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摘要：土地储备是政府调控房地产市场的重要手段之一，也是政府规划城市建设的重要措施。城市规划不仅能提高土地利用率，而且是土地储备资源的保障性依据。将土地储备用于城市规划中，使土地储备的功能发生了本质转变——由单一的经营储备转变 成公益性与经营性合并的土地储备模式。基于此文章对城市规划与土地储备问题展开了研究，提出了土地储备中有效发挥城市规划作用的措施，为城市规划的有效实施和土地储备的顺利发展提供参考。
关键词：城市规划;土地储备;问题;发展
城市营规性划储导备转向下向的经土营地性储与备公益可以性使土土地地储备由经相结合的模式。在新城区的建设中，用城市规划指导储备土地，可以实现新区城市功能的完整。在旧城区改造、城中村改造过程中，用城市规划指导储备土地可以调整城市的功能格局，弥补城市功能的不完善，实现城市发展利益的最大化。
一.土地储备与城市规划的关系
1.土地储备先于城市规划编制
先于城市规划编制的土地储备往往是超前地、无特定具体用途地及有目的性地成片收购土地，用于保证土地不受预期因素的影响而增加收购成本。例如瑞典的斯德哥尔摩曾一度拥有市区周边两倍于市区面积的土地，而且大多数是几十年前以农地或相当于农地的价格购得的，大量的土地储备为后來的城市扩张建设 提供了强有力的保障。提前收储为政府节约了储备成本，也有效地疏散了都市区人口， 减缓了人口压力。这种方式更适用于城市快速扩张早期，提前收储的保障来自政府有私人土地的优先购买权，通过土地储备来确保社会公益、基础建设等，并有效引导城市发展方向。
2.城市规划先于土地储备编制
在城市规划编制之后进行的土地储备，是建立在有规划预期的基础上、有具体用途和有针对性地重点储备，也是在有限资金下推动城市开发、以点带面引导规划实施的重要保障。目前我国存在城市规划和土地储备的衔接有待提升、储备 选地难及储备供地与规划实施错位等现实问题。
3.二者的侧重点不同
城市规划的编制重点是空间布局，更多关注方案本身的科学性与合理性，但在安排用地时，缺乏熟悉土地市场、物业市场及城市开发过程的人员参与，对土地开发成本、时序和主体等内容考虑不足，如实施规划需要多少投资、适合什么公司来投资及能否找到有足够资金实力的发展商;依照城市或重点地区内部的区位和市场情况，哪些是可以最先被开发的优质地块;缺乏资金时，应如何调整或分期开发才不至于因无人投资而造成土地长期闲置等。而从土地储备的角度出发，由于资金有限，政府储备土地的数量也是有限的，需要重点选择储备地块、以点带面促进规划实施，其关键在于如何有效选取重点储备地块、避免储备的高成本及如何推进地块开发等。因此在土地储备规划中，以上位城市规划为基础，对土地储备潜力进行评价是科学、合理地确定优先储备地块的基础，也是与城 市规划良性衔接的有力保证。
二. 土地储备与城市规划之间存在的问题
1.城市规划的质量影响土地储备的效果
城市规划决定城市发展与重点建设方向，很多地区的城市控制性规划只注 重城市形态、整体形象的设计，有时对城市交通路网、小区能否拆迁方面缺乏实际调研，导致列入土地储备计划可在近期内出让的宗地因某些原因不能形成独立可出让宗地，造成土地收储工作产生滞后性，给土地收储工作带来较大的被动，不能按原计划完成收储计划，土地资源的最佳效益没有得到充分体现。由于城市规划不能频繁调整，或者进行规划调整和修编会耽误大量时间，因此城市规划无法及时有效引导和控制土地储备。
2.以土地储备可实现的利益来指导城市规划
政府对土地财政的依赖性和土地储备部门的主观判断缺乏规范的指导与技 术支持，致使土地储备部门会以土地储备短期内可实现的利益来确定城市规划 的各项指标，比如为了实现较高的经济收益，加大地块的开发强度等，尤其是实物储备先于规划审批，在不了解实地规划面积与性质及开发强度的情况下盲目测算，就会出现储备土地与规划道路面积重叠、规划道路从该地皮穿越等问题，有时为了短期内的经济效益，政府部门常以城市规划的废弃作为代价。
3.土地储备与城市规划的用地分类不统一
土地储备与城市规划的用地分类不统一，土地储备属于城市土地管理，土地管理工作一般采用《全国土地分类》， 而城市规划采用的分类标准是《城市用地分类与规划建设用地标准》，分类不统一会导致同一宗地块的规划用地性质不能得到准确体现，且土地储备后土地出让中要求地块具有较高的兼容性，而城市控制性规划中对地块用地性质规划较粗略，二者在实际运用中存在一定的冲突性。
三.土地储备中发挥城市规划的发展策略
1.土地储备出让
