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文化旅游设施是公共文化服务体系建设的基础平台，是展示文化建设成果、开展群众文化活动的重要阵地，是发展旅游业不可缺少的物质基础，探索社会资本参与文化旅游设施建设，增加公共设施有效供给，在新型冠状病毒后疫情时期对促进我国经济内循环发展极具现实意义。
随着新型城镇化建设推进和人民群众生活水平提高，文化旅游公共服务的需求日益增加，文化旅游设施一般建设周期长、投资大，凭政府一己之力很难为广大群众提供有效的公共服务供给。坚持“政府主导、社会参与、重心下移、共建共享”，引入社会资本，壮大文旅市场主体，推动基本公共文化服务标准化、均等化;坚持“补齐短板、融合共享、全域覆盖”，推动旅游公共服务转型升级，是扩大内需，改善供给的有效路径。
本文所称的社会资本参与文化旅游设施建设，是指企业单位、社会组织和公民个人，利用非财政性资金，独自承建或与政府合作共建文化旅游设施。文化旅游设施包含公共文化设施和旅游设施，公共文化设施是指向公众开放用于开展文化活动的公益性图书馆、博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆（站）等建筑物、场地和设备。旅游设施是指旅游目的地旅游行业的人员向游客提供服务时依托的各项物质设施和设备。
通过查阅文献发现研究社会力量参与公共文化服务体系建设的成果较多。像罗小川以惠州市惠民卡制度建设入手，提出促进社会力量参与公共文化建设模式创新;童小寒等以杭州市拱墅区为例探析多元主体持续性参与供给公共文化服务内在机制;吴理财、刘建研究北大资源案例分析“合作化供给”模式机制，探讨企业参与公共文化服务可持续发展之路等。还有不少文献研究PPP模式在我国公共基础设施建设方面的应用，从政策法规解读、制度顶层设计、项目科学决策、风险合理分担、加强项目监管和树立契约精神等方面进行了论述。
这些研究成果极大地推动了我国社会力量参与文化旅游公共服务的立法和实践。但已有的成果很少就社会资本参与文化旅游设施建设的模式、特点、适用条件等展开研究。笔者认为，文化旅游设施是公共文化服务体系建设的基础平台，是展示文化建设成果、开展群众文化活动的重要阵地，是发展旅游业不可缺少的物质基础，探索社会资本参与文化旅游设施建设，增加公共设施有效供给，在新型冠状病毒后疫情时期对促进我国经济内循环发展极具现实意义。
一、佛山文化旅游公共设施建设现状
佛山是我国重要的制造业基地、国家历史文化名城，素有陶艺之乡、武术之乡、美食之乡、粤剧之乡、岭南成药之乡、狮艺之乡等美誉。佛山在创建宜居宜业宜创新的现代化大城市中实施城产人融合发展战略，近5年相继投入2475亿元，打造功能完善、生态优美、岭南特色突出的城市格局，不断完善城市基础设施和文化旅游设施。
（一）公共文化设施日益完善，公共服务不断丰富和发展
佛山市、区两级政府围绕文化导向型城市战略部署，通过支持公共文化设施建设向基层村居倾斜，完善四级网络，建成了“城乡十分钟文化圈”，以文化事业的现代化来培育文化消费、繁荣文化产业，推动实現国有与民办文化机构的资源整合。
目前，全市6所区级以上公共图书馆均为国家一级图书馆;6所区级以上文化馆均为国家一级馆，并有3家入选“广东省十佳文化馆”;32个镇街文化站有29个被评为省特级站，12家荣获“广东省百佳文化站”称号。此外，社区（行政村）文化设施基本按照“五个有”标准实现了全覆盖。全市五个区已基本建成“十分钟文化圈”。
佛山文化体育活动丰富多彩。形成了行通济、佛山秋色、扒龙舟等独具特色的民俗文化。佛山还举办了中国金鸡百花电影节、广东国际旅游文化节、秋色巡游、香港·佛山节、功夫（动作）电影周等公共文化活动;打造了“世界功夫之城”“世界美食之都”“陶艺之都”“博物馆之城”等文化名片，建设国艺影视城、珠宝产业园等文化产业集聚区和中国南方影视中心;举办创意设计展、陶瓷艺术周等文化会展;实施“鲲鹏展翅”“百强文化企业”扶持计划;发展体育动漫、电子竞技、低空航空运动等文化消费新业态。
（二）推动社会资本参与旅游设施建设，打造生态环境优美的岭南旅游胜地
佛山旅游基础设施的建设随着旅游业的发展日趋完善和多样化，“旅游 文化”“旅游 美食”“旅游 乡村”等全域旅游深度融合发展。截止2019年，佛山市共有5A级旅游景区2个、4A级旅游景区15个、3A级旅游景区7个，其他较为有名气景点多达57个。
佛山着力从一个旅游人次大市发展成为旅游收入大市、有一定知名度的旅游目的地大市，2018年、2019年旅游收入均超过800亿元;未来，佛山将努力建设与国际接轨、设施优良、服务一流、环境优美的旅游强市和国家旅游度假目的地。
二、社会资本参与文旅设施建设的佛山模式及其比较分析
（一）社会资本参与文化旅游设施建设主要模式
佛山经过多年的改革创新，在引入社会资本参与文化旅游设施建设中，探索出了几种行之有效的佛山模式。
1.政策引导参与型
这种类型的模式主要特点是以财政投入作为标杆，带动社会资本进入，政府以税收减免、土地优惠、荣誉授予等政策引导企业、社会组织和个人参与。佛山主要形成了“三旧”改造、“限地价 竞配建”“文旅 地产”三种模式。
（1）“三旧”改造模式
“三旧”改造是国土资源部与广东省开展部省合作，推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施。“三旧”分别指的是：旧城镇、旧厂房、旧村居。佛山“三旧”改造已开展12年，改造规模和成效在广东省名列前茅，在盘活存量土地资源、节约集约利用土地、打造旅游新地标、完善文化设施方面发挥了积极作用。
利用“三旧”改造的契机，做到高起点规划，加强被改造区域文物古迹的保护，增强文化旅游公共服务供给。在促进文化旅游设施建设政策上给予奖励和补贴。如《佛山市人民政府关于深化改革加快推动城市更新（“三旧”改造）促进高质量发展的实施意见》明确规定：加大对“工改工”及公益性项目奖补力度。各区落实资金保障，统筹运用“三旧”改造土地出让、税收等资金，对村级工业园改造、“工改工”项目和增加绿地、体育公园、历史文物保护等公益性改造项目实施奖补。 祖庙东华里片区改造项目是佛山市“三旧”改造项目的典型代表。该片区改造前是佛山文化古迹保存最完整的历史街区，片区内包括22处文物保护单位。该地块性质按照规划为公用设施用地，可开发建设旅游、酒店、办公、商业类型的物业，为了保留民俗，还要建设一座民俗图书馆，在设计上体现岭南风情，并与周边现有建筑相得益彰。
