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【摘要】白云区重大项目征地多、留用地兑现难。为解决留用地落地问题，白云区分批次开展重大项目留用地控规调整工作，近年借助政策利好（穗府办规〔2018〕17号文）解决留用地选址问题。本文在政策解读、问题概述及探索留用地落地规划实践的基础上，运用对比分析法，阐述如何以复合抵扣留用地指标、消化历史遗留建设用地的方式落实选址。实践效果显著，充分利用留用地指标，提高地块开发强度。建议探索多种方式兑现留用地，政府做好产业引导。
【关键词】留用地;规划;选址
1、广州市留用地管理新政策解读
留用地是扶持被征地农民发展集体经济的一项安置措施，是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地[1]。为深入推进征地制度改革，切实维护被征地农民合法权益，自上世纪80年代末开始广州市为被征地农村集体经济组织安排留用地，留用地管理政策为保障被征地农民长远生计发挥了重要作用，但随着经济快速发展和城市扩张，留用地管理和利用暴露出一系列问题亟需解决。为完善农村集体经济发展留用地管理，建立留用地管理长效机制，2018年广州市出台了《广州市人民政府办公厅关于进一步加强征收农村集体土地留用地管理的意见》（穗府办规〔2018〕17号，以下简称为“《意见》”），内容共五大条，二十八点，具体包括拓宽留用地兑现方式、推进留用地集中安置建设、加快推动征地用地报批、促进留用地高效开发利用等内容。
《意见》的亮点之一是复合抵扣留用地指标，第（十三）点提出在控制性详细规划允许的前提下，农村集体经济组织申请在基准容积率基础上提高留用地开发强度，容积率提高部分按80%的比例复合抵扣留用地指标，20%部分作为奖励（以2.5容积率为基数计算）。按80%比例而不是全额抵扣，一是考虑强度增加将导致开发成本的提高，二是可以鼓励农民节约集约用地。
《意见》的亮点之二是消化历史遗留建设用地，第（十四）点提出被征地农村集体经济组织范围内，符合条件的历史遗留建设用地可以按规定完善规划、用地等手續，并按用地面积的50%抵扣留用地指标，鼓励历史遗留建设用地完善手续，同时消化留用地指标。
2、白云区留用地问题概述
2.1白云区概况
白云区位于广州市中北部，东邻增城区、黄埔区、天河区，西界佛山市南海区，北接花都区、从化区，南连荔湾区、越秀区、天河区，土地面积795.79平方公里。2019年末常住人口277.96万人，户籍人口108.02万人。白云区行政管辖有18个街道、4个镇，281个社区居委会、118个村委会，是广州市中心城区中面积最大、常住人口最多的一个区。
2.2白云区留用地问题概述
2.2.1历史欠账多
据统计，1992-2007年间广州市9区核定征地面积281万亩（除萝岗区外），留用地历史欠账13361亩，以花都、番禺、白云3区欠账最严重，占全市总数的86%，而白云区约占50%，留用地欠账问题在全市较为突出。因所处区位和规划定位的特殊性，白云区承载了大量省、市重点基础设施建设项目。1992-2013年，白云区经市、区两级核定的村留用地指标共计493.69公顷。截止2015年12月底，以货币补偿、实物留地形式兑现357宗，涉及留用地指标421.24公顷，剩余留用地指标72.45公顷未兑现，约占全区留用地指标总数的15%。
2.2.2土地分布散、利用粗放低效
因白云区征地项目多，涉及的村社多，区内、镇内统筹集中落地难度大，多以村为单位分散落地。绝大多数留用地项目仅仅限于收益空间极为有限的“出租经济”，土地利用方式呈现出无序扩张、低效开发等特征，不利于村集体的长远发展[2]。
2.2.3选址难、规划协调难、落地难
