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摘要 近年来，金融突发事件频发，在后危机时代如何应对金融突发事件，如何对其法律机制进行完善，成为亟待解决的问题。金融突发事件是社会安全事件的一种，受《突发事件应对法》的调整，但我国现阶段尚无专门调整金融突发事件的法律法规。针对我国现行金融突发事件在法律体制、应急主体、应急预案、预警制度等方面存在的问题，下阶段应着重完善金融突发事件处置法律制度；明确各应急主体的权力、义务与责任，建立协调联动机制；加强统筹规划，科学制定金融应急预案；健全金融突发事件预警体系及应急启动制度；加强对紧急处置权的规制；尽快建立存款保险制度。
摘要 金融突发事件 应急预案 预警 处置 完善
中图分类号：DF0-052 文献标识码：A
截止2011年6月份，我国已经制定涉及突发事件应对的法律1件、行政法规1件、部门规章41件、地方性法规5件，另外还有五百多件的规章及其他规范性文件， 其中最具有代表性的就是07年8月30号通过的《突发事件应对法》。这些法律、行政法规、规章和文件主要涉及了以下突发事件的应对制度：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等。但到目前为止，仍没有专门的法律、法规规制金融突发事件。总体而言，我国的金融突发事件处置法律机制极为不完善，尤其在后危机时代，如何应对金融突发事件已经成为了亟待解决的问题。
一、我国金融突发事件处置法律机制存在的问题
我国正处于社会转型时期，金融监管法制化进程正在推进，但仍跟不上现实所需，这不仅表现在对金融机构的常态监管上，更表现在对金融机构紧急状态的监管上，如对金融突发事件的监管方面。由于长期的金融垄断经营，导致了我国金融风险在“国家主权信用的支撑”下被缩小化，缺乏金融突发事件应对的经验及应对机制。具体而言，我国金融突发事件处置法律机制存在的问题体现在：
（一）金融突发事件应急预案法律层级低，缺乏统一性、实用性。
金融突发事件的危机预防所采取的制度主要是应急预案制度，即特定的政府机关或企事业单位为防止金融突发事件发生或提高应对未来金融突发事件的能力，在金融突发事件发生之前所制定的工作计划。自2005年，继我国《国家金融突发事件应急预案》建立以来，国内各级地方政府、金融机构都相应建立了金融突发事件应急预案，从而在理论上已初步构建了我国金融突发事件处置的应急框架。 到目前为止，仅有十多个省市以地方规范性文件的形式颁布了专门的金融突发事件应急预案，但由于没有统一协调的应急预案的指导，各预案在适用范围、应急手段等方面皆不相同。与之相区别的是，国务院早在2006年就颁布了突发重大动物疫情、突发公共卫生事件、突发公共事件医疗卫生救援及突发环境事件等的应急预案。因此，金融突发事件应急预案的法律层级低，缺乏统一指导，且预案本身的覆盖范围不足，内容不够详细。
（二）缺乏完备的金融突发事件预警体系及应急启动制度。
金融突发事件预警是指通过设计一系列的风险测试指标，收集、整理、综合评析相关信息，判断金融突发事件爆发的可能性，提早搭建特别信息通道和统一的指挥平台，为应急预案启动进行前期的信息处理和预警发布。 根据法国数学家托姆于1972年建立起来的突变理论，可以从理论上证明大部分的金融突发事件是可以预警的。
金融突发事件应急启动制度包括四个具体制度：快速报告制度、职能部门之间信息沟通制度、举报制度与信息发布制度。在银行业，如《银行业监督管理法》规定，国务院银行业监督管理机构应当建立银行业突发事件的发现、报告岗位责任制度。银行业监督管理机构发现可能引发系统性银行业风险、严重影响社会稳定的突发事件的，应当立即向国务院银行业监督管理机构负责人报告；国务院银行业监督管理机构负责人认为需要向国务院报告的，应当立即向国务院报告，并告知中国人民银行、国务院财政部门等有关部门。《商业银行管理暂行规定》和《农村合作银行管理暂行规定》，明确规定农村商业银行与农村合作银行在发生挤兑等重大突发事件时，行长有采取紧急措施并立即向银行监管机构和董事会、监事会报告的法律义务。在证券业，在各类通知和管理办法中，也有大量有关快速报告制度的规定。但这些规定都较为分散，不成体系而且未覆盖所有金融领域。