在该项目中，政府创新土地出让模式，通过土地招拍挂的方式将毛地推向市场，通过市场竞争，选定竞得者;待条件具备、时机成熟时将净地移交竞得者，即“毛地出让、净地移交”。该模式下政府承担片区改造动迁、被拆迁户安置工作，拍卖土地的使用权，获得土地出让金作为改造的资金，将片区推向市场，成功实现了以毛地引入社会资本。开发商以“修旧如旧”的理念对传统岭南建筑群进行现代化包装，打造的佛山岭南天地现已成为佛山乃至珠三角最具人气的文旅地标之一。
再如村居“三旧”改造项目“南海之门”，其土地情况十分复杂，政府用“征用及租赁村委会土地，统一规划开发”的模式进行改造，组建项目公司负责土地的经营和管理。租赁期为40年，项目公司每年支付各村组租金是改造前2倍，租赁期满后还有200万平方米的优质商业物业为村民拥有。政府通过创新改造模式，保障村集体和村民的利益，从而使得项目进展顺利，打造了城市新地标、新景点。
（2）“限地价 竞配建”模式
所谓的“限地价、竞配建”，是指对公开出让的商品住宅用地设定最高限制地价，竞买人报价不超过最高限制地价的价高者得;当竞买人报价达到最高限制地价后，竞价转为竞配建保障性住房或人才住房的建筑面积或其他公共设施的面积，报出配建面积最大者为竞得人。
“限地价、竞配建”的土地出让方式初衷是政府调控楼市过热，然而“竞配建”在基础设施建设方面的优势令政府“如获至宝”。虽然出让的地块设立了最高成交限价，但开发商为获得土地储备，仍争相在“竞配建”方面竞拍。配套建设可以是无偿归政府所有的人才房、安居房，可以是学校运动场，亦或是文化旅游等公共设施，还有是前述几种组合的配建。这种土地出让模式，既控制了楼价，又弥补了政府对文化旅游等公共服务供给的不足，实现了既稳房价，又引入资本加强文化旅游设施建设“双赢”局面。
（3）“文旅 地产”模式
政府改善营商环境，加大招商引资力度，直接引进文化旅游企业和房地产开发商来佛山投资兴业，由企业自主以“文旅 地产”方式开发项目，发挥旅游景观对地产价值的提升作用，引导开发商投资配建文化旅游设施。如宋城·西樵山岭南千古情景区项目、佛山顺德华侨城欢乐海岸项目、佛山美的·皇朝白鹭湖森林生态旅游度假区等项目都是当地政府通过招商引资引进的文旅、房地产龙头企业投资开发的。
2.公私合作、市场化运作型
这种类型的模式主要特点是政府出资购买服务，以“国有民营”的形式实行服务外包或“国助民办”的方式开展合作，主要有PPP模式和特许经营模式。
（1） PPP模式
PPP全称Public-Private Partership，即公私伙伴关系，指政府与社会资本为提供某种公共物品和服务，以特殊协议为基础，以資源共投、风险共担、利益共享为原则，形成的一种伙伴式合作关系。政府借助社会资本来提高公共服务供给效率和质量以及化解地方债务，但PPP模式仅适用于政府负有提供义务又适宜市场化运作的公共服务、基础设施项目，纯公益性文化公共服务设施仍要由政府财政投资承建，不适用PPP模式。
为防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，近些年政府付费模式PPP项目受到严控。即坚持PPP项目支出10%红线，确保每一年度本级政府全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。并明确新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。截至2020年8月10日，在全国PPP综合信息平台查阅全国PPP入库项目共有9626个，其中旅游328个，占3%，文化201个，占2%;佛山市却只有5个项目入库，其中无一个文化旅游项目。原因就是佛山近些年采用PPP模式引入社会资本建设耗资巨大的地铁2号、3号线，受一般公共预算支出的10%的红线限制，地铁PPP项目挤占了其他PPP项目资金，致使文化旅游PPP项目入库少。
在建的案例有佛山市高明区全域旅游基础设施工程PPP项目，该项目总投136844.78万元，建设内容主要包含四大部分：城市门户改造工程、生态景观绿道系统建设、通景市政道路基础设施建设、皂幕山景区外部环境提升工程。高明区政府引入与合作东方园林上市公司，双方合作期限为15年（其中建设期2年，运营维护期13年），采用BOT模式运作（即建设、运营、移交的运作模式）。
（2）特许经营模式
政府特许经营权是指国家和地方政府根据公共事业、公共安全、社会福利的需要或法律的规定，授权企业生产某种特定的产品或使用公共财产或在某地区享有经营某种业务的独占权。这是与商业特许经营权相对立的一种定义。财政部在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》等文件中将特许经营范围，限定为政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。
特许经营是PPP的特殊模式，在满足相应条件的前提下，项目可以通过特许经营模式开展合作，无需完成PPP的全套流程，特许经营模式程序简单，应用受限少，只要条件允许，政府与社会资本合作多采用这种模式。根据佛山市产业发展与布局规划，在十三五期间佛山市将加快发展文化、体育、旅游、会展等现代服务业，并明确提出在巩固传统服务业的基础上重点发展体育、休闲、旅游等新的城市可经营项目，这些项目大都可以采用特许经营模式引入社会资本。
例如佛山市高明区沧江水上综合运动基地特许经营项目，该项目由佛山市高明区人民政府、高明区文化体育局为主导，采用公开招标的方式，委托有实力、有资质、有龙舟赛事组织、龙舟文化推广经验的文体服务公司进行开发、建设和运营。旨在打造一个融合“龙舟赛事 拓展训练 生态游乐 休闲运动”的体育产业示范基地（城市可经营项目）。项目总投资约4000万元，服务期限为20年，中标人须承诺在服务期内的总投资不少于3500万元。采购人每五年进行一次阶段性考核，包括现场查核，消防、安全检查等，并根据考核情况进行评价，对于无法达到考核标准的，中标人需追加投资并提升工作水平，否则采购人有权解除合同并不予以任何的补偿。 3.社会资本自主参与型即捐赠捐建模式