留用地选址的前提，是政府发布征地预公告、项目主体取得土地勘测定界技术报告后，继而取得留用地指标核定书。不少省、市重点项目已动工甚至建成，征地勘测定界工作仍未开展，严重影响村留用地的选址、兑现。长期以来，城乡规划与土地利用总体规划脱节问题较为突出，符合城乡规划、土地利用总体规划（以下简称“两规”）的地块少之又少，土地供不应求，留用地选址难度较大。一个项目征地往往涉及多个生产社，各生产社之间众口难调，为满足各自的利益需求，指标不足10000平方米的留用地往往要分成几个地块选址，不利于集约使用土地，政府协调留用地选址工作的难度可想而知。总之，历史上征地相关法律法规及政策不健全、征地管理不规范、建设用地指标的限制等诸多因素，最终导致留用地选址难、协调难、落地难。
2.2.4项目征地难、维稳压力大
留用地未能及时兑现的后果，一是被征地村不配合交地，重点项目征拆工作受阻，制约城市基础设施的完善;二是征地涉及留用地问题的信访事项逐年增多，政府维稳压力大。解决好留用地落地问题，是缓解征地矛盾、维系民生稳定的重要举措。
3、白云区破解留用地落地难题的探索与规划实践
在充分认识留用地现状问题的基础上，白云区以“主动谋划、积极探索、尊重合理诉求、破解兑现难题”为目标，在明确留用地选址方案的基础上，针对与法定控规存在冲突的选址地块，分批次启动重大项目留用地控规调整工作，通过控规调整、用地保障等手段保障留用地落地。
2014年，白云区针对2013年以前历史留用地开展了一轮梳理和兑现工作，对与法定控规存在冲突的42个地块开展控规调整工作，组织编制了《白云区省市重点项目历史留用地落地专项规划》，该控规于2017年1月经市政府批准实施。
2018年，为解决东北货车外绕线、机场第二高速公路、广佛肇高速公路、新白广城际轨道等重大交通设施项目征地涉及的留用地落地问题，白云区对与法定控规存在冲突的17个地块开展控规调整工作，组织编制了《白云区第二批重大项目留用地控制性详细规划》，该控规于2019年8月经市政府批准实施。 为打通广州市北部交通脉络，近年来白云区大力推进空港大道三期、白云五线、花莞高速公路南北辅道、华南快速干线辅道等多条市政路建设。这些项目征地涉及4镇4街、50条村，除个别村选择货币补偿方式兑现或结合其他项目统筹留地外，区规划和自然资源部门对与法定控规存在冲突的38个地块开展控规调整工作，组织编制了《白云区第三批重大项目留用地控制性详细规划》，目前控规方案正在完善中。
4、留用地选址案例分析
在组织编制《白云区第三批重大项目留用地控制性详细规划》的过程中，政府部门与镇村沟通协调、明确留用地选址方案，是其中极为关键的一步，也是协调难度最大的一步。较前两次而言，本次控规调整方案的亮点就是借助广州市留用地管理新政策（穗府办规〔2018〕17号文）的利好，通过复合抵扣留用地指标、消化历史遗留建设用地的方式，拓宽了选址思路，丰富了选址实践，有力推动历史留用地的落地工作。
4.1案例一：消化历史遗留建设用地
4.1.1案例说明
石井河整治工程征地返还清湖村留用地指标4423平方米，一直未兑现。拟选址地块西临20米规划路，东临现状路，现状为厂房，第二次全国土地调查（以下简称“二调”）确定为建设用地（见图1），虽现行控规非商业用地，但控规经依法调整后仍适用《意见》第（十四）点的“鼓励留用地消化历史遗留建设用地”，可按规定完善规划审批、农转用、土地征收和土地供应等手续，按历史遗留建设用地面积的50%抵扣留用地指标。该地块总用地面积8846平方米，可抵扣留用地指标4423平方米。
4.1.2适用条件
一是历史上征地项目少，历史留用地指标有限;二是村域内确有“二调”确定为建设用地的地块;三是村有完善历史遗留建设用地手续的诉求。
4.1.3效果分析
以1倍的留用地指标换2倍的留用地面积，按基准容积率2.5计算，可获得5倍于留用地指标的计算容积率面积。可以理解为，相对于扣减的留用地指标，收到了相当于容积率5.0的效果，间接地提高地块开发强度。其优点在于，可充分利用村现有的留用地指标，盘活存量建设用地;如地块内现状建筑布局规整、质量尚可的话，有助于历史违法建设完善后续手续。
4.2案例二：复合抵扣留用地指标
4.2.1案例说明
鸦岗大道项目征地返还鸦岗村留用地指标2.14公顷，该村留用地拟选址于鸦岗大道南侧、鸦岗路北侧地段，现状为工厂房及办公楼，地块总用地面积8424平方米，净用地面积7190平方米（见图2），通过复合抵扣留用地指标的方式，容积率提高至4.0。具体如下：
