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内容提要：在国家实施可持续发展的战略背景下，如何处理好城市规划与可持续发展之间的关系，走可持续发展之路，有效地解决城市规划过程中存在的问题和矛盾，满足公众和社会利益，以实现国家可持续发展的总体目标，是城市发展中面临的一项重大课题。
关键词：城市规划; 可持续发展 ；问题与对策
中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1003-4161(2010)06-0091-04
一、引言
城市是一个地区政治、经济、文化、社会、环境等诸多要素结合而成的有机整体，是人类文明、社会进步的象征和生产力的空间载体，是先进生产力、生产关系及先进文化相对集中的区域，具有较强的聚集能力和辐射带动作用。从可持续发展的角度来看，城市则是由经济系统、社会系统、环境系统组成的综合系统，它担负着经济再生产、人口再生产和生态再生产的任务，并各自分别产生着经济效益、社会效益和生态效益。纵观全球，经济重心主要集中在城镇集聚区，从这种意义上说，只有城市及其集聚区的可持续发展，才会有区域、国家乃至全球的可持续发展。21世纪，城市面临着人口、资源、环境与社会经济如何协调发展的挑战，城市问题更成为可持续发展关注的主题之一。随着我国社会经济的发展，城市化进程的加快，城市面临的形势越来越严峻，城市规划的作用也显得越发重要。
二、城市规划的含义与可持续发展的内涵
（一）城市规划的定义
指的是预测城市的发展并管理各项资源以适应其发展的具体方法或过程，以指导城市的设计与开发，是根据一定时期内城市的经济社会发展条件和发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。传统的城市规划多注意城市地区的实体特征，属于技术性规划；现代城市规划作为一种战略性规划，研究各种经济、社会和环境因素对土地使用模式的变化所产生的影响，制订反映这种连续相互作用的规划。城市规划通常包括总体规划和详细规划两个阶段，在一些大中城市，总体规划和详细规划之间还增加了城市分区规划。
(二)可持续发展的概念
可持续发展是一个广义的概念，作为一种全新的发展观得到了全世界的共识，它涉及自然与人类社会的各个方面。1994年我国政府制定了中国的可持续发展战略《21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，对可持续发展的描述为人口、经济、社会和环境、资源相互协调，既能满足当代人的需求而又不对满足后代人需求能力构成危害的可持续发展的道路。它是当前我国发展，特别是城市发展必须遵循的基本发展模式。
(三)对可持续发展的全面理解
由于可持续发展是在人类发展与环境、资源矛盾尖锐中提出的，所以，目前一些人往往把可持续发展的概念狭义化，将生态、环境与可持续发展并列或互用。其实，生态、环境的可持续发展只是其中最基本的内涵。可持续发展是一种发展的模式，它不是等同于良好环境等简单的目标，而是一种新的价值观，一种有条件、有限度发展的观点，是规范人类社会行为的一种指导原则［1］。
三、城市规划与可持续发展的内在关系和相互作用
（一）城市规划在推进可持续发展中的地位和作用
城市规划就是规划未来，是百年大计，要有百年眼光。规划的目的是使城市达到经济发展、社会进步、环境优化的协调统一和最佳结合，使城市沿着可持续发展的道路健康迈进。国内外经验证明，城市规划是一个城市发展、建设和管理的先决条件，是指导城市开发、建设和管理的科学依据。城市的可持续发展，需要科学的预测和规划，需要考虑到城市的政治、经济、文化和自然等功能，需要具有渊博的、多层面、多学科的知识，需要明确城市的性质、规模、发展格局和发展方向，并在规划的指导调控下，有步骤、分阶段地实现城市的发展目标。随着城市社会经济活动规模的扩大和城市系统整体功能的复杂化，对城市规划的要求不断提高，城市规划在可持续发展中的重要性也更加突出［2］，处理好城市规划和可持续发展之间的关系，图1就显得更为重要。
图1 城市规划与可持续发展的关系
（二）可持续发展观在城市规划中的体现
城市规划是一项系统工程，要实现城市可持续发展，规划本身就应该是可持续的。实施可持续发展的城市规划应从人与人的关系，人与自然的关系入手，确立经济、社会和环境综合发展的目标，对目标之间、城市各要素和条件进行综合平衡和考虑，形成各目标、要素之间的最佳组合。
可持续发展的城市规划同过去传统的城市规划有着本质的区别。主要表现在：
1. 经济指标方面。从GDP总量延伸到人均GDP增加值、服务业增加值占GDP比重指标，体现落实科学发展观，调整城市产业结构，转变经济发展方式，提升现代服务业的发展趋势，提高经济发展的效益和质量。前者着重总量与速度，后者重视质量、潜能与竞争力。
2.社会人文指标方面。从传统重视人口规模数量指标延伸扩展到人口结构医疗、教育和公共服务设施的水平和标准等社会人文指标，在实现社会公平正义的同时，重视促进人的全面发展以及和谐社会的建立。前者注重人口数量的增加，而后者更重视社会人文发展、社区建设与社会稳定，是衡量城市落实以人为本、实现经济与社会和谐发展的指标。