中国自古以来乡贤、商贾就有捐资助学热心公益的良好传统，佛山是广东省重点的侨乡之一，侨胞和同胞心系桑梓，多年来慷慨解囊捐资修建公共文化设施。佛山民营经济发达，众多民营企业家富裕后不忘回馈社会，积极捐资公益或捐建文化旅游设施，如旅港乡亲捐建的三水孔圣园、石湾苏李秀英图书馆、佛山市儿童活动中心、九江侨乡博物馆，美的创始人何享健捐建的北滘和园，企业家捐建广东大观博物馆、凯仕乐养生博物馆等。
2018年佛山市委市政府提出打造“博物馆之城”，政府在财力、场地、人才方面给予了不同程度的扶持，大力推动和扶持非国有博物馆、艺术馆建设。计划至2022年，经正式登记注册的博物馆（含纪念馆）数量增加至100家，美术館、艺术馆总数提高到100家，其中一大半场馆均将是由个人、企业等社会资本投资兴建。这些捐赠捐建的文化旅游设施，增强了当地政府文化旅游公共服务供给能力，成为社会资本参与文化旅游公共设施建设的一支重要力量。
（二）社会资本参与文化旅游设施建设几种模式的比较分析
上述归纳的社会资本参与文化旅游设施建设的几种模式，各有各的特点，适用条件和范围也不相同（详见表1、表2），具体到政府操作层面需要综合运用，发挥好每种模式的优势，充分调动更多社会资本积极性参与文化旅游设施建设。
1.“三旧”改造、“限地价 竞配建”“文旅 地产”三种模式比较分析（详见表1）
2.公私合作、市场化运作型模式比较分析（详见表2）
三、社会资本参与文化旅游设施建设的佛山经验
（一）规划先行，制度保障，政策支持
1.加强高起点科学规划，确保城乡建设中合理布局文化旅游设施。佛山先后出台《关于加快旅游业发展的意见》《在城市规划建设中加强文化介入的实施意见》《佛山市创建国家公共文化服务体系示范区建设规划（2015-2017年）》《“文化佛山”三年行动计划（2017-2019年）》《佛山市文化事业发展“十三五”规划》等政策和文件，以确保科学规划，制度保障。
2.制定系列政策和制度助力打造更具品质的文化导向型城市。出台了以《佛山市构建现代公共文化服务体系实施意见》为统领的系列文件，涵盖促进总分馆制建设、基层综合性文化服务中心建设、政府购买公共文化服务、文化共建共享机制等在内的系统政策，各区也制定了相应的政策制度，形成了“1 N”公共文化建设制度体系，为佛山现代公共文化服务体系建设提供坚实保障。还配套制定了《佛山市人民政府关于加快文化产业融合发展的实施意见》《佛山市关于加快推进基层综合性文化服务中心建设的实施意见》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的指导意见》《政府向社会力量购买服务指导目录》等文件。
3.出台鼓励、奖励的支持政策。制定《佛山市加快文化产业发展若干政策措施》《佛山市促进全域旅游发展扶持办法》《佛山市发展全域旅游促进投资和消费实施方案》，鼓励文化旅游企业做强做大，对符合条件的企业给予补贴。例如鼓励社会资本利用旧城镇、旧厂房、旧村庄等“三旧”物业新建、改建文化产业园区，对建筑面积不低于2万平方米，园区实际投资额超5000万元并在市级文化行政主管部门备案的，按实际投资额的3%给予补贴，补贴总额最高为1000万元。又如为扶持文化旅游行业发展，设立文化产业发展专项资金每年经评审给相关项目给予补贴;为打造“广莱坞”中国南方影视中心，出台全市影视文化产业发展扶持意见，设立总规模为50亿元的文化产业发展投资基金。
（二）寻求利益契合点，实现政企互利共赢
公私合作市场化运作的模式中，合作双方政府与社会资本有着不同的组织目标与利益追求，所关注和追求的利益点各有不同，政府要实现行政目标，社会资本要实现经营利益，所以政企合作须要寻求双方的利益契合点，激发双方合作的内在动力，是政府与社会资本成功合作的关键因素。在合作协议和合作过程中，政府综合运用税收减免、奖励补贴等措施，调动企业参与的积极性，保障参与企业获得合理利润。政策引导参与型模式中，政府给予政策支持和相应的补贴、鼓励措施，引导企业投资兴建文化旅游设施，改善居住环境，既提升了企业开发的物业价值，又提高了消费者和游客的吸引力，找到这些利益契合点，政府和投资方才能实现双赢。
（三）创新体制机制，统筹平衡各方利益
充分用好相关政策和特许经营模式，创新体制机制，实行所有权和经营权分离;坚持市场导向，在征地拆迁、“三旧”改造中，保障原业主和村集体、村民利益，建立合理的利益共享机制，是众多文化旅游项目得以顺利推进的重要原因。例如为顺利推进“三旧”改造项目，政府制定“两个60%返还”优惠政策：国有企业改造，依法收回后的土地通过招标拍卖挂牌方式出让的，土地出让纯收益的不高于60%可专项用于企业发展;旧村庄改造中，市、区人民政府通过征收农村集体建设用地进行经营性开发的，土地出让纯收益可按不高于60%的比例返还给村集体。
吃透政策，为参与企业减税降负，例如收购旧物业归宗连片改造，若视为普通的房地产转让，税负重。这不仅给改造主体带来较重的负担，还会影响改造积极性。若适用村改政策“单一改造主体归宗改造项目视同政府土地收储”，则税负降低接近90%，大大降低了开发企业的成本。
（四）转变政府职能，优化营商环境
政府营造良好的法治环境、营商环境和稳定的投资预期是招商引资的不二法定;为了吸引更多的社会资本投入文化旅游产业，政府要高度重视职能的转变，要把发展文化旅游产业融人城市升级改造中去，努力为社会资本进入文化旅游产业提供良好的“一站式”的服务。加强社会资本投入文化旅游产业的相关政策研究，积极改革项目审批制度，简化审批环节，为引入的社会资本减负降费。着力用法治打造一流营商环境，以市场需求为导向，构建营商环境政策制度体系，以规范市场秩序为目标，加快形成高效的营商公正监管体系，以化解纠纷为抓手，加快建立高效公平的多元商事纠纷解决机制，努力构建更加公平公正、公开透明、互惠共赢的法治化营商环境。 中国城市竞争力研究会发布2017中国十佳投资环境城市排行榜，佛山名列第四;由《环球日报》社主办的2019年中国国际化招商引资合作与发展论坛暨“第九届环球总评榜”发布典礼在北京·钓鱼台国宾馆举行。在本次评选中，佛山荣膺“2019中国投资环境质量十佳城市”。
