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摘 要：应高度重视开发性金融机构在维护国家经济利益中的独特作用。开发性金融机构作为央企，首先有两个“基础性职能”，即社会主义政治制度的经济基础、中国特色社会主义市场经济制度的产业基础；还有两个“保障性职能”，即国家战略的力量保障、全民福利的来源保障。开发性金融机构有别于狭义央企和商业性金融央企，还有第五个职能，即作为政府宏观调控的“传感器和赋能器”。开发性金融机构的核心作用，就是維护国家层面的经济利益。三大开发性金融机构已对维护我国的国家经济利益做出了突出贡献。为使开发性金融机构进一步更好地持续发展并为维护国家经济利益做出更大贡献，应让开发性金融机构聚焦于维护国家经济安全利益、经济发展利益和经济战略利益。
关键词：开发性金融机构 国家经济利益 基础性职能 保障性职能
在中央国家安全委员会成立后的首次会议上，习近平总书记讲到：“我们要坚持走和平发展道路，但决不能放弃我们的正当权益，决不能牺牲国家核心利益。任何外国不要指望我们会拿自己的核心利益做交易，不要指望我们会吞下损害我国主权、安全、发展利益的苦果[1]。”这一讲话精神是我们新时期维护国家经济利益的基本指导思想。要将这一思想落到实处，首先需要恰当把握新时期我国在经济领域的国家利益。进而，有必要搞清央企、特别是金融类央企中的“开发性金融机构”在维护国家经济利益中的独特作用。
一、恰当把握新时期我国在经济领域的国家利益
[HJ2mm]恰当把握新时期我国国家层面的经济利益，即国家经济利益，是我国实现“三步走”战略目标的需要。我们的基本国情是社会主义政治制度、实行社会主义市场经济体制，是进入工业化中期的发展中新兴大国，诸多问题都要靠经济发展来解决，我们正在实施“三步走”战略。同时，我们已深层次融入全球经济及政治体系，我们所处的是充满机遇和挑战的时代，国家间利益交融且多数国家谋求共赢发展，各国必须共担全球责任、为人类做出贡献。在这种情景下，恰当认识我国的国家经济利益，即成为思考和处理诸多问题的重要前提之一。
基于我国的基本国情以及党和国家历代领导集体的国家利益思想，现阶段我国的国家经济利益，应是指在经济全球化的国际背景和新时期的时代背景下，对内维护我国公有制为主体的基本经济制度不被伤害，对外确保国家的经济主权完整并不被伤害；同时确保经济发展的物质基础稳固及国内外环境和谐；确保经济发展必须实施的战略、规划、途径、手段得以有效实施，确保经济总体发展战略目标的实现；努力实现经济运行稳健和谐及宏观经济四大目标。
其中，公有制为主体的基本经济制度是社会主义制度的基本规定；国家经济主权完整并不被伤害是主权国家自主管理经济事务的基础；确保经济发展的物质基础稳固及国内外环境和谐是实现经济运行与发展目标的保障；相关战略、规划、途径、手段得以有效实施是走向运行与发展目标的过程；经济运行稳健和谐及宏观经济四大目标得以实现则是全体国民共同的利益[2]。
值得借鉴的是，1992年由哈佛大学肯尼迪政治学院、尼克松和平与自由研究中心和兰德公司发起成立的“美国国家利益委员会”（民间机构），专门研究冷战结束后美国的国家利益。1996年，该委员会完成了题为《美国的国家利益》的研究报告（以下简称“96报告”）。时任美国全国情报委员会（官方机构）主席的哈佛大学教授理查德·库珀称该报告是“美国20世纪最为重要的一份研究报告”。“96报告”认为，美国最为根本的国家经济利益是防止贸易、金融、能源和环境等全球体系出现灾难性的解体；极端重要的国家经济利益是鼓励有关国家接受国际法制和机制，推动各种争端（包括经济争端）的和平解决；重要的国家经济利益是以较低代价防止和结束在具有战略意义的地缘地区发生的各类冲突（包括经济冲突）；次要的国家经济利益是平衡双边贸易赤字[3]。
相应，我们也有必要将新时期的中国国家经济利益可分为四个层类。第一层类是国家经济安全利益（安全性利益），涵盖对内维护公有制为主体的基本经济制度不被伤害，对外确保国家经济主权完整并不被伤害。第二层类是国家经济发展利益（发展性利益），涵盖确保经济发展的物质基础稳固及国内外环境和谐；确保经济发展必须实施的战略、规划、途径、手段得以实施。第三层类是国家经济战略利益（战略性利益），涵盖确保经济发展总体战略及其目标的实现。第四层类是国家经济运行利益（运行性利益），涵盖努力实现经济运行的稳健和谐以及宏观经济四大目标的实现[4]。