复合抵扣留用地指标=7190*（4.0-2.5）*80%/2.5=3451（平方米）
该地块共抵扣留用地指标8424+3451=11875平方米。当容积率2.5，计算容积率建筑面积17975平方米，需抵扣指标8424平方米;当容积率4.0，计算容积率建筑面积28760平方米，需抵扣指标11875平方米。故利用该项优惠政策，地块建设量提高了10785平方米，可显著提升留用地利用效率。截止目前，白云区仅有1例，即钟落潭镇大纲岭村利用复合抵扣留用地指标的方式办理了留用地的选址意见书。
4.2.2适用条件
一是村域内用地紧张，符合“两规”、可供选址的土地有限;二是村有历史留用地指标未兑现;三是村有利用复合抵扣留用地指标的诉求;四是涉及的专项规划对建筑的体量、密度、高度的控制不影响地块开发强度的提高;五是如遇选址地块面积较小或形状不规整的情形，应结合《广州市城乡规划技术规定》要求预先编制地块建筑强排方案，确保控规给出的规划指标合理可行。
4.2.3效果分析
根据《意见》，实物留地面积包含道路、绿化等公共配套设施用地面积，公共配套设施用地的比例不超过20%，超出部分可与留用地一并实施，但不计入留用地指标的抵扣面积。换言之，以选址地块的总用地面积抵扣留用地指标，总用地面积不超过净用地面积的1.25倍。下面通过假设的A、B、C三种选址情形，以对比分析法说明本案例的实施效果。
A情形：选址地块总用地面积12500平方米，其中，代征公共配套设施用地面积2500平方米（上限），净用地面积10000平方米。当基准容积率2.5时，计算容积率建筑面积25000平方米，扣减留用地指标12500平方米。当容积率提高至4.0时，复合抵扣的留用地指标=10000*（4.0-2.5）*80%/2.5=4800（平方米），计算容积率建筑面积40000平方米，扣减留用地指标12500+4800=17300（平方米）。
B情形：为获得与A情形相同的建设量，计算容积率建筑面积40000平方米，按基准容积率2.5，选址地块净用地面积16000平方米，扣减留用地指标20000平方米。
C情形：为兑现与A情形相同的留用地指标17300平方米，选址地块净用地面积13840平方米，按基准容积率2.5，计算容积率容建筑面积34600平方米。
通过以上对比分析（见表1）发现，（1）A情形与B情形相比，为获得同样多的建设量，A情形使用复合抵扣留用地指标，可节省留用地指标2700平方米的留用地指标。（2）A情形与C情形相比，兑现同样多的留用地指标17300平方米，A情形使用复合抵扣留用地指标，可额外获得5300平方米的建设量。综上，使用复合抵扣留用地指标的本质是“以量换地”，用尽可能少的留用地指标换尽可能多的建设量，有效地提高了地块开发强度、土地利用效率，真正实现节约集约用地，有利于村集体经济的可持续发展。
结语：
村留用地政策关系到农村集体经济长远发展，是推进我国城镇化进程的重要保障，是实现城乡统筹协调发展的重要途径。目前，以实物留地的方式兑现留用地，被村社普遍认可而成为首选，留用地兑现方式单一，土地需求量大。实物留地，需要符合城乡规划、土地利用总体规划的建设用地，城市化程度高的地区土地资源有限，客观上影响留用地的兑现率。建议政府出台更加完善的征地政策，鼓励多种方式兑现留用地，一定程度地缓解土地需求尤其是新增建设用地需求的压力。希望政府相关部门给予镇村产业规划、产业引入等方面的指引，在产业发展导向、招商引资、开发模式及后期经营等方面为村提供有益的参考，以推动村集体经济持续、健康发展。
参考文献：
[1]邓毛颖、张迪瀚、刘志刚、韩伟、何爱、姚华松.大城市外围地区留用地开发模式探析——以广州市增城区为例[J].华南理工大学学报（社会科学版），2015，（1）：94-100.
[2]谢涤湘、牛通、范建红.新型城镇化背景下留用地制度的创新——以典型地区留用地政策为例[J].城市问题，2017，（9）：19-25.