四、社会资本参与文化旅游设施建设现存问题及对策建议
佛山与各地一样，在推动社会资本参与文化旅游设施建设中，尽管取得了一些成绩和成功的经验，但也存在一些共性的问题，需要研究解决。
（一）制度层面上
1.“三旧”改造政策多为部门、省制定的规范性文件，法律效力位阶低，如2009年广东省出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府[2009]78号）作为“三旧”改造的纲领性文件，还有2019年9月广东省人民政府發布的《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》，这些指导意见涉及到了所有权、征收、城市规划调整，有些内容超越法律和行政法规，需要更高层级的立法加以规范。
一是加强规划。城市原有规划没有把“三旧”改造列入其中，在“三旧”改造前需要将改造的区域重新进行统一规划，重点保障公共服务的有效供给。二是要解决“三旧”改造资金短缺问题，因为征地拆迁涉及补偿费用大，需要在制度上保障参与投资的社会资本融资可能。对于涉及公共设施建设的改造，应明确规定从土地出让金中安排相应的资金予以支持。
2.“土地出让 配建模式”的适用范围及具体操作规范在国家层面上没有政策法规明确。地方层面上，大都将配建的公共配套设施种类涵盖街道办事处、派出所等管理用房，社区服务中心、养老设施等社区服务设施，中小学、幼儿园、文化活动中心、综合健身馆、居民健身设施等教育文体类设施，以及公共绿地广场、居住区配套道路等市政公用类设施。虽然“土地出让 配建”的模式与国家土地管理、城乡规划等方面政策无较大冲突，但由于缺乏指引，配建公共文化设施的建设标准、验收移交、监督管理、规划设计审批流程等无具体的指引，在具体操作上缺少规范，需要制定明确具体的指引。
在“土地出让 配建”模式下，配建内容投资额直接抵扣土地出让价款将直接影响财政的土地出让收入，而且土地出让价款一般涉及市、区财政的分成，故在实施过程中需要与上级、本级财政提早沟通，确保模式可行。其次土地价值预估的准确性直接影响配建任务投资额，因此需要保证前期工作做深做细。再次，建设项目配建公共文化设施与建设项目需要同步规划、同步建设、同步验收、同步投入使用，即实行“四同步”原则。
3.缺乏系统性的规范捐赠捐建管理办法，捐赠物业没有得到法律确认和妥善保管。例如建立金融博物馆，需要利用民间藏品，政府如何与捐赠人、藏品寄存者合作，目前制度建设上还是一片空白;再者，在调动海外侨胞、港澳台同胞、企业家、社会各方力量为文化旅游公共服务建设捐赠捐建的积极性方面，还需要有详细鼓励、奖励的具体举措。
建议制定完善系统性的捐赠捐建管理办法，在减免税费、给予精神奖励，以及冠名等方面给予具体规定。设立文化旅游项目基金会，如各地建立的慈善会一样每年组织企业、个人捐款筹资;建议针对捐资人制定在辖区内付费景点和文化体育设施使用优惠政策，以鼓励、调动全社会力量捐资捐建的积极性，同时又促进文化旅游设施的充分利用。
（二）项目融资上
1.文化旅游设施多为基础设施，投资大、建设和投资回报周期长，项目投资方与银行长期贷款之间的矛盾尚无法解决。金融体制不完善，缺乏与项目融资相适应的保险、担保，项目融资缺乏多样化手段和中长期资金来源，这在一定程度上制约了社会资本的参与热情。
2.拓宽项目融资渠道。为更好地调动金融机构发放项目贷款的积极性和保险，加快设立文化旅游项目建设担保基金，对因地方政府的失信行为而给金融机构造成的投资损失，可由基金给予相应的资金赔偿。积极开拓多元化的融资渠道，积极引入产业投资基金、信托资金，引导社会资本进入公共文化旅游领域投资。
（三）建设使用效能上
1.文化旅游设施规划布局不够科学合理，部分文化旅游设施闲置浪费，有些民营资本投资的旅游景点在疫情期间亏损严重。原因一是缺少立项必要性分析和科学论证;政府对文化旅游设施设点布局急于摊大饼，社会资本盲目投资，政府对民间资本开发兴建旅游景点的指导不够。二是旅游投资不专业，无特色，低水平重复。三是政府没有有效引导群众对已有的文化旅游公共服务合理充分使用。文化旅游设施建成后利用率不高，本地群众的内循环消费积极性没有发挥出来，部分设施使用效能欠佳。
2.提高文化旅游设施规划布局的科学性，加强对民营资本投资旅游景点的指导，发挥政府职能，对文化旅游项目在建设前、建设中、建成后各阶段的监督管理，利用多种媒介积极宣传推介旅游景点，采取措施鼓励当地居民参加文化体育活动，发挥文化公共服务设施的功效。
（四）扶持性激励机制需要完善细化
佛山市、区两级政府在扶持社会资本参与文化旅游公共服务力度不断加大，设立文化产业发展专项资金，每年对辖区内的相关企业评审后给予补贴，为调动社会资本积极性、降低社会资本的参与成本起到了重要作用，但仍需要进一步细化相关扶持性激发机制。
1.完善激励机制，既要有物质层面上的激励，更要有精神层面的鼓励。物质层面上的激励要有侧重，除了直接补贴、奖励外，在原有政策性优惠的基础上，各级地方政府还可以通过税收减免、补贴办公用房租金、补贴公用事业费用等降低社会力量的参与成本。建议加大精神层面上的激励，提高社会资本的社会美誉度和知名度，树立社会力量的公共权威。建立如冠名、等级认证、颁发奖状等荣誉机制方式表彰社会资本典型，激发社会资本的参与热情。
2.完善人才扶持机制。随着文化旅游行业的大发展，相关人才需求势必增加，政府有责任帮助社会资本引进、提供人岗适配的人才。可从三个方面着手：一是建立地方文化专业人才库，整合辖区内人才资源，形成文化人才资源库，做到随时可以调用;二是引进奇缺的文化产业人才，抢占人才高地，在本地高等院校加大相关人才培养力度;三是发挥行业协会作用，强化文旅企业从业人员的专业培训，提高其服务能力和水平。
结语
