐忠杰等对首都多所学校的学生环保社团进行了调查分析（赵秀梅，1998；卢红雁，2000；徐忠杰，2011）。三是研究深受现实热点的影响，主要表现为对现实热点问题，热点事件的回应积极，但引导性弱。如圆明园防渗工程等环保事件中暴露了环评制度中公民参与的不足，很快学界就出现了大量对环评中公民参与的研究（桂林，2003；潘岳，2004；李艳芳，2004；梅献忠，2007；史玉成，2008；熊勇，2011）。
1环保非政府组织的形成。非政府组织的出现满足着人类的重要需求，但在世界各地的发展很不平衡，总体来说仍然是一个未来难卜的十分脆弱的机体（莱斯特等，2002），而环保NGO就是这样一个公益性主体（陶传进，2007）。 有学者撰文探讨了环保非政府组织（ENGOs）是如何作为最早的公民社会团体于20世纪90年代中期形成的，以及政治环境是如何发生转变从而使卫生部门的非政府组织得以建立的过程（汤普森，2009）。文章认为政治环境能够促进或者阻碍环保非政府组织的发展和成功，决定其表现，反过来这些组织的行为表现以及其他外部政治因素都将反作用于其运行环境。
与此同时，中国环境非政府组织的发展也得到了确认。中华环保联合会把中国环境非政府组织的发展归纳为三个阶段：自1978年起到20世纪90年代初，是中国环境非政府组织的兴起阶段；1995年至21世纪初，它们把环保工作向社区和基层延伸，这是我国环境非政府组织的发展阶段；2003年至今，环境非政府组织进入成熟阶段，它们的活动方式开始表现为联合行动，共同抗争，而且它们的活动领域也发展到组织公众参与环保、为国家环保事业建言献策、开展社会监督、维护公众环境权益等（中华环保联合会，2006）。
2环保非政府组织的特点。首先，目前中国并没有一套行之有效的法律程序督促政府征求环境非政府组织的意见，环境非政府组织在形式决策权、环境知情权、尤其是环境诉讼方面缺乏充分的法律依据。非政府组织参与环境保护缺乏制度化的环境，非政府组织仍然徘徊在社会的边缘，缺乏表达意见的制度渠道。其次，理论上看，ENGO是社会公益的追求者，他们的行动基础是所谓的自我超越性（selftranscendence）价值，更加关注作为全社会公共福益的生态环境的保护（John & Guyer，1980）。再次，NGO在社会体系中处于一种沟通桥梁的位置，使社会体系构筑在政府——社会——市场这样一个框架体系下，可以弥补政府和市场等各方的不足（吴玲，2006）。最后，环保非政府组织与公民社会存在着内在一致性（龙静云，2007），公民社会的道德性和整合功能为环保非政府组织的道德整合提供基础和依据。
3环保非政府组织的作用。研究表明，环保非政府组织的作用主要有以下几方面：普及环保意识，宣讲环保知识；采取行动进行环境治理与保护；影响国家环境保护政策；监督政府；在民众与政府之间起到了良好的沟通作用（董莉，2011）。环境非政府组织作为社会监督的形式、动员资源的方式推动环境保护领域的公共参与，保护生物多样性及保护自然生态环境等方式，从而对提高公众的环境意识和缓解伴随经济发展而日益严峻的生态环境危机起到了重要作用（王名等，2003）。
环境非政府组织由于自身具有不同于政府组织的一些特征，是市场、政府和公众之外的一支重要的社会力量，因此在环境保护工作中往往发挥着政府组织所不具有的功能，具有弥补政府失灵和市场失灵的作用，有效弥补了政府工作的薄弱环节，是政府组织在环境保护领域的重要补充（刘天齐等，2003；陈廷辉，2003；叶林顺，2006）。同时，非政府组织还可以向政府提供咨询和信息；引导并参与有利于环保的项目开展；影响国家和政府间组织的有关环境的决策；参与促进公众参与环境保护的制度建设等（李莉，2006；汤普森，2007）。