为有效维护我国的国家经济利益，应充分借鉴相关国际经验。一是要建设和完善维护国家经济利益的体制机制建设。诸如综合运用立法司法、制度实施、机构设立、程序安排、权限配置等制度性手段。二是要有维护国家经济利益的战略性安排或途径设计。诸如产业保护、对外贸易保护、谋求标准制定和国际市场定价权、谨慎对待外资在华并购、完善专利制度并强化专利保护、将科技创新作为国际市场竞争的本源性手段、实施进取性战略、实施确保能源资源可靠供给的国际战略等。同时，还应重视发挥中央企业、特别是开发性金融机构在维护国家经济利益中的独特作用[5]。
二、开发性金融机构五大职能的核心是维护国家经济利益
我国有三大开发性金融机构，即国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行。这些开发性金融机构有五大职能，即两个“基础性职能”，两个“保障性职能”，以及政府宏观调控的“传感器和赋能器”职能。
开发性金融机构的“基础性职能”和“保障性职能”，是“央企”共有的职能。我国现时有广义央企、狭义央企之分。“广义央企”包括三类：第一类是由国务院国资委监管的企业（可称之为“狭义央企”）；第二类是由银监会、证监会监管的部分企业（可称之为“金融央企”）；第三类是由国务院其他部门或群众团体管理的企业，诸如烟草、黄金、广播电视、文化出版等类企业。截至2017年8月，“广义央企”合计约为120多家；狭义央企共有98家。央企持有的资产是真正的全民资产，故其在中国经济社会有四大职能，即两个“基础性职能”和两个“保障性职能”， 央企首先有两个“基础性职能”：一是社会主义政治制度的经济基础；二是中国特色社会主义市场经济制度的产业基础。央企若无这两个“基础性职能”，中国特色社会主义即为空谈。央企还有两个“保障性职能”：一是国家战略的力量保障，国家相关经济战略特别是国际战略有赖于凭借央企强大的实力付诸实施；二是全民福利的来源保障，且央企提供全民福利的形式是多样化的。诸如央企上市公司将10%股权划转给社保基金；同时，央企向国家财政上交不同比例的资本金收益。央企资产是真正的全民资产，自然应为全民福利提供来源。国家开发银行、中国进出口银行、农业发展银行等三大开发性金融机构，属于“金融央企”序列，自然应发挥若央企应有的两个“基础性职能”和两个“保障性职能”。
值得注意的是，开发性金融机构不同于“狭义央企”，也有别于“金融央企”中的“国有控股商业银行”和“中国国际投资公司”等国家投资机构，这就使开发性金融机构有了第五个职能，即作为政府实施宏观经济调控的“传感器和赋能器”。按照2015年4月国务院对三家机构改革的《批复》，国开行要坚持开发性金融机构定位，进一步完善开发性金融运作模式，适应市场化、国际化新形势；充分利用服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，积极发挥在稳增长、调结构等方面的重要作用，加大对重点领域和薄弱环节的支持力度。中国进出口银行要强化政策性职能定位，坚持以政策性业务为主体；要贯彻执行国家产业政策、外经贸政策、金融政策和外交政策，为扩大中国机电产品、成套设备和高新技术产品出口，推动有比较优势的企业开展对外承包工程和境外投资，促进对外关系发展和国际经贸合作；要充分发挥在稳增长、调结构、支持外贸发展、实施‘走出去’战略中的功能和作用。中国农业发展银行要坚持以政策性业务为主体，按照国家的法律法规和方针政策，以国家信用为基础筹集资金，承担农业政策性金融业务，代理财政支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务；要建设成为具备可持续发展能力的农业政策性银行。
三家开发性金融机构的共同点，一是服务国家战略，服务国家发展；二是必须把落实“国家意志、政府政策”放在第一位；三是要在国务院规定的业务范围内，为相关经济活动提供开发性金融支持；四是市场运作、保本微利的经营原则。以国开行为例，国开行成立20多年来，认真贯彻国家宏观政策，发挥宏观调控职能，支持经济发展和经济结构调整，在关系经济发展命脉的基础设施、基础产业和支柱产业重大项目及配套工程建设中，发挥了长期投融资主力银行的作用。特别是，国开行聚焦基本功能、有所为而有所不为，很好地履行了央企共有的四大职能。同时，发挥了开发性金融机构独有的政府宏观调控的“传感器和赋能器”职能，“规划先行”成为国开行独特的竞争力，在国家重点领域发挥了骨干作用，在薄弱环节发挥了引领作用，在关键时期发挥了“逆周期调节”作用[6]。相应，如果将开发性金融机构的五大职能和四个共同点做个归纳，那就是：开发性金融机构的核心作用，就是维护国家层面的经济利益。
三、開发性金融机构已对维护我国的国家经济利益做出了突出贡献