土地储备出让的原则为城市规划参与、土地储备规模超前、出让区间适时适当。城市规划的参与要一直延伸至土地储备的整体过程中，尤其是选储备性土地资源时不能只停留在储备资源的申请与审批阶段。城市规划部门所反映的城市规划管理信息最为详尽，应该有效帮助土地储备部门依照城市建设重点来选择储备对象与范围，使政府重点基建土地以及增值空间较大的土地等成为土地储备资金的集中利用点。土地储备时间要进行合理性规划，要以政府工作的近期规划内容作为指导方向，并在交通基建和公共服务基建的实施过程开展之前进行土地储备工作，来充分保障土地最大化收益。
2.土地储备的规划工作要以城市规划作为指导方向
土地储备中包含信息资源的储备、红线储备、实物储备三个阶段，在信息资源的储备阶段就应结合近期的城市规划方案与实际建设方案来寻找土地储备资源，这其中涵盖了经济发展计划、城市发展项目重点内容、城市土地储备重点规划区域，以及根据土地使用功能进行土地置换的规划用地，城市旧址等用于改造的闲置土地等。不应收纳不符合规划标准的土地资源，以及开发条件不适合经济发展的土地，还有城市绿化用地等。
3.提高城市规划的质量能够保证
土地资源在出让后产生可观的收益。城市规划在土地资源整合、完善城市功能、提高城市综合竞争力方面具有重要作用，城市规划方案一旦被制定就不能被随意修改，不得不改时需要经过多方意见评定和审批，耗时耗力。要提高城市规划的质量，要求城市规划具有一定的前瞻性和可行性，以高水平城市规划引导土 地资源储备。在高水平的城市规划引导下的土地储备可以更合理地调控城市土 地空间资源，优化土地资源配置，保证土地资源利用价值的最大化。
4.规划预留弹性用地，同时制定土地储备出让中土地兼容性
目前我国城镇发展速度快，制定的城市规划可能在较短的时间内就不符合城市发展的需要，在城市土地用地规划的过程中，规划预留弹性用地显得尤为重要，可以有效解决城市发展中的不确定性。同时，土地储备与城市规划的用地分类不统一问题，可以通过土地的兼容性问题解决，土地兼容性控制不仅可以提高城市规划的弹性、活力和可操作性，而且更加有助于发挥城市规划的引导作用。
结束语：
城市规划指导下的土地储备，可以促进城市规划的实施，保证城市功能的完整性，可以合理确定各类用地的空间区位，充分发挥基础设施的效益，可以更有效地完善基础设施与公共配套设施，有利于地方政府实现“地尽其用”和“地尽其利”的目标，保证城市健康、和谐发展。
参考文献
[1]王丽平. 新形势下土地储备与城市规划的良性互动——以龙岩市为例[J]. 绿色环保建材， 2020， No.155（01）：95-96.
关键词：城市规划;土地储备;问题;发展
城市营规性划储导备转向下向的经土营地性储与备公益可以性使土土地地储备由经相结合的模式。在新城区的建设中，用城市规划指导储备土地，可以实现新区城市功能的完整。在旧城区改造、城中村改造过程中，用城市规划指导储备土地可以调整城市的功能格局，弥补城市功能的不完善，实现城市发展利益的最大化。
一.土地储备与城市规划的关系
1.土地储备先于城市规划编制
先于城市规划编制的土地储备往往是超前地、无特定具体用途地及有目的性地成片收购土地，用于保证土地不受预期因素的影响而增加收购成本。例如瑞典的斯德哥尔摩曾一度拥有市区周边两倍于市区面积的土地，而且大多数是几十年前以农地或相当于农地的价格购得的，大量的土地储备为后來的城市扩张建设 提供了强有力的保障。提前收储为政府节约了储备成本，也有效地疏散了都市区人口， 减缓了人口压力。这种方式更适用于城市快速扩张早期，提前收储的保障来自政府有私人土地的优先购买权，通过土地储备来确保社会公益、基础建设等，并有效引导城市发展方向。
2.城市规划先于土地储备编制
在城市规划编制之后进行的土地储备，是建立在有规划预期的基础上、有具体用途和有针对性地重点储备，也是在有限资金下推动城市开发、以点带面引导规划实施的重要保障。目前我国存在城市规划和土地储备的衔接有待提升、储备 选地难及储备供地与规划实施错位等现实问题。
3.二者的侧重点不同
城市规划的编制重点是空间布局，更多关注方案本身的科学性与合理性，但在安排用地时，缺乏熟悉土地市场、物业市场及城市开发过程的人员参与，对土地开发成本、时序和主体等内容考虑不足，如实施规划需要多少投资、适合什么公司来投资及能否找到有足够资金实力的发展商;依照城市或重点地区内部的区位和市场情况，哪些是可以最先被开发的优质地块;缺乏资金时，应如何调整或分期开发才不至于因无人投资而造成土地长期闲置等。而从土地储备的角度出发，由于资金有限，政府储备土地的数量也是有限的，需要重点选择储备地块、以点带面促进规划实施，其关键在于如何有效选取重点储备地块、避免储备的高成本及如何推进地块开发等。因此在土地储备规划中，以上位城市规划为基础，对土地储备潜力进行评价是科学、合理地确定优先储备地块的基础，也是与城 市规划良性衔接的有力保证。