除此之外，还有学者从更深的层次说明了环境非政府组织所起的作用，认为中国的环境非政府组织总体上完成了从宣教者到倡导者的转变，开始迈向公众参与的制衡型道路（付涛，2005）。
（二）公众的环保参与
1公民参与的意义。潘岳指出，所谓公众参与，指的是群众参与政府公共政策的权利。公共事务，包括人口与就业、教育与文化、资源与土地、环保与生态、治安与稳定、医疗与交通等各个领域。过去为做好这些工作，我们一向提倡走群众路线，一向发动群众出主意想办法。“走群众路线”与我们现在提倡的“公众参与”的区别在于，走群众路线强调的是政府的领导方法与群众的义务，而公众参与强调的是群众的权利与政府对此权利的保护（潘岳，2004）。在现代的环境治理体系当中，主角不再仅仅是政府和企业，公民个人和组织也成为了系统中的重要组成部分，只有公民的不断参与，环境治理才能够建立起有效的监督机制，才能够实现环境治理的目标（吕丹，2007），群众性是环境非政府组织的生命源泉所在（马丽英，2006）。在城市社区建设中，围绕生活环境质量保障的公众政治参与和监督很可能即将成为城市社区功能建构及基层政府职能改革的着重点（郇庆治等，2004）。世界范围内的四次危机和两次革命性变化汇合成为公民参与的推动力量，环境保护公民参与的勃兴正是得益于此背景。而环境权的确立使环境保护中公民参与具备权利基础。环境保护中公民参与的路径包括环境立法参与、环境决策参与、环境管理参与、环境救济参与。应该借鉴环境法制发达国家的经验，完善我国环境保护公民参与法律制度（熊勇，2011）。社会公众作为良好环境的享受者和环境公害的直接受害者对环境状况最关心、最了解，参与环保的热忱也最高。可以说他们是完善和实施环境法治的根本动力来源，是促进环境改善的重要社会资源和力量。而环境公益诉讼作为公众参与环境管理的一种新兴的重要手段，已为许多国家所采纳，在环境保护中发挥着越来越重要的作用。政府应当采取各种有效的措施，鼓励和支持公众积极投身到做好环境保护的工作中（桂林，2003）。
2对公民参与的反思和评价。在这方面，国外学者走在了前列。20世纪90年代末的实证研究通过对参与效果的评估，对公民参与式环保提出反思，认为政府“政策”比公民参与更加有利于环境保护，政府应当是环境管理的主导者（Folz & Hazlett，1991）。Delicath则从公众参与对制定环境决策的影响的角度反思了公民参与的优势和局限（Delicath，2004）。Thomas Wbler和Seth Tuler对森林管理决策过程中的公民参与进行了评价，提出公民参与的评价标准。Saijo等运用博弈理论构建了针对环境资产在内的非排他性公共物品的自愿参与模型，进一步支持了参与者在非排他性公共物品管理中的重要性（Vastag，1996）。在国内，也有学者提出“社区参与”逐渐成为公民环境治理的重要形式（吕丹，2007）。公民个人的诉求能力有限，特别是在中国，公民社会尚未完全形成的时候，公民的个人环境权利诉求往往不能得到解决和满足，此时，社区参与就是一种最好的表达途径和活动载体。 四、政府与公民社会的关系与互动——“环境治理中政府的转型，从主导走向合作”
（一）公民社会的形成和构建问题
以俞可平为代表的一些学者认为中国公民社会已经形成。市场经济的发展、政府权力的下放和职能的转变，私人利益的承认和鼓励、基层民主政治的发展，所有这些变迁都表明，个人活动的空间已经明显增大，政治国家与市民社会之间的界限正在变得明晰起来，一个相对独立的市民社会正在中国逐步出现（俞可平，2005；蒯正明，2008）。还有学者讨论了在和谐社会背景下构建公民社会的可能性。和谐社会的国家与公民社会关系模式应该是有能力的国家与自立的公民社会的互动与合作组合。自立的公民社会意味着存在非政府的纯粹的私人领域或称公民领域，这是国家与公民社会互动与合作的必要条件。在一个和谐社会中，此二者是互为条件的（张亲培，2006）。