（三）缺乏对紧急处置权的有效规制。
在突发事件的应急处置中，行政机关是实施主体，即由履行统一领导职责或者组织出质突发事件的人民政府实施，具体就是指国务院和县级以上地方人民政府。由于应急处置措施通常具有明显的紧急性、负担性、限制性等特征，极易对公民的合法权益造成伤害，因此，行政机关对应急处置措施的采用必须有明确的法律依据。有金融突发事件管理权的组织启动应急预案后，相关的金融市场或金融机构的监管则由常态转入“应急状态”。在此情况下，金融监管部门的监管权力临时集中，具有巨大性和强制性，该权力即紧急处置权，此权力的特殊性导致了该权力极易被滥用，故各国的法律都对其使用做出了限制性规定。
我国现行法律对金融突发事件紧急处置权的规制明显不足，主要体现在：自由裁量权空间过大，缺乏应急处置权的行使原则和法定程序；缺乏来自权力机构的约束，各级人民代表大会极少审查监督金融突发事件应对处置情况；对应急管理法律责任的规定分散，难以惩罚违法和不当应急处置行为的决策者和执行者。如《银行业监督管理法》对应急处置的法律责任仅限于未及时报送信息,对于滥用权力、侵犯公民基本权利的情形却未涉及，而后者的危害明显比前者严重。
（四）存款保险制度欠缺。
存款保险(Deposit Insurance)是指存款保险公司或存款保险基金（保险人）与接受存款的金融机构（投保人）约定，由投保人交纳保险费，当投保人经认定无力支付存款时，由保险人对其存款人(受益人)给予补偿，并取得代位求偿权。 如，根据日本《存款保险法》，存款保险机构在两种情况下需支付保险金，一是金融机构不能兑付存款之时;二是金融机构被取消营业许可、宣告破产及解散之时。当第二种情况发生时，毫无异议要支付保险金。第一种情况发生时，是否支付保险金由存款保险机构的运营委员会在事故发生后一个月内决定。
存款保险制度是防止金融突发事件风险进一步蔓延的有效措施，对于保护小额存款人的利益，抑制挤兑现象具有重要作用。自从美国1934年开创存款保险以来，目前，全球共有70个国家和地区建立了存款保险制度。 然而，到目前为止，我国尚未建立存款保险制度
二、金融突发事件处置法律机制的完善
“我们的历史经验告诉我们，任何人都不可能根据某个单一的，绝对的因素或原因去解释法律制度。一系列社会的、经济的、心理的、历史的和文化的因素以及一系列价值判断，都在影响着和决定着立法和司法”。 法律是社会需求的产物，是在综合考虑各种因素后的一种制度构建。因此，在构建某一领域的法律制度时，应充分考察这一领域本身的运行特点和规律，综合考虑影响这一法律制度的各种因素。综合而言，金融突发事件处置法律机制应着重在以下方面加以完善：
（一）加强统筹规划，科学制定金融应急预案。
作为金融突发事件实现防控的有效手段，应急预案理应受到高度重视，因此国务院应出台统一的《金融突发事件应急预案》，作为统一指导的范本，为相关机构制定应急预案提供参考。
对重大突发事件金融应急预案的制订，应加强各种应急资源的有效整合，加强统筹规划和组织指挥体系建设，同时加强金融部门与有关单位协调机制建设，明确各自应急处置主体及职责、处置程序和措施，以确保各种应急预案的操作可行和有序。对各种应急预案，应加强相应调查评估，依据辖内实际，加强调查研究，定期或实时对辖区内突发事件链及可能产生的次生、衍生、耦合灾害事件做出风险评估，科学地制定详细的分级应急处置措施。在内容上除业务系统恢复的问题外，还应涉及到建立应急组织架构、人员情绪安抚、正面引导宣传、特殊情况应急处理等问题。同时应加强对员工进行应急处置培训，开展应急演练，每年至少组织开展一次全面、逼真的演练，以发现问题，不断完善应急预案，增强金融员工的应急实战能力。