在国家大力推行文化旅游公共服务体系建设的政策导向下，佛山优化投资环境、保障社会资本的利益，引资模式效果显著，若能对一些的问题加以改进，势必能与投资方合频共振，达到双赢或者多赢，佛山的做法和经验也就更有启示借鉴意义。
胡一玮
HU YIWEI
硕士研究生，毕业于墨尔本大学人文与社会科学学院，研究方向：艺术与文化管理。
随着新型城镇化建设推进和人民群众生活水平提高，文化旅游公共服务的需求日益增加，文化旅游设施一般建设周期长、投资大，凭政府一己之力很难为广大群众提供有效的公共服务供给。坚持“政府主导、社会参与、重心下移、共建共享”，引入社会资本，壮大文旅市场主体，推动基本公共文化服务标准化、均等化;坚持“补齐短板、融合共享、全域覆盖”，推动旅游公共服务转型升级，是扩大内需，改善供给的有效路径。
本文所称的社会资本参与文化旅游设施建设，是指企业单位、社会组织和公民个人，利用非财政性资金，独自承建或与政府合作共建文化旅游设施。文化旅游设施包含公共文化设施和旅游设施，公共文化设施是指向公众开放用于开展文化活动的公益性图书馆、博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆（站）等建筑物、场地和设备。旅游设施是指旅游目的地旅游行业的人员向游客提供服务时依托的各项物质设施和设备。
通过查阅文献发现研究社会力量参与公共文化服务体系建设的成果较多。像罗小川以惠州市惠民卡制度建设入手，提出促进社会力量参与公共文化建设模式创新;童小寒等以杭州市拱墅区为例探析多元主体持续性参与供给公共文化服务内在机制;吴理财、刘建研究北大资源案例分析“合作化供给”模式机制，探讨企业参与公共文化服务可持续发展之路等。还有不少文献研究PPP模式在我国公共基础设施建设方面的应用，从政策法规解读、制度顶层设计、项目科学决策、风险合理分担、加强项目监管和树立契约精神等方面进行了论述。
这些研究成果极大地推动了我国社会力量参与文化旅游公共服务的立法和实践。但已有的成果很少就社会资本参与文化旅游设施建设的模式、特点、适用条件等展开研究。笔者认为，文化旅游设施是公共文化服务体系建设的基础平台，是展示文化建设成果、开展群众文化活动的重要阵地，是发展旅游业不可缺少的物质基础，探索社会资本参与文化旅游设施建设，增加公共设施有效供给，在新型冠状病毒后疫情时期对促进我国经济内循环发展极具现实意义。
一、佛山文化旅游公共设施建设现状
佛山是我国重要的制造业基地、国家历史文化名城，素有陶艺之乡、武术之乡、美食之乡、粤剧之乡、岭南成药之乡、狮艺之乡等美誉。佛山在创建宜居宜业宜创新的现代化大城市中实施城产人融合发展战略，近5年相继投入2475亿元，打造功能完善、生态优美、岭南特色突出的城市格局，不断完善城市基础设施和文化旅游设施。
（一）公共文化设施日益完善，公共服务不断丰富和发展
佛山市、区两级政府围绕文化导向型城市战略部署，通过支持公共文化设施建设向基层村居倾斜，完善四级网络，建成了“城乡十分钟文化圈”，以文化事业的现代化来培育文化消费、繁荣文化产业，推动实現国有与民办文化机构的资源整合。
目前，全市6所区级以上公共图书馆均为国家一级图书馆;6所区级以上文化馆均为国家一级馆，并有3家入选“广东省十佳文化馆”;32个镇街文化站有29个被评为省特级站，12家荣获“广东省百佳文化站”称号。此外，社区（行政村）文化设施基本按照“五个有”标准实现了全覆盖。全市五个区已基本建成“十分钟文化圈”。
佛山文化体育活动丰富多彩。形成了行通济、佛山秋色、扒龙舟等独具特色的民俗文化。佛山还举办了中国金鸡百花电影节、广东国际旅游文化节、秋色巡游、香港·佛山节、功夫（动作）电影周等公共文化活动;打造了“世界功夫之城”“世界美食之都”“陶艺之都”“博物馆之城”等文化名片，建设国艺影视城、珠宝产业园等文化产业集聚区和中国南方影视中心;举办创意设计展、陶瓷艺术周等文化会展;实施“鲲鹏展翅”“百强文化企业”扶持计划;发展体育动漫、电子竞技、低空航空运动等文化消费新业态。
（二）推动社会资本参与旅游设施建设，打造生态环境优美的岭南旅游胜地
佛山旅游基础设施的建设随着旅游业的发展日趋完善和多样化，“旅游 文化”“旅游 美食”“旅游 乡村”等全域旅游深度融合发展。截止2019年，佛山市共有5A级旅游景区2个、4A级旅游景区15个、3A级旅游景区7个，其他较为有名气景点多达57个。
佛山着力从一个旅游人次大市发展成为旅游收入大市、有一定知名度的旅游目的地大市，2018年、2019年旅游收入均超过800亿元;未来，佛山将努力建设与国际接轨、设施优良、服务一流、环境优美的旅游强市和国家旅游度假目的地。
二、社会资本参与文旅设施建设的佛山模式及其比较分析
（一）社会资本参与文化旅游设施建设主要模式
佛山经过多年的改革创新，在引入社会资本参与文化旅游设施建设中，探索出了几种行之有效的佛山模式。
1.政策引导参与型
这种类型的模式主要特点是以财政投入作为标杆，带动社会资本进入，政府以税收减免、土地优惠、荣誉授予等政策引导企业、社会组织和个人参与。佛山主要形成了“三旧”改造、“限地价 竞配建”“文旅 地产”三种模式。
（1）“三旧”改造模式
“三旧”改造是国土资源部与广东省开展部省合作，推进节约集约用地试点示范省工作的重要措施。“三旧”分别指的是：旧城镇、旧厂房、旧村居。佛山“三旧”改造已开展12年，改造规模和成效在广东省名列前茅，在盘活存量土地资源、节约集约利用土地、打造旅游新地标、完善文化设施方面发挥了积极作用。
利用“三旧”改造的契机，做到高起点规划，加强被改造区域文物古迹的保护，增强文化旅游公共服务供给。在促进文化旅游设施建设政策上给予奖励和补贴。如《佛山市人民政府关于深化改革加快推动城市更新（“三旧”改造）促进高质量发展的实施意见》明确规定：加大对“工改工”及公益性项目奖补力度。各区落实资金保障，统筹运用“三旧”改造土地出让、税收等资金，对村级工业园改造、“工改工”项目和增加绿地、体育公园、历史文物保护等公益性改造项目实施奖补。 祖庙东华里片区改造项目是佛山市“三旧”改造项目的典型代表。该片区改造前是佛山文化古迹保存最完整的历史街区，片区内包括22处文物保护单位。该地块性质按照规划为公用设施用地，可开发建设旅游、酒店、办公、商业类型的物业，为了保留民俗，还要建设一座民俗图书馆，在设计上体现岭南风情，并与周边现有建筑相得益彰。
