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1914年日军占领青岛及胶济铁路后,日本政府对在胶济铁路运输的本国商品征收低于他国商品的运价,排挤他国商贸,把山东变为其势力范围。日本政府迫使北洋政府与之签订了一系列条约,将其对胶济铁路利权的攫夺"合法化"。在北洋政府的坚持下,中日条约订明青岛为中国自开口岸,这为日后中国自主制定运价提供了一定的法律依据。1922年中日签订《解决山东悬案条约》后,中国收回胶济铁路管理权,自主制定运价,对铁路运输商品实行统一运价并按照运价征收货捐。日本反对征收货捐,不断提出交涉。但直到1928年北洋政府统治结束,日本的目的也未能实现。中日关于胶济铁路运价和货捐的交涉,其实质是中国反对日本侵夺中国铁路利权的斗争。