（二）健全金融突发事件预警体系及应急启动制度。
根据我国金融业的行业特殊性，我国应建立双层的政府监测预警体系，即由中国人民银行负责对金融体系整体风险敞口进行监测预警，促进市场总体稳定性的宏观预警系统；由其他金融监管部门负责对行业性风险和金融机构重大危机监测预警的行业性预警系统，构成立体网络、协调动作、信息共享、全方位的风险监测预警体系。同时要建立分级预警机制，明晰预警级别划分标准、警报的决定和发布程序等事项，对诱发金融突发事件的各种现象进行监测、识别、诊断、预报和预测，有关监管部门根据预警结果，对重大危机诱因的早期征兆,进行及时矫正、避防与控制，重点加强对金融创新工具和跨市场、跨国界风险的监测。
银行业的应急启动机制相比较其他金融领域较为完善，但证券业、保险业和信托业则尚无完备的应急启动机制，需加强对快速报告制度、职能部门之间信息沟通制度、举报制度与信息发布制度的构建。
（三）加强对紧急处置权的规制。
有权力就有滥用，鉴于紧急处置权的强大性，势必要对其进行规制。如英国的《紧急状态法案》规定了影响全社会或部分地区正常生活的情况，如果这些情况出现或很可能出现，政府就有权宣布紧急状态，但是要立即通知议会，且紧急状态不能超过一个月，如果超出，则必须做出另一个紧急状态令。
我国应以比例原则为中心，加强对监管机构应急处置权的规制。比例原则是拘束行政权力最有效的原则，是行政法中之“帝王条款” ，已成为现代国家控制行政紧急权的重要利器。《突发事件应对法》也规定，有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。 但这种规定较为笼统，应进一步细化到金融监管部门，同时,各级人民代表大会也应建立监督评估制度，以比例原则来衡量、监督和制约金融行政紧急权。
（四）尽快建立存款保险制度。
由于缺乏存款保险制度，导致了小额存款人的利益不能得到有效保护，易诱发银行业工作人员或存款人的道德风险，且救助成本过高。随着我国市场经济与法治进程的加快，在后危机时代，我国已经可以适时推出存款保险制度。首先，要建立独立的存款保险机构，负责管理、运营存款保险基金，履行对投保机构的退出清算，并对存款人进行赔付；其次，应实行强行的存款保险制度，所有银行都必须投保，并合理确定存款保险的赔付标准；再次，要明确存款保险基金的构成和运营，目前，我国可先实行统一费率，等条件成熟后再过渡到风险费率；最后，授予存款保险机构一定的监管职能，以对银行进行日常及非日常监督。
（作者：中国政法大学在读研究生，研究方向：金融法）
ptid=2&unchecked=true，2011年6月/27日。
豎董光雄、林威等.对完善金融突发事件应急处置机制的思考.福建金融.2009年第5期，第34页.
豏李娟.金融突发事件应急处置法律问题研究.武汉大学2004年硕士学位论文，第16页.
豐托姆认为，系统突发事件在突变点上，由于内外部条件既有合作关系又有竞争关系，系统会具有对应于未来演化的多种可能模式。通过必要的研究可以从大量随机运动的合作与竞争关系中，找到一些起着基本作用的主要因素，并通过对这些主要因素之间相互作用关系的研究，来发现突发事件产生过程所遵循的一定客观规律。托姆还进一步运用数学工具，力图找出突变过程形成的“闽值”，对突发事件进行定量的分析研究。
豑汪鑫.论“动机型”银行规管.路咖法学论坛.第二卷，武汉大学出版社2002年版，第151页.
豒 陶祷.存欲保险制度在日本金融危机中的角色.世界经济.1999年第1期.
豓刘跷峰.存款保险制度的国际比较及借鉴.沿海企业与科技.2003年第5期.
豔[美]博登海默著.邓正来译.法理学：法律哲学与法律方法.中国政法大学出版社,2004年版，第218页.