三大开发性金融机构成立以来，夯实业务基础、保持职能定力，在国务院规定的服务领域内，以开发性金融为手段，创造性地维护了相关领域的国家利益。其中，中国进出口银行在服务对外投资与贸易、服务中国企业走出去、服务中国产品实现其之国际市场价值等方面发挥了积极作用。中国农业发展银行在促进农村发展、保障农业发展及粮食供给安全等方面发挥了积极作用。国家开发银行在服务国家战略、逆周期调节等方面发挥了积极作用。三大开发性金融机构总体上有效地维护了中国经济的安全性利益、发展性利益、战略性利益、运行性利益。
进一步以国开行为例，在维护国家安全利益方面，为维护公有制为主体的基本经济制度，国开行一是鉴于国有企业是我国社会主义经济制度的经济基础，国开行在贷款发放上，给国有企业以较大力度的“优先保障”。二是鉴于地方发展涉及社会稳定、八方平安，国开行积极帮助地方政府创新融资模式，有效促进了地方经济社会发展。三是鉴于重大公共项目建设惠及面广泛，有利于提升国民的“制度自信”和“道路自信”，国开行对列入各级政府经济社会发展规划的项目皆给予“重点保障”。为对外确保国家经济主权完整并不被伤害，国开行一是严审涉外贷款，确保“中国企业走出”的项目贷款符合国家利益。三是对涉外贷款项目加强“跟踪管理”，确保资金使用不出现异常情况。为维护安定团结的制度环境，国开行高度重视以开发性金融支持西藏、新疆提升当地经济的自我发展能力。支持西藏及四省藏区重大基础设施、特色优势产业、城镇化、社会发展及民生等领域建设；助力南疆社会稳定和长治久安，参与喀什经济开发区建设，支持南疆棚户区改造、公共基础设施、水利、电力等领域建设。同时，着力促进两岸关系走向良性，为大陆台资企业提供优质金融服务。
在维护国家发展利益方面，为确保我国经济发展的物质基础稳固，国开行积极支持大宗物资、基础产业和基础设施发展。一是积极参与地方、部门、领域的“发展规划”研究，确保相关“规划”的思路符合国家发展利益。二是创新服务“三农”融资模式，加大“三农”中长期信贷投放，提升国家粮食安全水平。三是基于水利是农业发展和社会运行的命脉之一，国开行高度重视水利事业发展，支持了一大批重点水利项目。重点支持了长江三峡水利枢纽工程、南水北调工程、小浪底水利枢纽工程、广西大藤峡水利枢纽工程、新安江流域综合治理工程等国家及地区重点项目。这对促进区域经济发展，解决生活、生产及生态用水问题起到积极作用。国开行积极支持新兴能源和交通运输业提速发展，一是积极支持核电等新能源发展。二是多年来将交通基础设施领域作为支持重点。截至2016年底，累计向公路、铁路、民航、轨道交通、港口等行业投放贷款超5万亿元，重点支持了国家高速公路网、高速铁路网、重大区域干线等工程建设。成立以来国开行累计发放铁路贷款超过9000亿元，累计支持铁路建设里程近6万公里，约占全国通车铁路里程的50%。国开行配合实施“海洋强国”战略，较大力度地支持了远洋运输。助力中远海运集团打造“以航运、综合物流及相关金融服务为支柱，多产业集群协调发展”的全球领先综合性物流供应链服务集团。服务于支柱产业和产业结构转型，国开行发挥开发性金融在市场建设、创新发展、资金引领等方面的功能和优势。把信贷结构优化与服务“中国制造2025”战略相结合，助力制造业转型。为助推农业发展方式转变，国开行将农产品加工业作为拉动现代农业发展的引擎，与农业部共同推进北京、河北、福建、广东、四川等12省市农产品加工业重点项目试点，支持中粮集团、首农集团、北京德青源等农产品加工龙头企业发展壮大。为支持中国企业利用国外市场和资源，国开行2005年起即“投棋布子”，主动拓展国际业务，引导和支持中资企业扩大对外投资合作，促进扩大中国与发达及发展中国家的双边及多边经贸合作。2015年末时国开行的国际业务项目已遍布全球115个国家和地区。 在维护国家战略利益方面，国开行以服务国家战略为宗旨，致力于缓解经济社会发展的瓶颈制约，努力实现服务国家战略与自身发展的有机统一。围绕“国企改革、中国企业走出去、西部大开发、自主创新、振兴东北老工业基地、发展战略性新兴产业、创新驱动发展、棚户区改造、京津冀协同、一带一路建设”等国家重大政策思路与战略，从开发性金融支持角度，给国家做出了贡献。一是以参与客户规划的研编来促进国家战略的落实，全面参与各级政府经济社会发展规划和重点企业客户发展规划的研究和编制，开展配套性融资规划研究和融资活动，促进国家相关战略的具体落实。二是通过中间业务，引导社会资金流向服务国家战略。典型的是，截至2015年末，国开行累计境内发行人民币金融债券11.8万亿元，将大量资金汇集到了符合国家战略需求的项目。三是服务于中国新兴产业做大做强。国开行与工信部共同推进“中国制造2025”，为制造业提供持续性金融支持，“十二五”期间累计向制造业发放贷款超过1.8万亿元。重点支持新兴产业，壮大创新发展先导力量，聚焦新一代信息技术、生物、高端装备制造与新材料、绿色低碳、数字创意等有前景的新兴高新产业。