作者简介：
刘峻（1968-），女，籍贯广东省揭阳市，工学学士，工程硕士，大学毕业后从事建筑設计工作11年，2001年起从事城乡规划管理工作。
【关键词】留用地;规划;选址
1、广州市留用地管理新政策解读
留用地是扶持被征地农民发展集体经济的一项安置措施，是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地[1]。为深入推进征地制度改革，切实维护被征地农民合法权益，自上世纪80年代末开始广州市为被征地农村集体经济组织安排留用地，留用地管理政策为保障被征地农民长远生计发挥了重要作用，但随着经济快速发展和城市扩张，留用地管理和利用暴露出一系列问题亟需解决。为完善农村集体经济发展留用地管理，建立留用地管理长效机制，2018年广州市出台了《广州市人民政府办公厅关于进一步加强征收农村集体土地留用地管理的意见》（穗府办规〔2018〕17号，以下简称为“《意见》”），内容共五大条，二十八点，具体包括拓宽留用地兑现方式、推进留用地集中安置建设、加快推动征地用地报批、促进留用地高效开发利用等内容。
《意见》的亮点之一是复合抵扣留用地指标，第（十三）点提出在控制性详细规划允许的前提下，农村集体经济组织申请在基准容积率基础上提高留用地开发强度，容积率提高部分按80%的比例复合抵扣留用地指标，20%部分作为奖励（以2.5容积率为基数计算）。按80%比例而不是全额抵扣，一是考虑强度增加将导致开发成本的提高，二是可以鼓励农民节约集约用地。
《意见》的亮点之二是消化历史遗留建设用地，第（十四）点提出被征地农村集体经济组织范围内，符合条件的历史遗留建设用地可以按规定完善规划、用地等手續，并按用地面积的50%抵扣留用地指标，鼓励历史遗留建设用地完善手续，同时消化留用地指标。
2、白云区留用地问题概述
2.1白云区概况
白云区位于广州市中北部，东邻增城区、黄埔区、天河区，西界佛山市南海区，北接花都区、从化区，南连荔湾区、越秀区、天河区，土地面积795.79平方公里。2019年末常住人口277.96万人，户籍人口108.02万人。白云区行政管辖有18个街道、4个镇，281个社区居委会、118个村委会，是广州市中心城区中面积最大、常住人口最多的一个区。
2.2白云区留用地问题概述
2.2.1历史欠账多
据统计，1992-2007年间广州市9区核定征地面积281万亩（除萝岗区外），留用地历史欠账13361亩，以花都、番禺、白云3区欠账最严重，占全市总数的86%，而白云区约占50%，留用地欠账问题在全市较为突出。因所处区位和规划定位的特殊性，白云区承载了大量省、市重点基础设施建设项目。1992-2013年，白云区经市、区两级核定的村留用地指标共计493.69公顷。截止2015年12月底，以货币补偿、实物留地形式兑现357宗，涉及留用地指标421.24公顷，剩余留用地指标72.45公顷未兑现，约占全区留用地指标总数的15%。
2.2.2土地分布散、利用粗放低效
因白云区征地项目多，涉及的村社多，区内、镇内统筹集中落地难度大，多以村为单位分散落地。绝大多数留用地项目仅仅限于收益空间极为有限的“出租经济”，土地利用方式呈现出无序扩张、低效开发等特征，不利于村集体的长远发展[2]。
2.2.3选址难、规划协调难、落地难
留用地选址的前提，是政府发布征地预公告、项目主体取得土地勘测定界技术报告后，继而取得留用地指标核定书。不少省、市重点项目已动工甚至建成，征地勘测定界工作仍未开展，严重影响村留用地的选址、兑现。长期以来，城乡规划与土地利用总体规划脱节问题较为突出，符合城乡规划、土地利用总体规划（以下简称“两规”）的地块少之又少，土地供不应求，留用地选址难度较大。一个项目征地往往涉及多个生产社，各生产社之间众口难调，为满足各自的利益需求，指标不足10000平方米的留用地往往要分成几个地块选址，不利于集约使用土地，政府协调留用地选址工作的难度可想而知。总之，历史上征地相关法律法规及政策不健全、征地管理不规范、建设用地指标的限制等诸多因素，最终导致留用地选址难、协调难、落地难。