豖王晨光.非典突发事件下冲击下的法治.清华大学学报(哲学社会科学版).2003年第4期.
豗陈新民.行政法学总论.行政法学研究.1998年 第1期.
豘中华人民共和国突发事件应对法.第11条.
豙刘喆，梁洪杰.构建我国存款保险法律制度的思考.法制与社会.2010年1月（中），第116页.
摘要 金融突发事件 应急预案 预警 处置 完善
中图分类号：DF0-052 文献标识码：A
截止2011年6月份，我国已经制定涉及突发事件应对的法律1件、行政法规1件、部门规章41件、地方性法规5件，另外还有五百多件的规章及其他规范性文件， 其中最具有代表性的就是07年8月30号通过的《突发事件应对法》。这些法律、行政法规、规章和文件主要涉及了以下突发事件的应对制度：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等。但到目前为止，仍没有专门的法律、法规规制金融突发事件。总体而言，我国的金融突发事件处置法律机制极为不完善，尤其在后危机时代，如何应对金融突发事件已经成为了亟待解决的问题。
一、我国金融突发事件处置法律机制存在的问题
我国正处于社会转型时期，金融监管法制化进程正在推进，但仍跟不上现实所需，这不仅表现在对金融机构的常态监管上，更表现在对金融机构紧急状态的监管上，如对金融突发事件的监管方面。由于长期的金融垄断经营，导致了我国金融风险在“国家主权信用的支撑”下被缩小化，缺乏金融突发事件应对的经验及应对机制。具体而言，我国金融突发事件处置法律机制存在的问题体现在：
（一）金融突发事件应急预案法律层级低，缺乏统一性、实用性。
金融突发事件的危机预防所采取的制度主要是应急预案制度，即特定的政府机关或企事业单位为防止金融突发事件发生或提高应对未来金融突发事件的能力，在金融突发事件发生之前所制定的工作计划。自2005年，继我国《国家金融突发事件应急预案》建立以来，国内各级地方政府、金融机构都相应建立了金融突发事件应急预案，从而在理论上已初步构建了我国金融突发事件处置的应急框架。 到目前为止，仅有十多个省市以地方规范性文件的形式颁布了专门的金融突发事件应急预案，但由于没有统一协调的应急预案的指导，各预案在适用范围、应急手段等方面皆不相同。与之相区别的是，国务院早在2006年就颁布了突发重大动物疫情、突发公共卫生事件、突发公共事件医疗卫生救援及突发环境事件等的应急预案。因此，金融突发事件应急预案的法律层级低，缺乏统一指导，且预案本身的覆盖范围不足，内容不够详细。
（二）缺乏完备的金融突发事件预警体系及应急启动制度。
金融突发事件预警是指通过设计一系列的风险测试指标，收集、整理、综合评析相关信息，判断金融突发事件爆发的可能性，提早搭建特别信息通道和统一的指挥平台，为应急预案启动进行前期的信息处理和预警发布。 根据法国数学家托姆于1972年建立起来的突变理论，可以从理论上证明大部分的金融突发事件是可以预警的。
金融突发事件应急启动制度包括四个具体制度：快速报告制度、职能部门之间信息沟通制度、举报制度与信息发布制度。在银行业，如《银行业监督管理法》规定，国务院银行业监督管理机构应当建立银行业突发事件的发现、报告岗位责任制度。银行业监督管理机构发现可能引发系统性银行业风险、严重影响社会稳定的突发事件的，应当立即向国务院银行业监督管理机构负责人报告；国务院银行业监督管理机构负责人认为需要向国务院报告的，应当立即向国务院报告，并告知中国人民银行、国务院财政部门等有关部门。《商业银行管理暂行规定》和《农村合作银行管理暂行规定》，明确规定农村商业银行与农村合作银行在发生挤兑等重大突发事件时，行长有采取紧急措施并立即向银行监管机构和董事会、监事会报告的法律义务。在证券业，在各类通知和管理办法中，也有大量有关快速报告制度的规定。但这些规定都较为分散，不成体系而且未覆盖所有金融领域。