在该项目中，政府创新土地出让模式，通过土地招拍挂的方式将毛地推向市场，通过市场竞争，选定竞得者;待条件具备、时机成熟时将净地移交竞得者，即“毛地出让、净地移交”。该模式下政府承担片区改造动迁、被拆迁户安置工作，拍卖土地的使用权，获得土地出让金作为改造的资金，将片区推向市场，成功实现了以毛地引入社会资本。开发商以“修旧如旧”的理念对传统岭南建筑群进行现代化包装，打造的佛山岭南天地现已成为佛山乃至珠三角最具人气的文旅地标之一。
再如村居“三旧”改造项目“南海之门”，其土地情况十分复杂，政府用“征用及租赁村委会土地，统一规划开发”的模式进行改造，组建项目公司负责土地的经营和管理。租赁期为40年，项目公司每年支付各村组租金是改造前2倍，租赁期满后还有200万平方米的优质商业物业为村民拥有。政府通过创新改造模式，保障村集体和村民的利益，从而使得项目进展顺利，打造了城市新地标、新景点。
（2）“限地价 竞配建”模式
所谓的“限地价、竞配建”，是指对公开出让的商品住宅用地设定最高限制地价，竞买人报价不超过最高限制地价的价高者得;当竞买人报价达到最高限制地价后，竞价转为竞配建保障性住房或人才住房的建筑面积或其他公共设施的面积，报出配建面积最大者为竞得人。
“限地价、竞配建”的土地出让方式初衷是政府调控楼市过热，然而“竞配建”在基础设施建设方面的优势令政府“如获至宝”。虽然出让的地块设立了最高成交限价，但开发商为获得土地储备，仍争相在“竞配建”方面竞拍。配套建设可以是无偿归政府所有的人才房、安居房，可以是学校运动场，亦或是文化旅游等公共设施，还有是前述几种组合的配建。这种土地出让模式，既控制了楼价，又弥补了政府对文化旅游等公共服务供给的不足，实现了既稳房价，又引入资本加强文化旅游设施建设“双赢”局面。
（3）“文旅 地产”模式
政府改善营商环境，加大招商引资力度，直接引进文化旅游企业和房地产开发商来佛山投资兴业，由企业自主以“文旅 地产”方式开发项目，发挥旅游景观对地产价值的提升作用，引导开发商投资配建文化旅游设施。如宋城·西樵山岭南千古情景区项目、佛山顺德华侨城欢乐海岸项目、佛山美的·皇朝白鹭湖森林生态旅游度假区等项目都是当地政府通过招商引资引进的文旅、房地产龙头企业投资开发的。
2.公私合作、市场化运作型
这种类型的模式主要特点是政府出资购买服务，以“国有民营”的形式实行服务外包或“国助民办”的方式开展合作，主要有PPP模式和特许经营模式。
（1） PPP模式
PPP全称Public-Private Partership，即公私伙伴关系，指政府与社会资本为提供某种公共物品和服务，以特殊协议为基础，以資源共投、风险共担、利益共享为原则，形成的一种伙伴式合作关系。政府借助社会资本来提高公共服务供给效率和质量以及化解地方债务，但PPP模式仅适用于政府负有提供义务又适宜市场化运作的公共服务、基础设施项目，纯公益性文化公共服务设施仍要由政府财政投资承建，不适用PPP模式。
为防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，近些年政府付费模式PPP项目受到严控。即坚持PPP项目支出10%红线，确保每一年度本级政府全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。并明确新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。截至2020年8月10日，在全国PPP综合信息平台查阅全国PPP入库项目共有9626个，其中旅游328个，占3%，文化201个，占2%;佛山市却只有5个项目入库，其中无一个文化旅游项目。原因就是佛山近些年采用PPP模式引入社会资本建设耗资巨大的地铁2号、3号线，受一般公共预算支出的10%的红线限制，地铁PPP项目挤占了其他PPP项目资金，致使文化旅游PPP项目入库少。
在建的案例有佛山市高明区全域旅游基础设施工程PPP项目，该项目总投136844.78万元，建设内容主要包含四大部分：城市门户改造工程、生态景观绿道系统建设、通景市政道路基础设施建设、皂幕山景区外部环境提升工程。高明区政府引入与合作东方园林上市公司，双方合作期限为15年（其中建设期2年，运营维护期13年），采用BOT模式运作（即建设、运营、移交的运作模式）。
（2）特许经营模式
政府特许经营权是指国家和地方政府根据公共事业、公共安全、社会福利的需要或法律的规定，授权企业生产某种特定的产品或使用公共财产或在某地区享有经营某种业务的独占权。这是与商业特许经营权相对立的一种定义。财政部在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》等文件中将特许经营范围，限定为政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。
特许经营是PPP的特殊模式，在满足相应条件的前提下，项目可以通过特许经营模式开展合作，无需完成PPP的全套流程，特许经营模式程序简单，应用受限少，只要条件允许，政府与社会资本合作多采用这种模式。根据佛山市产业发展与布局规划，在十三五期间佛山市将加快发展文化、体育、旅游、会展等现代服务业，并明确提出在巩固传统服务业的基础上重点发展体育、休闲、旅游等新的城市可经营项目，这些项目大都可以采用特许经营模式引入社会资本。
例如佛山市高明区沧江水上综合运动基地特许经营项目，该项目由佛山市高明区人民政府、高明区文化体育局为主导，采用公开招标的方式，委托有实力、有资质、有龙舟赛事组织、龙舟文化推广经验的文体服务公司进行开发、建设和运营。旨在打造一个融合“龙舟赛事 拓展训练 生态游乐 休闲运动”的体育产业示范基地（城市可经营项目）。项目总投资约4000万元，服务期限为20年，中标人须承诺在服务期内的总投资不少于3500万元。采购人每五年进行一次阶段性考核，包括现场查核，消防、安全检查等，并根据考核情况进行评价，对于无法达到考核标准的，中标人需追加投资并提升工作水平，否则采购人有权解除合同并不予以任何的补偿。 3.社会资本自主参与型即捐赠捐建模式