四是服务于中国区域经济协调发展。以开发性金融促进京津冀协同发展，助推东北振兴，助力中部崛起、西部开发。截至2015年，给中西部制造业的贷款余额达2262亿元。助力珠三角和长江经济带加快转型发展。截至2015年1月底，在长江经济带覆盖省市的13家分行本外币贷款余额约2.6万亿元，占全行的1/3。五是服务于中国新区模式的国土资源开发，对诸多新区，国开行皆给予开发性金融支持。六是服务于中国分享经济全球化的利益。诸如通过境外融资而为国内筹集资金；拓展国际合作业务，支持国内企业走出去，主动服务“一带一路”战略。截至2015年末，国开行国际业务项目遍布全球115个国家和地区，贷款余额2867亿美元，约占全行本外币贷款余额的1/4。着力推进国际产能和装备制造合作，重点推进重大项目实施，助力钻井平台等高端装备制造“走出去”。截至2016年底，支持“一带一路”项目302个，贷款余额占全行国际业务贷款余额的35%[7]。
在维护经济运行利益方面，将发挥“逆周期调节作用”作为维护国家经济运行利益的重要抓手。一是积极处理好“稳增长”与“促改革、调结构、惠民生”的关系，优化信贷投向，加大对重点领域的支持。二是以服务国家经济稳健运行为宗旨，以国家信用为依托，将市场运作作为基本模式，以“保本微利”作为经营原则，提高对实体经济的支持效果。这从弥补市场失灵、提高社会资源配置效率角度，对“熨平经济周期性波动”发挥了独特作用。三是坚持稳中求进总基调，认真落实“三去一降一补”五大任务。四是以为客户企业削减融资成本，助力“关键期”的企业有效运行。
四、让开发性金融机构聚焦于维护国家经济安全、发展和战略利益
为有效维护我国的国家经济利益，应重视发挥央企特别是开发性金融机构在维护国家经济利益中的独特作用。三大开发性金融机构有五大职能，且已对维护我国的国家经济利益做出了突出贡献。为使开发性金融机构进一步更好地持续发展并为维护国家经济利益做出更大的贡献，客观上需要做两方面调整。
一是开发性金融机构的职能应略作调整。“十九大”报告相关精神和国务院对三大开发性金融机构的“定位”是开发性金融机构未来更好地在维护国家经济利益方面发挥作用的基本依据。鉴于所有央企都在维护国家经济安全性、发展性、战略性、运行性利益，同时参考国内资本市场的巨大变化，今后开发性金融机构应相对聚焦于维护国家经济安全利益、发展利益和战略利益，而应将维护国家经济运行利益的作用更多地“让位于”其他央企（即狭义央企和商业类金融央企）。
为聚焦维护国家经济安全利益，开发性金融机构应将更多的金融服务提供给提高全社会对“公有制为主体的基本经济制度”的认同度的项目；特别是有助于地方经济发展、老少边穷地区发展和社会稳定的项目，以及缓解区域发展不平衡矛盾的项目；特别是应优先保障有利于提升国民“制度自信”和“道路自信”的重大公共项目建设。
为聚焦维护国家经济发展利益，开发性金融机构应围绕“从现在到2020年是全面建成小康社会的决胜期；2020年后再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化；2035年到建国100周年（2050年），把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”这一宏远构图，紧扣“建设小康社会、现代化经济体系、现代化强国”而规划和布局开发性金融支持[8]。
为聚焦维护国家经济战略利益，开发性金融机构应紧紧围绕“十九大”报告提及的八大战略（科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略、一带一路战略），来提供“抓重点、补短板、强弱项”的开发性金融服务，重点支持“大科学项目、大工程（技术应用）项目、（科创）大系统项目、大三农项目、大区域项目、大海洋项目、大开放项目”[9]。
二是开发性金融机构的内部管理也应调整。为使开发性金融恰当地履行相关职能，三大开发性金融机构需要就“业务范围、組织架构和治理结构、资金来源、内部管控”等方面做些“微调”，在资金筹措上，加大力度充分利用债券融资工具；进一步提升内部管理与风险管控；努力建设成为资本充足、治理规范、内控严密、运营安全、服务优质、资产优良的开发性金融机构。
参考文献：
[1]习近平.在国安委首次会议上的讲话[DB/OL].新华网，2014—4—16.
[2]雷家骕.国家经济安全导论[M].陕西人民出版社，2000—12.
[3]美国国家利益委员会.美国的国家利益[M].1996.
[4]雷家骕.国家经济安全理论与分析方法[M].清华大学出版社，2012—12.
[5]习近平主持召开国家安全工作座谈会[DB/OL].新华社门户网站，2017—2—17.