二. 土地储备与城市规划之间存在的问题
1.城市规划的质量影响土地储备的效果
城市规划决定城市发展与重点建设方向，很多地区的城市控制性规划只注 重城市形态、整体形象的设计，有时对城市交通路网、小区能否拆迁方面缺乏实际调研，导致列入土地储备计划可在近期内出让的宗地因某些原因不能形成独立可出让宗地，造成土地收储工作产生滞后性，给土地收储工作带来较大的被动，不能按原计划完成收储计划，土地资源的最佳效益没有得到充分体现。由于城市规划不能频繁调整，或者进行规划调整和修编会耽误大量时间，因此城市规划无法及时有效引导和控制土地储备。
2.以土地储备可实现的利益来指导城市规划
政府对土地财政的依赖性和土地储备部门的主观判断缺乏规范的指导与技 术支持，致使土地储备部门会以土地储备短期内可实现的利益来确定城市规划 的各项指标，比如为了实现较高的经济收益，加大地块的开发强度等，尤其是实物储备先于规划审批，在不了解实地规划面积与性质及开发强度的情况下盲目测算，就会出现储备土地与规划道路面积重叠、规划道路从该地皮穿越等问题，有时为了短期内的经济效益，政府部门常以城市规划的废弃作为代价。
3.土地储备与城市规划的用地分类不统一
土地储备与城市规划的用地分类不统一，土地储备属于城市土地管理，土地管理工作一般采用《全国土地分类》， 而城市规划采用的分类标准是《城市用地分类与规划建设用地标准》，分类不统一会导致同一宗地块的规划用地性质不能得到准确体现，且土地储备后土地出让中要求地块具有较高的兼容性，而城市控制性规划中对地块用地性质规划较粗略，二者在实际运用中存在一定的冲突性。
三.土地储备中发挥城市规划的发展策略
1.土地储备出让
土地储备出让的原则为城市规划参与、土地储备规模超前、出让区间适时适当。城市规划的参与要一直延伸至土地储备的整体过程中，尤其是选储备性土地资源时不能只停留在储备资源的申请与审批阶段。城市规划部门所反映的城市规划管理信息最为详尽，应该有效帮助土地储备部门依照城市建设重点来选择储备对象与范围，使政府重点基建土地以及增值空间较大的土地等成为土地储备资金的集中利用点。土地储备时间要进行合理性规划，要以政府工作的近期规划内容作为指导方向，并在交通基建和公共服务基建的实施过程开展之前进行土地储备工作，来充分保障土地最大化收益。
2.土地储备的规划工作要以城市规划作为指导方向
土地储备中包含信息资源的储备、红线储备、实物储备三个阶段，在信息资源的储备阶段就应结合近期的城市规划方案与实际建设方案来寻找土地储备资源，这其中涵盖了经济发展计划、城市发展项目重点内容、城市土地储备重点规划区域，以及根据土地使用功能进行土地置换的规划用地，城市旧址等用于改造的闲置土地等。不应收纳不符合规划标准的土地资源，以及开发条件不适合经济发展的土地，还有城市绿化用地等。
3.提高城市规划的质量能够保证
土地资源在出让后产生可观的收益。城市规划在土地资源整合、完善城市功能、提高城市综合竞争力方面具有重要作用，城市规划方案一旦被制定就不能被随意修改，不得不改时需要经过多方意见评定和审批，耗时耗力。要提高城市规划的质量，要求城市规划具有一定的前瞻性和可行性，以高水平城市规划引导土 地资源储备。在高水平的城市规划引导下的土地储备可以更合理地调控城市土 地空间资源，优化土地资源配置，保证土地资源利用价值的最大化。
4.规划预留弹性用地，同时制定土地储备出让中土地兼容性
目前我国城镇发展速度快，制定的城市规划可能在较短的时间内就不符合城市发展的需要，在城市土地用地规划的过程中，规划预留弹性用地显得尤为重要，可以有效解决城市发展中的不确定性。同时，土地储备与城市规划的用地分类不统一问题，可以通过土地的兼容性问题解决，土地兼容性控制不仅可以提高城市规划的弹性、活力和可操作性，而且更加有助于发挥城市规划的引导作用。
结束语：
城市规划指导下的土地储备，可以促进城市规划的实施，保证城市功能的完整性，可以合理确定各类用地的空间区位，充分发挥基础设施的效益，可以更有效地完善基础设施与公共配套设施，有利于地方政府实现“地尽其用”和“地尽其利”的目标，保证城市健康、和谐发展。
参考文献
[1]王丽平. 新形势下土地储备与城市规划的良性互动——以龙岩市为例[J]. 绿色环保建材， 2020， No.155（01）：95-96.