中国自古以来乡贤、商贾就有捐资助学热心公益的良好传统，佛山是广东省重点的侨乡之一，侨胞和同胞心系桑梓，多年来慷慨解囊捐资修建公共文化设施。佛山民营经济发达，众多民营企业家富裕后不忘回馈社会，积极捐资公益或捐建文化旅游设施，如旅港乡亲捐建的三水孔圣园、石湾苏李秀英图书馆、佛山市儿童活动中心、九江侨乡博物馆，美的创始人何享健捐建的北滘和园，企业家捐建广东大观博物馆、凯仕乐养生博物馆等。
2018年佛山市委市政府提出打造“博物馆之城”，政府在财力、场地、人才方面给予了不同程度的扶持，大力推动和扶持非国有博物馆、艺术馆建设。计划至2022年，经正式登记注册的博物馆（含纪念馆）数量增加至100家，美术館、艺术馆总数提高到100家，其中一大半场馆均将是由个人、企业等社会资本投资兴建。这些捐赠捐建的文化旅游设施，增强了当地政府文化旅游公共服务供给能力，成为社会资本参与文化旅游公共设施建设的一支重要力量。
（二）社会资本参与文化旅游设施建设几种模式的比较分析
上述归纳的社会资本参与文化旅游设施建设的几种模式，各有各的特点，适用条件和范围也不相同（详见表1、表2），具体到政府操作层面需要综合运用，发挥好每种模式的优势，充分调动更多社会资本积极性参与文化旅游设施建设。
1.“三旧”改造、“限地价 竞配建”“文旅 地产”三种模式比较分析（详见表1）
2.公私合作、市场化运作型模式比较分析（详见表2）
三、社会资本参与文化旅游设施建设的佛山经验
（一）规划先行，制度保障，政策支持
1.加强高起点科学规划，确保城乡建设中合理布局文化旅游设施。佛山先后出台《关于加快旅游业发展的意见》《在城市规划建设中加强文化介入的实施意见》《佛山市创建国家公共文化服务体系示范区建设规划（2015-2017年）》《“文化佛山”三年行动计划（2017-2019年）》《佛山市文化事业发展“十三五”规划》等政策和文件，以确保科学规划，制度保障。
2.制定系列政策和制度助力打造更具品质的文化导向型城市。出台了以《佛山市构建现代公共文化服务体系实施意见》为统领的系列文件，涵盖促进总分馆制建设、基层综合性文化服务中心建设、政府购买公共文化服务、文化共建共享机制等在内的系统政策，各区也制定了相应的政策制度，形成了“1 N”公共文化建设制度体系，为佛山现代公共文化服务体系建设提供坚实保障。还配套制定了《佛山市人民政府关于加快文化产业融合发展的实施意见》《佛山市关于加快推进基层综合性文化服务中心建设的实施意见》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的指导意见》《政府向社会力量购买服务指导目录》等文件。
3.出台鼓励、奖励的支持政策。制定《佛山市加快文化产业发展若干政策措施》《佛山市促进全域旅游发展扶持办法》《佛山市发展全域旅游促进投资和消费实施方案》，鼓励文化旅游企业做强做大，对符合条件的企业给予补贴。例如鼓励社会资本利用旧城镇、旧厂房、旧村庄等“三旧”物业新建、改建文化产业园区，对建筑面积不低于2万平方米，园区实际投资额超5000万元并在市级文化行政主管部门备案的，按实际投资额的3%给予补贴，补贴总额最高为1000万元。又如为扶持文化旅游行业发展，设立文化产业发展专项资金每年经评审给相关项目给予补贴;为打造“广莱坞”中国南方影视中心，出台全市影视文化产业发展扶持意见，设立总规模为50亿元的文化产业发展投资基金。
（二）寻求利益契合点，实现政企互利共赢
公私合作市场化运作的模式中，合作双方政府与社会资本有着不同的组织目标与利益追求，所关注和追求的利益点各有不同，政府要实现行政目标，社会资本要实现经营利益，所以政企合作须要寻求双方的利益契合点，激发双方合作的内在动力，是政府与社会资本成功合作的关键因素。在合作协议和合作过程中，政府综合运用税收减免、奖励补贴等措施，调动企业参与的积极性，保障参与企业获得合理利润。政策引导参与型模式中，政府给予政策支持和相应的补贴、鼓励措施，引导企业投资兴建文化旅游设施，改善居住环境，既提升了企业开发的物业价值，又提高了消费者和游客的吸引力，找到这些利益契合点，政府和投资方才能实现双赢。
（三）创新体制机制，统筹平衡各方利益
充分用好相关政策和特许经营模式，创新体制机制，实行所有权和经营权分离;坚持市场导向，在征地拆迁、“三旧”改造中，保障原业主和村集体、村民利益，建立合理的利益共享机制，是众多文化旅游项目得以顺利推进的重要原因。例如为顺利推进“三旧”改造项目，政府制定“两个60%返还”优惠政策：国有企业改造，依法收回后的土地通过招标拍卖挂牌方式出让的，土地出让纯收益的不高于60%可专项用于企业发展;旧村庄改造中，市、区人民政府通过征收农村集体建设用地进行经营性开发的，土地出让纯收益可按不高于60%的比例返还给村集体。
吃透政策，为参与企业减税降负，例如收购旧物业归宗连片改造，若视为普通的房地产转让，税负重。这不仅给改造主体带来较重的负担，还会影响改造积极性。若适用村改政策“单一改造主体归宗改造项目视同政府土地收储”，则税负降低接近90%，大大降低了开发企业的成本。
（四）转变政府职能，优化营商环境
政府营造良好的法治环境、营商环境和稳定的投资预期是招商引资的不二法定;为了吸引更多的社会资本投入文化旅游产业，政府要高度重视职能的转变，要把发展文化旅游产业融人城市升级改造中去，努力为社会资本进入文化旅游产业提供良好的“一站式”的服务。加强社会资本投入文化旅游产业的相关政策研究，积极改革项目审批制度，简化审批环节，为引入的社会资本减负降费。着力用法治打造一流营商环境，以市场需求为导向，构建营商环境政策制度体系，以规范市场秩序为目标，加快形成高效的营商公正监管体系，以化解纠纷为抓手，加快建立高效公平的多元商事纠纷解决机制，努力构建更加公平公正、公开透明、互惠共赢的法治化营商环境。 中国城市竞争力研究会发布2017中国十佳投资环境城市排行榜，佛山名列第四;由《环球日报》社主办的2019年中国国际化招商引资合作与发展论坛暨“第九届环球总评榜”发布典礼在北京·钓鱼台国宾馆举行。在本次评选中，佛山荣膺“2019中国投资环境质量十佳城市”。