[6]国家开发银行.国家开发银行年报[R].2010—2016.
[7]国家开发银行.国家开发银行年报[R].2010—2016.
[8]习近平.在中国共产党第十九次代表大会上的报告[DB/OL].新华网，2017—10—18.
[9]习近平.在中国共产党第十九次代表大会上的报告[DB/OL].新华网，2017—10—18.
关键词：开发性金融机构 国家经济利益 基础性职能 保障性职能
在中央国家安全委员会成立后的首次会议上，习近平总书记讲到：“我们要坚持走和平发展道路，但决不能放弃我们的正当权益，决不能牺牲国家核心利益。任何外国不要指望我们会拿自己的核心利益做交易，不要指望我们会吞下损害我国主权、安全、发展利益的苦果[1]。”这一讲话精神是我们新时期维护国家经济利益的基本指导思想。要将这一思想落到实处，首先需要恰当把握新时期我国在经济领域的国家利益。进而，有必要搞清央企、特别是金融类央企中的“开发性金融机构”在维护国家经济利益中的独特作用。
一、恰当把握新时期我国在经济领域的国家利益
[HJ2mm]恰当把握新时期我国国家层面的经济利益，即国家经济利益，是我国实现“三步走”战略目标的需要。我们的基本国情是社会主义政治制度、实行社会主义市场经济体制，是进入工业化中期的发展中新兴大国，诸多问题都要靠经济发展来解决，我们正在实施“三步走”战略。同时，我们已深层次融入全球经济及政治体系，我们所处的是充满机遇和挑战的时代，国家间利益交融且多数国家谋求共赢发展，各国必须共担全球责任、为人类做出贡献。在这种情景下，恰当认识我国的国家经济利益，即成为思考和处理诸多问题的重要前提之一。
基于我国的基本国情以及党和国家历代领导集体的国家利益思想，现阶段我国的国家经济利益，应是指在经济全球化的国际背景和新时期的时代背景下，对内维护我国公有制为主体的基本经济制度不被伤害，对外确保国家的经济主权完整并不被伤害；同时确保经济发展的物质基础稳固及国内外环境和谐；确保经济发展必须实施的战略、规划、途径、手段得以有效实施，确保经济总体发展战略目标的实现；努力实现经济运行稳健和谐及宏观经济四大目标。
其中，公有制为主体的基本经济制度是社会主义制度的基本规定；国家经济主权完整并不被伤害是主权国家自主管理经济事务的基础；确保经济发展的物质基础稳固及国内外环境和谐是实现经济运行与发展目标的保障；相关战略、规划、途径、手段得以有效实施是走向运行与发展目标的过程；经济运行稳健和谐及宏观经济四大目标得以实现则是全体国民共同的利益[2]。
值得借鉴的是，1992年由哈佛大学肯尼迪政治学院、尼克松和平与自由研究中心和兰德公司发起成立的“美国国家利益委员会”（民间机构），专门研究冷战结束后美国的国家利益。1996年，该委员会完成了题为《美国的国家利益》的研究报告（以下简称“96报告”）。时任美国全国情报委员会（官方机构）主席的哈佛大学教授理查德·库珀称该报告是“美国20世纪最为重要的一份研究报告”。“96报告”认为，美国最为根本的国家经济利益是防止贸易、金融、能源和环境等全球体系出现灾难性的解体；极端重要的国家经济利益是鼓励有关国家接受国际法制和机制，推动各种争端（包括经济争端）的和平解决；重要的国家经济利益是以较低代价防止和结束在具有战略意义的地缘地区发生的各类冲突（包括经济冲突）；次要的国家经济利益是平衡双边贸易赤字[3]。
相应，我们也有必要将新时期的中国国家经济利益可分为四个层类。第一层类是国家经济安全利益（安全性利益），涵盖对内维护公有制为主体的基本经济制度不被伤害，对外确保国家经济主权完整并不被伤害。第二层类是国家经济发展利益（发展性利益），涵盖确保经济发展的物质基础稳固及国内外环境和谐；确保经济发展必须实施的战略、规划、途径、手段得以实施。第三层类是国家经济战略利益（战略性利益），涵盖确保经济发展总体战略及其目标的实现。第四层类是国家经济运行利益（运行性利益），涵盖努力实现经济运行的稳健和谐以及宏观经济四大目标的实现[4]。
为有效维护我国的国家经济利益，应充分借鉴相关国际经验。一是要建设和完善维护国家经济利益的体制机制建设。诸如综合运用立法司法、制度实施、机构设立、程序安排、权限配置等制度性手段。二是要有维护国家经济利益的战略性安排或途径设计。诸如产业保护、对外贸易保护、谋求标准制定和国际市场定价权、谨慎对待外资在华并购、完善专利制度并强化专利保护、将科技创新作为国际市场竞争的本源性手段、实施进取性战略、实施确保能源资源可靠供给的国际战略等。同时，还应重视发挥中央企业、特别是开发性金融机构在维护国家经济利益中的独特作用[5]。
二、开发性金融机构五大职能的核心是维护国家经济利益