3.环境指标方面。从过去以不惜牺牲环境为代价换取经济增长到通过制定污水、垃圾和大气等指标控制污染物排放，改善人居环境和生态环境，制定环境目标和减排指标，形成节约资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，改变、优化和提升人居环境和生态环境，推进城市经济、生态与社会的协调发展。前者以牺牲、损害生态环境为代价发展经济，后者在保护生态环境和再循环利用条件下发展经济，注重使用效率和消耗最小化。
4.资源指标方面。从以前重视资源总量指标扩展到突出单位GDP能耗水平，水资源、能源和土地资源的指标控制和利用效率等结构性、效率性指标，提高资源利用率，用较少的资源损耗，支撑社会经济持续健康发展。前者表现为高耗能、低效率、重污染；后者追求低投入、高产出、重效益、讲保护。
为此，在城市规划中，必须改变过去重视经济增长，忽视社会人文发展和资源环境保护的现状，将经济增长同人文、资源、环境和社会发展有机地结合起来。
四、我国城市规划的发展现状及存在的问题
（一）现状我国城市规划的发展在经历了初始阶段（1949—1966年）、停滞阶段（1966—1977年）、复苏发展阶段（1977—20世纪末）后，进入了目前的全新发展阶段（21世纪初至今），从规划理念角度看，其中最大的变化主要来自国际上对可持续发展思想的共识［3］，要求在城市发展上改变以往盲目扩大规模的外延式发展模式，走优化城市结构、完善城市功能、集中统一管理的道路，同时与社会科学广泛相结合，积极运用新的科学技术成果，不断完善创新规划的理论和方法，提高城市的可持续发展能力。21世纪以来，规划的本质已经从根据资源和建设项目计划的实施制定城市规划，转变为统筹资源、环境、社会和人口问题、处理好经济发展与社会进步、建设发展与保护环境的关系上制定城市规划，使城市规划成为调控各项资源、保护生态环境、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策。
随着我国进入工业化、城镇化的高速发展时期，城市的数量和规模不断增加，城市发展的质量不断提高，城市化进程明显加快，但随之而来的是水资源和能源紧缺、大气污染和废弃物排放严重、城区人口稠密、公共基础设施严重滞后等现代城市病，给整个城市系统的正常运转和可持续发展带来了不可忽视的负面影响和隐患。鉴于此，从可持续发展的观念出发，探索与之相适应的城市规划理论和方法，城市规划流程图（见图2），有效地解决城市发展过程中存在的问题和矛盾、寻求城市的可持续发展道路，成为城市规划工作中面临的一项艰巨而紧迫任务。
关键词：城市规划; 可持续发展 ；问题与对策
中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1003-4161(2010)06-0091-04
一、引言
城市是一个地区政治、经济、文化、社会、环境等诸多要素结合而成的有机整体，是人类文明、社会进步的象征和生产力的空间载体，是先进生产力、生产关系及先进文化相对集中的区域，具有较强的聚集能力和辐射带动作用。从可持续发展的角度来看，城市则是由经济系统、社会系统、环境系统组成的综合系统，它担负着经济再生产、人口再生产和生态再生产的任务，并各自分别产生着经济效益、社会效益和生态效益。纵观全球，经济重心主要集中在城镇集聚区，从这种意义上说，只有城市及其集聚区的可持续发展，才会有区域、国家乃至全球的可持续发展。21世纪，城市面临着人口、资源、环境与社会经济如何协调发展的挑战，城市问题更成为可持续发展关注的主题之一。随着我国社会经济的发展，城市化进程的加快，城市面临的形势越来越严峻，城市规划的作用也显得越发重要。
二、城市规划的含义与可持续发展的内涵
（一）城市规划的定义
指的是预测城市的发展并管理各项资源以适应其发展的具体方法或过程，以指导城市的设计与开发，是根据一定时期内城市的经济社会发展条件和发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。传统的城市规划多注意城市地区的实体特征，属于技术性规划；现代城市规划作为一种战略性规划，研究各种经济、社会和环境因素对土地使用模式的变化所产生的影响，制订反映这种连续相互作用的规划。城市规划通常包括总体规划和详细规划两个阶段，在一些大中城市，总体规划和详细规划之间还增加了城市分区规划。
(二)可持续发展的概念
可持续发展是一个广义的概念，作为一种全新的发展观得到了全世界的共识，它涉及自然与人类社会的各个方面。1994年我国政府制定了中国的可持续发展战略《21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，对可持续发展的描述为人口、经济、社会和环境、资源相互协调，既能满足当代人的需求而又不对满足后代人需求能力构成危害的可持续发展的道路。它是当前我国发展，特别是城市发展必须遵循的基本发展模式。