四、社会资本参与文化旅游设施建设现存问题及对策建议
佛山与各地一样，在推动社会资本参与文化旅游设施建设中，尽管取得了一些成绩和成功的经验，但也存在一些共性的问题，需要研究解决。
（一）制度层面上
1.“三旧”改造政策多为部门、省制定的规范性文件，法律效力位阶低，如2009年广东省出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府[2009]78号）作为“三旧”改造的纲领性文件，还有2019年9月广东省人民政府發布的《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》，这些指导意见涉及到了所有权、征收、城市规划调整，有些内容超越法律和行政法规，需要更高层级的立法加以规范。
一是加强规划。城市原有规划没有把“三旧”改造列入其中，在“三旧”改造前需要将改造的区域重新进行统一规划，重点保障公共服务的有效供给。二是要解决“三旧”改造资金短缺问题，因为征地拆迁涉及补偿费用大，需要在制度上保障参与投资的社会资本融资可能。对于涉及公共设施建设的改造，应明确规定从土地出让金中安排相应的资金予以支持。
2.“土地出让 配建模式”的适用范围及具体操作规范在国家层面上没有政策法规明确。地方层面上，大都将配建的公共配套设施种类涵盖街道办事处、派出所等管理用房，社区服务中心、养老设施等社区服务设施，中小学、幼儿园、文化活动中心、综合健身馆、居民健身设施等教育文体类设施，以及公共绿地广场、居住区配套道路等市政公用类设施。虽然“土地出让 配建”的模式与国家土地管理、城乡规划等方面政策无较大冲突，但由于缺乏指引，配建公共文化设施的建设标准、验收移交、监督管理、规划设计审批流程等无具体的指引，在具体操作上缺少规范，需要制定明确具体的指引。
在“土地出让 配建”模式下，配建内容投资额直接抵扣土地出让价款将直接影响财政的土地出让收入，而且土地出让价款一般涉及市、区财政的分成，故在实施过程中需要与上级、本级财政提早沟通，确保模式可行。其次土地价值预估的准确性直接影响配建任务投资额，因此需要保证前期工作做深做细。再次，建设项目配建公共文化设施与建设项目需要同步规划、同步建设、同步验收、同步投入使用，即实行“四同步”原则。
3.缺乏系统性的规范捐赠捐建管理办法，捐赠物业没有得到法律确认和妥善保管。例如建立金融博物馆，需要利用民间藏品，政府如何与捐赠人、藏品寄存者合作，目前制度建设上还是一片空白;再者，在调动海外侨胞、港澳台同胞、企业家、社会各方力量为文化旅游公共服务建设捐赠捐建的积极性方面，还需要有详细鼓励、奖励的具体举措。
建议制定完善系统性的捐赠捐建管理办法，在减免税费、给予精神奖励，以及冠名等方面给予具体规定。设立文化旅游项目基金会，如各地建立的慈善会一样每年组织企业、个人捐款筹资;建议针对捐资人制定在辖区内付费景点和文化体育设施使用优惠政策，以鼓励、调动全社会力量捐资捐建的积极性，同时又促进文化旅游设施的充分利用。
（二）项目融资上
1.文化旅游设施多为基础设施，投资大、建设和投资回报周期长，项目投资方与银行长期贷款之间的矛盾尚无法解决。金融体制不完善，缺乏与项目融资相适应的保险、担保，项目融资缺乏多样化手段和中长期资金来源，这在一定程度上制约了社会资本的参与热情。
2.拓宽项目融资渠道。为更好地调动金融机构发放项目贷款的积极性和保险，加快设立文化旅游项目建设担保基金，对因地方政府的失信行为而给金融机构造成的投资损失，可由基金给予相应的资金赔偿。积极开拓多元化的融资渠道，积极引入产业投资基金、信托资金，引导社会资本进入公共文化旅游领域投资。
（三）建设使用效能上
1.文化旅游设施规划布局不够科学合理，部分文化旅游设施闲置浪费，有些民营资本投资的旅游景点在疫情期间亏损严重。原因一是缺少立项必要性分析和科学论证;政府对文化旅游设施设点布局急于摊大饼，社会资本盲目投资，政府对民间资本开发兴建旅游景点的指导不够。二是旅游投资不专业，无特色，低水平重复。三是政府没有有效引导群众对已有的文化旅游公共服务合理充分使用。文化旅游设施建成后利用率不高，本地群众的内循环消费积极性没有发挥出来，部分设施使用效能欠佳。
2.提高文化旅游设施规划布局的科学性，加强对民营资本投资旅游景点的指导，发挥政府职能，对文化旅游项目在建设前、建设中、建成后各阶段的监督管理，利用多种媒介积极宣传推介旅游景点，采取措施鼓励当地居民参加文化体育活动，发挥文化公共服务设施的功效。
（四）扶持性激励机制需要完善细化
佛山市、区两级政府在扶持社会资本参与文化旅游公共服务力度不断加大，设立文化产业发展专项资金，每年对辖区内的相关企业评审后给予补贴，为调动社会资本积极性、降低社会资本的参与成本起到了重要作用，但仍需要进一步细化相关扶持性激发机制。
1.完善激励机制，既要有物质层面上的激励，更要有精神层面的鼓励。物质层面上的激励要有侧重，除了直接补贴、奖励外，在原有政策性优惠的基础上，各级地方政府还可以通过税收减免、补贴办公用房租金、补贴公用事业费用等降低社会力量的参与成本。建议加大精神层面上的激励，提高社会资本的社会美誉度和知名度，树立社会力量的公共权威。建立如冠名、等级认证、颁发奖状等荣誉机制方式表彰社会资本典型，激发社会资本的参与热情。
2.完善人才扶持机制。随着文化旅游行业的大发展，相关人才需求势必增加，政府有责任帮助社会资本引进、提供人岗适配的人才。可从三个方面着手：一是建立地方文化专业人才库，整合辖区内人才资源，形成文化人才资源库，做到随时可以调用;二是引进奇缺的文化产业人才，抢占人才高地，在本地高等院校加大相关人才培养力度;三是发挥行业协会作用，强化文旅企业从业人员的专业培训，提高其服务能力和水平。
结语
在国家大力推行文化旅游公共服务体系建设的政策导向下，佛山优化投资环境、保障社会资本的利益，引资模式效果显著，若能对一些的问题加以改进，势必能与投资方合频共振，达到双赢或者多赢，佛山的做法和经验也就更有启示借鉴意义。
胡一玮
HU YIWEI
硕士研究生，毕业于墨尔本大学人文与社会科学学院，研究方向：艺术与文化管理。