（三）缺乏对紧急处置权的有效规制。
在突发事件的应急处置中，行政机关是实施主体，即由履行统一领导职责或者组织出质突发事件的人民政府实施，具体就是指国务院和县级以上地方人民政府。由于应急处置措施通常具有明显的紧急性、负担性、限制性等特征，极易对公民的合法权益造成伤害，因此，行政机关对应急处置措施的采用必须有明确的法律依据。有金融突发事件管理权的组织启动应急预案后，相关的金融市场或金融机构的监管则由常态转入“应急状态”。在此情况下，金融监管部门的监管权力临时集中，具有巨大性和强制性，该权力即紧急处置权，此权力的特殊性导致了该权力极易被滥用，故各国的法律都对其使用做出了限制性规定。
我国现行法律对金融突发事件紧急处置权的规制明显不足，主要体现在：自由裁量权空间过大，缺乏应急处置权的行使原则和法定程序；缺乏来自权力机构的约束，各级人民代表大会极少审查监督金融突发事件应对处置情况；对应急管理法律责任的规定分散，难以惩罚违法和不当应急处置行为的决策者和执行者。如《银行业监督管理法》对应急处置的法律责任仅限于未及时报送信息,对于滥用权力、侵犯公民基本权利的情形却未涉及，而后者的危害明显比前者严重。
（四）存款保险制度欠缺。
存款保险(Deposit Insurance)是指存款保险公司或存款保险基金（保险人）与接受存款的金融机构（投保人）约定，由投保人交纳保险费，当投保人经认定无力支付存款时，由保险人对其存款人(受益人)给予补偿，并取得代位求偿权。 如，根据日本《存款保险法》，存款保险机构在两种情况下需支付保险金，一是金融机构不能兑付存款之时;二是金融机构被取消营业许可、宣告破产及解散之时。当第二种情况发生时，毫无异议要支付保险金。第一种情况发生时，是否支付保险金由存款保险机构的运营委员会在事故发生后一个月内决定。
存款保险制度是防止金融突发事件风险进一步蔓延的有效措施，对于保护小额存款人的利益，抑制挤兑现象具有重要作用。自从美国1934年开创存款保险以来，目前，全球共有70个国家和地区建立了存款保险制度。 然而，到目前为止，我国尚未建立存款保险制度
二、金融突发事件处置法律机制的完善
“我们的历史经验告诉我们，任何人都不可能根据某个单一的，绝对的因素或原因去解释法律制度。一系列社会的、经济的、心理的、历史的和文化的因素以及一系列价值判断，都在影响着和决定着立法和司法”。 法律是社会需求的产物，是在综合考虑各种因素后的一种制度构建。因此，在构建某一领域的法律制度时，应充分考察这一领域本身的运行特点和规律，综合考虑影响这一法律制度的各种因素。综合而言，金融突发事件处置法律机制应着重在以下方面加以完善：
（一）加强统筹规划，科学制定金融应急预案。
作为金融突发事件实现防控的有效手段，应急预案理应受到高度重视，因此国务院应出台统一的《金融突发事件应急预案》，作为统一指导的范本，为相关机构制定应急预案提供参考。
对重大突发事件金融应急预案的制订，应加强各种应急资源的有效整合，加强统筹规划和组织指挥体系建设，同时加强金融部门与有关单位协调机制建设，明确各自应急处置主体及职责、处置程序和措施，以确保各种应急预案的操作可行和有序。对各种应急预案，应加强相应调查评估，依据辖内实际，加强调查研究，定期或实时对辖区内突发事件链及可能产生的次生、衍生、耦合灾害事件做出风险评估，科学地制定详细的分级应急处置措施。在内容上除业务系统恢复的问题外，还应涉及到建立应急组织架构、人员情绪安抚、正面引导宣传、特殊情况应急处理等问题。同时应加强对员工进行应急处置培训，开展应急演练，每年至少组织开展一次全面、逼真的演练，以发现问题，不断完善应急预案，增强金融员工的应急实战能力。
（二）健全金融突发事件预警体系及应急启动制度。