(三)对可持续发展的全面理解
由于可持续发展是在人类发展与环境、资源矛盾尖锐中提出的，所以，目前一些人往往把可持续发展的概念狭义化，将生态、环境与可持续发展并列或互用。其实，生态、环境的可持续发展只是其中最基本的内涵。可持续发展是一种发展的模式，它不是等同于良好环境等简单的目标，而是一种新的价值观，一种有条件、有限度发展的观点，是规范人类社会行为的一种指导原则［1］。
三、城市规划与可持续发展的内在关系和相互作用
（一）城市规划在推进可持续发展中的地位和作用
城市规划就是规划未来，是百年大计，要有百年眼光。规划的目的是使城市达到经济发展、社会进步、环境优化的协调统一和最佳结合，使城市沿着可持续发展的道路健康迈进。国内外经验证明，城市规划是一个城市发展、建设和管理的先决条件，是指导城市开发、建设和管理的科学依据。城市的可持续发展，需要科学的预测和规划，需要考虑到城市的政治、经济、文化和自然等功能，需要具有渊博的、多层面、多学科的知识，需要明确城市的性质、规模、发展格局和发展方向，并在规划的指导调控下，有步骤、分阶段地实现城市的发展目标。随着城市社会经济活动规模的扩大和城市系统整体功能的复杂化，对城市规划的要求不断提高，城市规划在可持续发展中的重要性也更加突出［2］，处理好城市规划和可持续发展之间的关系，图1就显得更为重要。
图1 城市规划与可持续发展的关系
（二）可持续发展观在城市规划中的体现
城市规划是一项系统工程，要实现城市可持续发展，规划本身就应该是可持续的。实施可持续发展的城市规划应从人与人的关系，人与自然的关系入手，确立经济、社会和环境综合发展的目标，对目标之间、城市各要素和条件进行综合平衡和考虑，形成各目标、要素之间的最佳组合。
可持续发展的城市规划同过去传统的城市规划有着本质的区别。主要表现在：
1. 经济指标方面。从GDP总量延伸到人均GDP增加值、服务业增加值占GDP比重指标，体现落实科学发展观，调整城市产业结构，转变经济发展方式，提升现代服务业的发展趋势，提高经济发展的效益和质量。前者着重总量与速度，后者重视质量、潜能与竞争力。
2.社会人文指标方面。从传统重视人口规模数量指标延伸扩展到人口结构医疗、教育和公共服务设施的水平和标准等社会人文指标，在实现社会公平正义的同时，重视促进人的全面发展以及和谐社会的建立。前者注重人口数量的增加，而后者更重视社会人文发展、社区建设与社会稳定，是衡量城市落实以人为本、实现经济与社会和谐发展的指标。
3.环境指标方面。从过去以不惜牺牲环境为代价换取经济增长到通过制定污水、垃圾和大气等指标控制污染物排放，改善人居环境和生态环境，制定环境目标和减排指标，形成节约资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，改变、优化和提升人居环境和生态环境，推进城市经济、生态与社会的协调发展。前者以牺牲、损害生态环境为代价发展经济，后者在保护生态环境和再循环利用条件下发展经济，注重使用效率和消耗最小化。
4.资源指标方面。从以前重视资源总量指标扩展到突出单位GDP能耗水平，水资源、能源和土地资源的指标控制和利用效率等结构性、效率性指标，提高资源利用率，用较少的资源损耗，支撑社会经济持续健康发展。前者表现为高耗能、低效率、重污染；后者追求低投入、高产出、重效益、讲保护。
为此，在城市规划中，必须改变过去重视经济增长，忽视社会人文发展和资源环境保护的现状，将经济增长同人文、资源、环境和社会发展有机地结合起来。
四、我国城市规划的发展现状及存在的问题
（一）现状我国城市规划的发展在经历了初始阶段（1949—1966年）、停滞阶段（1966—1977年）、复苏发展阶段（1977—20世纪末）后，进入了目前的全新发展阶段（21世纪初至今），从规划理念角度看，其中最大的变化主要来自国际上对可持续发展思想的共识［3］，要求在城市发展上改变以往盲目扩大规模的外延式发展模式，走优化城市结构、完善城市功能、集中统一管理的道路，同时与社会科学广泛相结合，积极运用新的科学技术成果，不断完善创新规划的理论和方法，提高城市的可持续发展能力。21世纪以来，规划的本质已经从根据资源和建设项目计划的实施制定城市规划，转变为统筹资源、环境、社会和人口问题、处理好经济发展与社会进步、建设发展与保护环境的关系上制定城市规划，使城市规划成为调控各项资源、保护生态环境、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策。
随着我国进入工业化、城镇化的高速发展时期，城市的数量和规模不断增加，城市发展的质量不断提高，城市化进程明显加快，但随之而来的是水资源和能源紧缺、大气污染和废弃物排放严重、城区人口稠密、公共基础设施严重滞后等现代城市病，给整个城市系统的正常运转和可持续发展带来了不可忽视的负面影响和隐患。鉴于此，从可持续发展的观念出发，探索与之相适应的城市规划理论和方法，城市规划流程图（见图2），有效地解决城市发展过程中存在的问题和矛盾、寻求城市的可持续发展道路，成为城市规划工作中面临的一项艰巨而紧迫任务。