我国有三大开发性金融机构，即国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行。这些开发性金融机构有五大职能，即两个“基础性职能”，两个“保障性职能”，以及政府宏观调控的“传感器和赋能器”职能。
开发性金融机构的“基础性职能”和“保障性职能”，是“央企”共有的职能。我国现时有广义央企、狭义央企之分。“广义央企”包括三类：第一类是由国务院国资委监管的企业（可称之为“狭义央企”）；第二类是由银监会、证监会监管的部分企业（可称之为“金融央企”）；第三类是由国务院其他部门或群众团体管理的企业，诸如烟草、黄金、广播电视、文化出版等类企业。截至2017年8月，“广义央企”合计约为120多家；狭义央企共有98家。央企持有的资产是真正的全民资产，故其在中国经济社会有四大职能，即两个“基础性职能”和两个“保障性职能”， 央企首先有两个“基础性职能”：一是社会主义政治制度的经济基础；二是中国特色社会主义市场经济制度的产业基础。央企若无这两个“基础性职能”，中国特色社会主义即为空谈。央企还有两个“保障性职能”：一是国家战略的力量保障，国家相关经济战略特别是国际战略有赖于凭借央企强大的实力付诸实施；二是全民福利的来源保障，且央企提供全民福利的形式是多样化的。诸如央企上市公司将10%股权划转给社保基金；同时，央企向国家财政上交不同比例的资本金收益。央企资产是真正的全民资产，自然应为全民福利提供来源。国家开发银行、中国进出口银行、农业发展银行等三大开发性金融机构，属于“金融央企”序列，自然应发挥若央企应有的两个“基础性职能”和两个“保障性职能”。
值得注意的是，开发性金融机构不同于“狭义央企”，也有别于“金融央企”中的“国有控股商业银行”和“中国国际投资公司”等国家投资机构，这就使开发性金融机构有了第五个职能，即作为政府实施宏观经济调控的“传感器和赋能器”。按照2015年4月国务院对三家机构改革的《批复》，国开行要坚持开发性金融机构定位，进一步完善开发性金融运作模式，适应市场化、国际化新形势；充分利用服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，积极发挥在稳增长、调结构等方面的重要作用，加大对重点领域和薄弱环节的支持力度。中国进出口银行要强化政策性职能定位，坚持以政策性业务为主体；要贯彻执行国家产业政策、外经贸政策、金融政策和外交政策，为扩大中国机电产品、成套设备和高新技术产品出口，推动有比较优势的企业开展对外承包工程和境外投资，促进对外关系发展和国际经贸合作；要充分发挥在稳增长、调结构、支持外贸发展、实施‘走出去’战略中的功能和作用。中国农业发展银行要坚持以政策性业务为主体，按照国家的法律法规和方针政策，以国家信用为基础筹集资金，承担农业政策性金融业务，代理财政支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务；要建设成为具备可持续发展能力的农业政策性银行。
三家开发性金融机构的共同点，一是服务国家战略，服务国家发展；二是必须把落实“国家意志、政府政策”放在第一位；三是要在国务院规定的业务范围内，为相关经济活动提供开发性金融支持；四是市场运作、保本微利的经营原则。以国开行为例，国开行成立20多年来，认真贯彻国家宏观政策，发挥宏观调控职能，支持经济发展和经济结构调整，在关系经济发展命脉的基础设施、基础产业和支柱产业重大项目及配套工程建设中，发挥了长期投融资主力银行的作用。特别是，国开行聚焦基本功能、有所为而有所不为，很好地履行了央企共有的四大职能。同时，发挥了开发性金融机构独有的政府宏观调控的“传感器和赋能器”职能，“规划先行”成为国开行独特的竞争力，在国家重点领域发挥了骨干作用，在薄弱环节发挥了引领作用，在关键时期发挥了“逆周期调节”作用[6]。相应，如果将开发性金融机构的五大职能和四个共同点做个归纳，那就是：开发性金融机构的核心作用，就是维护国家层面的经济利益。
三、開发性金融机构已对维护我国的国家经济利益做出了突出贡献
三大开发性金融机构成立以来，夯实业务基础、保持职能定力，在国务院规定的服务领域内，以开发性金融为手段，创造性地维护了相关领域的国家利益。其中，中国进出口银行在服务对外投资与贸易、服务中国企业走出去、服务中国产品实现其之国际市场价值等方面发挥了积极作用。中国农业发展银行在促进农村发展、保障农业发展及粮食供给安全等方面发挥了积极作用。国家开发银行在服务国家战略、逆周期调节等方面发挥了积极作用。三大开发性金融机构总体上有效地维护了中国经济的安全性利益、发展性利益、战略性利益、运行性利益。