根据我国金融业的行业特殊性，我国应建立双层的政府监测预警体系，即由中国人民银行负责对金融体系整体风险敞口进行监测预警，促进市场总体稳定性的宏观预警系统；由其他金融监管部门负责对行业性风险和金融机构重大危机监测预警的行业性预警系统，构成立体网络、协调动作、信息共享、全方位的风险监测预警体系。同时要建立分级预警机制，明晰预警级别划分标准、警报的决定和发布程序等事项，对诱发金融突发事件的各种现象进行监测、识别、诊断、预报和预测，有关监管部门根据预警结果，对重大危机诱因的早期征兆,进行及时矫正、避防与控制，重点加强对金融创新工具和跨市场、跨国界风险的监测。
银行业的应急启动机制相比较其他金融领域较为完善，但证券业、保险业和信托业则尚无完备的应急启动机制，需加强对快速报告制度、职能部门之间信息沟通制度、举报制度与信息发布制度的构建。
（三）加强对紧急处置权的规制。
有权力就有滥用，鉴于紧急处置权的强大性，势必要对其进行规制。如英国的《紧急状态法案》规定了影响全社会或部分地区正常生活的情况，如果这些情况出现或很可能出现，政府就有权宣布紧急状态，但是要立即通知议会，且紧急状态不能超过一个月，如果超出，则必须做出另一个紧急状态令。
我国应以比例原则为中心，加强对监管机构应急处置权的规制。比例原则是拘束行政权力最有效的原则，是行政法中之“帝王条款” ，已成为现代国家控制行政紧急权的重要利器。《突发事件应对法》也规定，有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。 但这种规定较为笼统，应进一步细化到金融监管部门，同时,各级人民代表大会也应建立监督评估制度，以比例原则来衡量、监督和制约金融行政紧急权。
（四）尽快建立存款保险制度。
由于缺乏存款保险制度，导致了小额存款人的利益不能得到有效保护，易诱发银行业工作人员或存款人的道德风险，且救助成本过高。随着我国市场经济与法治进程的加快，在后危机时代，我国已经可以适时推出存款保险制度。首先，要建立独立的存款保险机构，负责管理、运营存款保险基金，履行对投保机构的退出清算，并对存款人进行赔付；其次，应实行强行的存款保险制度，所有银行都必须投保，并合理确定存款保险的赔付标准；再次，要明确存款保险基金的构成和运营，目前，我国可先实行统一费率，等条件成熟后再过渡到风险费率；最后，授予存款保险机构一定的监管职能，以对银行进行日常及非日常监督。
（作者：中国政法大学在读研究生，研究方向：金融法）
ptid=2&unchecked=true，2011年6月/27日。
豎董光雄、林威等.对完善金融突发事件应急处置机制的思考.福建金融.2009年第5期，第34页.
豏李娟.金融突发事件应急处置法律问题研究.武汉大学2004年硕士学位论文，第16页.
豐托姆认为，系统突发事件在突变点上，由于内外部条件既有合作关系又有竞争关系，系统会具有对应于未来演化的多种可能模式。通过必要的研究可以从大量随机运动的合作与竞争关系中，找到一些起着基本作用的主要因素，并通过对这些主要因素之间相互作用关系的研究，来发现突发事件产生过程所遵循的一定客观规律。托姆还进一步运用数学工具，力图找出突变过程形成的“闽值”，对突发事件进行定量的分析研究。
豑汪鑫.论“动机型”银行规管.路咖法学论坛.第二卷，武汉大学出版社2002年版，第151页.
豒 陶祷.存欲保险制度在日本金融危机中的角色.世界经济.1999年第1期.
豓刘跷峰.存款保险制度的国际比较及借鉴.沿海企业与科技.2003年第5期.
豔[美]博登海默著.邓正来译.法理学：法律哲学与法律方法.中国政法大学出版社,2004年版，第218页.
豖王晨光.非典突发事件下冲击下的法治.清华大学学报(哲学社会科学版).2003年第4期.
豗陈新民.行政法学总论.行政法学研究.1998年 第1期.
豘中华人民共和国突发事件应对法.第11条.
豙刘喆，梁洪杰.构建我国存款保险法律制度的思考.法制与社会.2010年1月（中），第116页.