（二）政府与公民社会的互动问题
1政府与公民社会的互动的理论经验。
邓正来和景跃进（1992）在《建构中国公民社会》一文，较早地提出了公民社会与国家关系的“良性互动说”，但主要针对“市民社会对立或对抗国家”的看法提出来的，对于在中国实现两者良性互动是否具备相应的基础以及如何实现二者互动缺乏讨论（邓正来、景跃进，1992）。
在国家与公民社会和谐互动的具体途径上，有的学者主张从三方面着手：第一，政府要把有关决策制定的信息（除按规定不予公开的以外）向民众公布出来，让民众对政府制定社会决策的有关情况和程序有所了解，这是互动的基本前提。第二，国家权力和公民权利互动的新局面的建立，还要让公民参与到决策制定当中。第三，国家权力和公民权利互动局面的建立，还需要建立官民互动组织，非政府组织是官民互动的纽带（李萍，2005）。周红云通过对上海市普陀区“长寿模式”案例的实证分析验证了这一点（周红云，2010）。
2政府与公民社会互动的环境实践。改革开放三十多年来，我国的环境问题日益严峻。环境问题作为中国经验的基本元素之一已为学界所关注（黄平，2005；李培林，2007，2010；黄宗智，2009；包智明，2011）。在环境保护方面，虽然政府做了很多工作，环境治理方面确实已经日益制度化，但环境治理的成效非常有限，中国环境危机的态势依然严峻，由此凸显出某种程度上的环境治理失灵。只有借助公众的理性维权行动，动员公众的参与，以完善我国环境治理主体，改进环境治理效果，才能真正有效改善整体环境状况（洪大用，2008）。由政府主导的环境治理与环境政策实施，由于中央与地方之间的利益冲突和环境治理机制的内在缺陷，导致环境治理与环境政策实践无法达致应有的理想效果。在很多情况下，环境治理成为地方政府平衡“维稳”与“GDP”二者关系的权宜之计，从而陷入一个“污染——治理——继续污染——继续治理”的循环怪圈。当前我国的环境抗争抑或治理陷入了一个看似无解的困境，其根源不在于发展主义的幽灵而在于“社会”的缺席（包智明，2011）。为此，有学者呼吁在环境治理方面应该加强非政府组织的参与，如让非政府组织参与环境应急管理。这是一个与环境应急行政机关之间直接而连续不断地协商合作的过程，也是不断激励双方采取有力措施，确保双方确实遵守应急法律规则、互信合作的过程。这种全新的开放型、参与式的环境应急协作治理模式，必将有效促成我国环境应急管理“两条腿走路”的战略新格局，即由“政府主导”逐步转向“与非政府组织协力合作”。二者相辅相成，共同提高国家环境管理效率和应急能力。这既是社会转型的必然选择，也是环境应急法治的基本进路（肖磊，2011）。
在环境保护的具体实践中，政府部门对环保组织的认识正在发生积极变化。一些地方政府已经开始对环保组织的作用形成了新的认识，非政府组织开始和当地的机构形成更加良性的互动关系。如在当地环保部门的支持下，襄樊绿色环保组织对汉江的保护，淮河卫士对淮河的环境改善的努力，等等。同时，一些地方政府部门开始主动同环保社会组织进行接触。重庆市发改委曾于2010年邀请国内多家环保组织到重庆，就重庆的环境保护问题进行深入探讨。嘉兴市曾多次召开环境信息公开和公众参与研讨会，邀请环保组织和各地政府官员共同参与探讨公众参与环境保护。天津泰达环保局也多次邀请NGO组织参与座谈会，就NGO在环保方面可以起到的作用和如何参与进行了深入探讨。在此期间，中国环境报、环境保护杂志社等媒体搭建了平台，表现了政府和公众对环保组织的重视（马军，2011）。