进一步以国开行为例，在维护国家安全利益方面，为维护公有制为主体的基本经济制度，国开行一是鉴于国有企业是我国社会主义经济制度的经济基础，国开行在贷款发放上，给国有企业以较大力度的“优先保障”。二是鉴于地方发展涉及社会稳定、八方平安，国开行积极帮助地方政府创新融资模式，有效促进了地方经济社会发展。三是鉴于重大公共项目建设惠及面广泛，有利于提升国民的“制度自信”和“道路自信”，国开行对列入各级政府经济社会发展规划的项目皆给予“重点保障”。为对外确保国家经济主权完整并不被伤害，国开行一是严审涉外贷款，确保“中国企业走出”的项目贷款符合国家利益。三是对涉外贷款项目加强“跟踪管理”，确保资金使用不出现异常情况。为维护安定团结的制度环境，国开行高度重视以开发性金融支持西藏、新疆提升当地经济的自我发展能力。支持西藏及四省藏区重大基础设施、特色优势产业、城镇化、社会发展及民生等领域建设；助力南疆社会稳定和长治久安，参与喀什经济开发区建设，支持南疆棚户区改造、公共基础设施、水利、电力等领域建设。同时，着力促进两岸关系走向良性，为大陆台资企业提供优质金融服务。
在维护国家发展利益方面，为确保我国经济发展的物质基础稳固，国开行积极支持大宗物资、基础产业和基础设施发展。一是积极参与地方、部门、领域的“发展规划”研究，确保相关“规划”的思路符合国家发展利益。二是创新服务“三农”融资模式，加大“三农”中长期信贷投放，提升国家粮食安全水平。三是基于水利是农业发展和社会运行的命脉之一，国开行高度重视水利事业发展，支持了一大批重点水利项目。重点支持了长江三峡水利枢纽工程、南水北调工程、小浪底水利枢纽工程、广西大藤峡水利枢纽工程、新安江流域综合治理工程等国家及地区重点项目。这对促进区域经济发展，解决生活、生产及生态用水问题起到积极作用。国开行积极支持新兴能源和交通运输业提速发展，一是积极支持核电等新能源发展。二是多年来将交通基础设施领域作为支持重点。截至2016年底，累计向公路、铁路、民航、轨道交通、港口等行业投放贷款超5万亿元，重点支持了国家高速公路网、高速铁路网、重大区域干线等工程建设。成立以来国开行累计发放铁路贷款超过9000亿元，累计支持铁路建设里程近6万公里，约占全国通车铁路里程的50%。国开行配合实施“海洋强国”战略，较大力度地支持了远洋运输。助力中远海运集团打造“以航运、综合物流及相关金融服务为支柱，多产业集群协调发展”的全球领先综合性物流供应链服务集团。服务于支柱产业和产业结构转型，国开行发挥开发性金融在市场建设、创新发展、资金引领等方面的功能和优势。把信贷结构优化与服务“中国制造2025”战略相结合，助力制造业转型。为助推农业发展方式转变，国开行将农产品加工业作为拉动现代农业发展的引擎，与农业部共同推进北京、河北、福建、广东、四川等12省市农产品加工业重点项目试点，支持中粮集团、首农集团、北京德青源等农产品加工龙头企业发展壮大。为支持中国企业利用国外市场和资源，国开行2005年起即“投棋布子”，主动拓展国际业务，引导和支持中资企业扩大对外投资合作，促进扩大中国与发达及发展中国家的双边及多边经贸合作。2015年末时国开行的国际业务项目已遍布全球115个国家和地区。 在维护国家战略利益方面，国开行以服务国家战略为宗旨，致力于缓解经济社会发展的瓶颈制约，努力实现服务国家战略与自身发展的有机统一。围绕“国企改革、中国企业走出去、西部大开发、自主创新、振兴东北老工业基地、发展战略性新兴产业、创新驱动发展、棚户区改造、京津冀协同、一带一路建设”等国家重大政策思路与战略，从开发性金融支持角度，给国家做出了贡献。一是以参与客户规划的研编来促进国家战略的落实，全面参与各级政府经济社会发展规划和重点企业客户发展规划的研究和编制，开展配套性融资规划研究和融资活动，促进国家相关战略的具体落实。二是通过中间业务，引导社会资金流向服务国家战略。典型的是，截至2015年末，国开行累计境内发行人民币金融债券11.8万亿元，将大量资金汇集到了符合国家战略需求的项目。三是服务于中国新兴产业做大做强。国开行与工信部共同推进“中国制造2025”，为制造业提供持续性金融支持，“十二五”期间累计向制造业发放贷款超过1.8万亿元。重点支持新兴产业，壮大创新发展先导力量，聚焦新一代信息技术、生物、高端装备制造与新材料、绿色低碳、数字创意等有前景的新兴高新产业。四是服务于中国区域经济协调发展。以开发性金融促进京津冀协同发展，助推东北振兴，助力中部崛起、西部开发。截至2015年，给中西部制造业的贷款余额达2262亿元。助力珠三角和长江经济带加快转型发展。截至2015年1月底，在长江经济带覆盖省市的13家分行本外币贷款余额约2.6万亿元，占全行的1/3。五是服务于中国新区模式的国土资源开发，对诸多新区，国开行皆给予开发性金融支持。六是服务于中国分享经济全球化的利益。诸如通过境外融资而为国内筹集资金；拓展国际合作业务，支持国内企业走出去，主动服务“一带一路”战略。截至2015年末，国开行国际业务项目遍布全球115个国家和地区，贷款余额2867亿美元，约占全行本外币贷款余额的1/4。着力推进国际产能和装备制造合作，重点推进重大项目实施，助力钻井平台等高端装备制造“走出去”。截至2016年底，支持“一带一路”项目302个，贷款余额占全行国际业务贷款余额的35%[7]。