2.2.4项目征地难、维稳压力大
留用地未能及时兑现的后果，一是被征地村不配合交地，重点项目征拆工作受阻，制约城市基础设施的完善;二是征地涉及留用地问题的信访事项逐年增多，政府维稳压力大。解决好留用地落地问题，是缓解征地矛盾、维系民生稳定的重要举措。
3、白云区破解留用地落地难题的探索与规划实践
在充分认识留用地现状问题的基础上，白云区以“主动谋划、积极探索、尊重合理诉求、破解兑现难题”为目标，在明确留用地选址方案的基础上，针对与法定控规存在冲突的选址地块，分批次启动重大项目留用地控规调整工作，通过控规调整、用地保障等手段保障留用地落地。
2014年，白云区针对2013年以前历史留用地开展了一轮梳理和兑现工作，对与法定控规存在冲突的42个地块开展控规调整工作，组织编制了《白云区省市重点项目历史留用地落地专项规划》，该控规于2017年1月经市政府批准实施。
2018年，为解决东北货车外绕线、机场第二高速公路、广佛肇高速公路、新白广城际轨道等重大交通设施项目征地涉及的留用地落地问题，白云区对与法定控规存在冲突的17个地块开展控规调整工作，组织编制了《白云区第二批重大项目留用地控制性详细规划》，该控规于2019年8月经市政府批准实施。 为打通广州市北部交通脉络，近年来白云区大力推进空港大道三期、白云五线、花莞高速公路南北辅道、华南快速干线辅道等多条市政路建设。这些项目征地涉及4镇4街、50条村，除个别村选择货币补偿方式兑现或结合其他项目统筹留地外，区规划和自然资源部门对与法定控规存在冲突的38个地块开展控规调整工作，组织编制了《白云区第三批重大项目留用地控制性详细规划》，目前控规方案正在完善中。
4、留用地选址案例分析
在组织编制《白云区第三批重大项目留用地控制性详细规划》的过程中，政府部门与镇村沟通协调、明确留用地选址方案，是其中极为关键的一步，也是协调难度最大的一步。较前两次而言，本次控规调整方案的亮点就是借助广州市留用地管理新政策（穗府办规〔2018〕17号文）的利好，通过复合抵扣留用地指标、消化历史遗留建设用地的方式，拓宽了选址思路，丰富了选址实践，有力推动历史留用地的落地工作。
4.1案例一：消化历史遗留建设用地
4.1.1案例说明
石井河整治工程征地返还清湖村留用地指标4423平方米，一直未兑现。拟选址地块西临20米规划路，东临现状路，现状为厂房，第二次全国土地调查（以下简称“二调”）确定为建设用地（见图1），虽现行控规非商业用地，但控规经依法调整后仍适用《意见》第（十四）点的“鼓励留用地消化历史遗留建设用地”，可按规定完善规划审批、农转用、土地征收和土地供应等手续，按历史遗留建设用地面积的50%抵扣留用地指标。该地块总用地面积8846平方米，可抵扣留用地指标4423平方米。
4.1.2适用条件
一是历史上征地项目少，历史留用地指标有限;二是村域内确有“二调”确定为建设用地的地块;三是村有完善历史遗留建设用地手续的诉求。
4.1.3效果分析
以1倍的留用地指标换2倍的留用地面积，按基准容积率2.5计算，可获得5倍于留用地指标的计算容积率面积。可以理解为，相对于扣减的留用地指标，收到了相当于容积率5.0的效果，间接地提高地块开发强度。其优点在于，可充分利用村现有的留用地指标，盘活存量建设用地;如地块内现状建筑布局规整、质量尚可的话，有助于历史违法建设完善后续手续。
4.2案例二：复合抵扣留用地指标
4.2.1案例说明
鸦岗大道项目征地返还鸦岗村留用地指标2.14公顷，该村留用地拟选址于鸦岗大道南侧、鸦岗路北侧地段，现状为工厂房及办公楼，地块总用地面积8424平方米，净用地面积7190平方米（见图2），通过复合抵扣留用地指标的方式，容积率提高至4.0。具体如下：
复合抵扣留用地指标=7190*（4.0-2.5）*80%/2.5=3451（平方米）