五、评述及结论
从对以上文献的梳理中，我们可以看出，我国学者对于环境非政府组织这个热点给予了一定的关注。并且，这一时期围绕着中国公民社会是否形成、公民社会的发展对社会主义和谐社会构建的作用、国家与公民社会的和谐互动以及发展公民社会促进社会和谐等方面出现了大量的理论成果，这对公民社会的发展与和谐社会的构建具有极为重要的意义。
以往的研究者倾向于从总体上描述非政府组织在环境保护中的作用，而要更好地理解非政府组织这一新生的政治社会现象在环境保护中的作用，则需要专门的个案研究和更深入的理论分析。如对草根组织的研究比较少，清华大学NGO研究所曾在2000年和2001年对全国多个NGO进行了个案调查，其间涉及如“地球村”、“自然之友”这样的草根组织，但是这样的个案调查报告主要从全面的角度来对草根组织进行描述，缺少对草根组织个案进行的专门研究。
国内学者关于政府环境责任的研究主要集中于政府如何更好地进行生态环境保护和治理等应用对策性问题的研究。然而，一个健康和谐的社会必然是社会系统运转协调的社会，国家、市场与“社会”均衡发展，否则无论是环境抗争抑或治理都将继续付出更为惨重的代价。生态环境问题的解决依赖于社会互动关系，其解决方案需要经历一系列的社会互动过程来接近它的目标。而社会互动过程中多元力量的博弈很可能影响到原初目标的实现。生态环境问题的解决不可能由任何一种社会力量单向的权力过程来实现，而是要在决策最初和实践过程中强调多元力量的共同参与。
在环保领域里，公民社会的两类主体应当包括环境利益受到危害的社会公众与从事环境保护的民间组织。他们本来该作为并列的公民社会组分而存在，但在现实中，社会公众虽然可以被赋予环境保护者的角色，且他们的参与在相关政策中极其重要。但是由于他们代表环境利益时的组织能力不足与表达环境价值时存在漏洞，因而与理想的公民社会组织有一定的偏离。社会公众的缺陷恰好能够由NGO的特点得到补偿，作为环境价值与社会责任感的双重持有者，NGO有潜力成为一种辅助与引导社会公众的精英性社会力量，并在二者间建立起合作型的公民社会结构[2]。在理论上，朱旭峰探讨中国环境公民社会影响环境治理的作用机制。在实证上，作者以中国环境治理的地区差异为基本视角，验证了当前中国环境公民社会对环境治理确实存在重要影响这一命题，从而在阐清了关于中国环境公民社会现状的片面认识的基础上进一步推进了现有研究[1]。长期以来，中国环境治理的主体都是政府。但是，按照现代的治理理论，仅仅靠政府进行环境治理，效果并不理想。从中国西部民族地区环境保护角度来看，必须构建一个由中央政府、民族地区地方政府和民族地区社会组织相结合的三维主体结构，才能达成加强环境治理的目标。
公共服务的供给主体应该从单一转向多元：政府为第三部门的大力发展创造条件，政府解决不了、解决不好的公共服务应让渡给第三部门，实现公共服务供给主体多元化[3]。所以，政府在环境治理中的作用就在于政府环境治理的转型，即“从主导走向合作”。在国家与市民社会的理论框架下，我国政府在面对环境问题时，正在通过治理模式的转型，从政府主导型向政府-社会合作型转化。这种转型一方面是政府主动转变的结果，另一方面是我国公民社会不断发育所带来的自下而上的压力。中国公民社会的理论取向，就是要建构一个凸显公民价值与权利的民主社会，从而实现国家与社会的良性互动。
参考文献：
[1]朱旭峰转型期中国环境治理的地区差异研究[J]经济社会体制比较，2008，（3）
[2]陶传进从环境问题的解决中看公民社会的应有结构[J]学海，2007
[3]王和平公民社会环境下我国政府管理转型的基本走向[J]湖北行政学院学报，2007，（3）
[责任编辑：王 篆]