在维护经济运行利益方面，将发挥“逆周期调节作用”作为维护国家经济运行利益的重要抓手。一是积极处理好“稳增长”与“促改革、调结构、惠民生”的关系，优化信贷投向，加大对重点领域的支持。二是以服务国家经济稳健运行为宗旨，以国家信用为依托，将市场运作作为基本模式，以“保本微利”作为经营原则，提高对实体经济的支持效果。这从弥补市场失灵、提高社会资源配置效率角度，对“熨平经济周期性波动”发挥了独特作用。三是坚持稳中求进总基调，认真落实“三去一降一补”五大任务。四是以为客户企业削减融资成本，助力“关键期”的企业有效运行。
四、让开发性金融机构聚焦于维护国家经济安全、发展和战略利益
为有效维护我国的国家经济利益，应重视发挥央企特别是开发性金融机构在维护国家经济利益中的独特作用。三大开发性金融机构有五大职能，且已对维护我国的国家经济利益做出了突出贡献。为使开发性金融机构进一步更好地持续发展并为维护国家经济利益做出更大的贡献，客观上需要做两方面调整。
一是开发性金融机构的职能应略作调整。“十九大”报告相关精神和国务院对三大开发性金融机构的“定位”是开发性金融机构未来更好地在维护国家经济利益方面发挥作用的基本依据。鉴于所有央企都在维护国家经济安全性、发展性、战略性、运行性利益，同时参考国内资本市场的巨大变化，今后开发性金融机构应相对聚焦于维护国家经济安全利益、发展利益和战略利益，而应将维护国家经济运行利益的作用更多地“让位于”其他央企（即狭义央企和商业类金融央企）。
为聚焦维护国家经济安全利益，开发性金融机构应将更多的金融服务提供给提高全社会对“公有制为主体的基本经济制度”的认同度的项目；特别是有助于地方经济发展、老少边穷地区发展和社会稳定的项目，以及缓解区域发展不平衡矛盾的项目；特别是应优先保障有利于提升国民“制度自信”和“道路自信”的重大公共项目建设。
为聚焦维护国家经济发展利益，开发性金融机构应围绕“从现在到2020年是全面建成小康社会的决胜期；2020年后再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化；2035年到建国100周年（2050年），把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”这一宏远构图，紧扣“建设小康社会、现代化经济体系、现代化强国”而规划和布局开发性金融支持[8]。
为聚焦维护国家经济战略利益，开发性金融机构应紧紧围绕“十九大”报告提及的八大战略（科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略、一带一路战略），来提供“抓重点、补短板、强弱项”的开发性金融服务，重点支持“大科学项目、大工程（技术应用）项目、（科创）大系统项目、大三农项目、大区域项目、大海洋项目、大开放项目”[9]。
二是开发性金融机构的内部管理也应调整。为使开发性金融恰当地履行相关职能，三大开发性金融机构需要就“业务范围、組织架构和治理结构、资金来源、内部管控”等方面做些“微调”，在资金筹措上，加大力度充分利用债券融资工具；进一步提升内部管理与风险管控；努力建设成为资本充足、治理规范、内控严密、运营安全、服务优质、资产优良的开发性金融机构。
参考文献：
[1]习近平.在国安委首次会议上的讲话[DB/OL].新华网，2014—4—16.
[2]雷家骕.国家经济安全导论[M].陕西人民出版社，2000—12.
[3]美国国家利益委员会.美国的国家利益[M].1996.
[4]雷家骕.国家经济安全理论与分析方法[M].清华大学出版社，2012—12.
[5]习近平主持召开国家安全工作座谈会[DB/OL].新华社门户网站，2017—2—17.
[6]国家开发银行.国家开发银行年报[R].2010—2016.
[7]国家开发银行.国家开发银行年报[R].2010—2016.
[8]习近平.在中国共产党第十九次代表大会上的报告[DB/OL].新华网，2017—10—18.
[9]习近平.在中国共产党第十九次代表大会上的报告[DB/OL].新华网，2017—10—18.