该地块共抵扣留用地指标8424+3451=11875平方米。当容积率2.5，计算容积率建筑面积17975平方米，需抵扣指标8424平方米;当容积率4.0，计算容积率建筑面积28760平方米，需抵扣指标11875平方米。故利用该项优惠政策，地块建设量提高了10785平方米，可显著提升留用地利用效率。截止目前，白云区仅有1例，即钟落潭镇大纲岭村利用复合抵扣留用地指标的方式办理了留用地的选址意见书。
4.2.2适用条件
一是村域内用地紧张，符合“两规”、可供选址的土地有限;二是村有历史留用地指标未兑现;三是村有利用复合抵扣留用地指标的诉求;四是涉及的专项规划对建筑的体量、密度、高度的控制不影响地块开发强度的提高;五是如遇选址地块面积较小或形状不规整的情形，应结合《广州市城乡规划技术规定》要求预先编制地块建筑强排方案，确保控规给出的规划指标合理可行。
4.2.3效果分析
根据《意见》，实物留地面积包含道路、绿化等公共配套设施用地面积，公共配套设施用地的比例不超过20%，超出部分可与留用地一并实施，但不计入留用地指标的抵扣面积。换言之，以选址地块的总用地面积抵扣留用地指标，总用地面积不超过净用地面积的1.25倍。下面通过假设的A、B、C三种选址情形，以对比分析法说明本案例的实施效果。
A情形：选址地块总用地面积12500平方米，其中，代征公共配套设施用地面积2500平方米（上限），净用地面积10000平方米。当基准容积率2.5时，计算容积率建筑面积25000平方米，扣减留用地指标12500平方米。当容积率提高至4.0时，复合抵扣的留用地指标=10000*（4.0-2.5）*80%/2.5=4800（平方米），计算容积率建筑面积40000平方米，扣减留用地指标12500+4800=17300（平方米）。
B情形：为获得与A情形相同的建设量，计算容积率建筑面积40000平方米，按基准容积率2.5，选址地块净用地面积16000平方米，扣减留用地指标20000平方米。
C情形：为兑现与A情形相同的留用地指标17300平方米，选址地块净用地面积13840平方米，按基准容积率2.5，计算容积率容建筑面积34600平方米。
通过以上对比分析（见表1）发现，（1）A情形与B情形相比，为获得同样多的建设量，A情形使用复合抵扣留用地指标，可节省留用地指标2700平方米的留用地指标。（2）A情形与C情形相比，兑现同样多的留用地指标17300平方米，A情形使用复合抵扣留用地指标，可额外获得5300平方米的建设量。综上，使用复合抵扣留用地指标的本质是“以量换地”，用尽可能少的留用地指标换尽可能多的建设量，有效地提高了地块开发强度、土地利用效率，真正实现节约集约用地，有利于村集体经济的可持续发展。
结语：
村留用地政策关系到农村集体经济长远发展，是推进我国城镇化进程的重要保障，是实现城乡统筹协调发展的重要途径。目前，以实物留地的方式兑现留用地，被村社普遍认可而成为首选，留用地兑现方式单一，土地需求量大。实物留地，需要符合城乡规划、土地利用总体规划的建设用地，城市化程度高的地区土地资源有限，客观上影响留用地的兑现率。建议政府出台更加完善的征地政策，鼓励多种方式兑现留用地，一定程度地缓解土地需求尤其是新增建设用地需求的压力。希望政府相关部门给予镇村产业规划、产业引入等方面的指引，在产业发展导向、招商引资、开发模式及后期经营等方面为村提供有益的参考，以推动村集体经济持续、健康发展。
参考文献：
[1]邓毛颖、张迪瀚、刘志刚、韩伟、何爱、姚华松.大城市外围地区留用地开发模式探析——以广州市增城区为例[J].华南理工大学学报（社会科学版），2015，（1）：94-100.
[2]谢涤湘、牛通、范建红.新型城镇化背景下留用地制度的创新——以典型地区留用地政策为例[J].城市问题，2017，（9）：19-25.
作者简介：
刘峻（1968-），女，籍贯广东省揭阳市，工学学士，工程硕士，大学毕业后从事建筑設计工作11年，2001年起从事城乡规划管理工作。