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摘 要：在公务员培训过程中，培训的质量以及结果的有效性与合理应用等方面都存在着诸多问题。很大程度上讲，这都与公务员培训缺乏一个有效的绩效评估机制有很大关系。引入合理可行的公务员培训绩效评估机制已经成为当务之急。
关键词：公务员；培训；绩效评估
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2006）02-0022-03
作者简介：季春东（1975- ），男，山东临沂人，中共江苏省委党校行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共部门人力资源管理。
本文试从绩效评估的重要性入手，运用相关的人力资本理论及新公共管理的理论等，阐释将绩效评估应用于我国公务员培训的必要性。
一、知识经济背景下公务员培训中引入绩效评估是时代发展的必然
人类跨入新世纪后，在全球化及信息化大背景下，劳动力资本化已成为知识经济时代资本变动的一种重要趋势。强化人力资本，提高人力资本的效率已显得愈益迫切。世界各国都把人力资本提高作为一项重要的工作内容。然而，人力资本是需要不断的进行投资才能获得提高并成为一切生产力中最重要资源的。
绩效评估是人力资源管理中的一个中心职能，因为它是由许多的人力资源管理行为的投入所组成，它和培训、增资、解雇等人力资源管理过程等都有直接的关系。尽管评估自身是重要的，更由于它参与到如此众多的人力资源管理行为中使它成为一项关键的职能。绩效手段是指用于评估个人工作、团队组织水平有否效果的诸多措施。一般看法认为，生产力=产出量/投入量。培训作为提高组织生产力的关键因素之一，如何更有效地发挥作用和更有针对性地采取措施和手段，并提高人力资本投资的收益率，不仅是人力资本理论的要求，同时更是提高公共管理效率建设效能政府的需要。
二、政府再造背景下公务员培训中引入绩效评估机制是建设效能政府和廉洁政府的需要
肇始于上世纪末的政府再造，或称为新公共管理运动，对提高政府效率以及更好地服务公众，在世界范围内产生了巨大影响。其精髓在于让市场机制发挥作用，以顾客需要为导向，关注结果而不是过程，以企业精神改造公共部门等。改革政府大师奥斯本和普拉斯特里克在他们设计的政府再造的五项战略中指出，在后果战略中运用广泛的绩效管理，采用诸如奖励、精神补偿、奖金、增益分享、共享节余、绩效工资、绩效合同等工具进行绩效管理，并提倡用客观的绩效去评价员工的表现，提倡以结果为导向对政府进行再造。他们指出，绩效评估可用于任何公共组织，但同时也指出，在某些公共组织中运用起来肯定要困难得多，这主要取决于对产品进行评估的难度。［１］我们认为，对公务员培训部门及培训效果的评估便属于较难之列。这是因为，培训是为了解决问题或把工作做的更好而传递和接受信息的过程，它至少包括以下四个步骤：分析需求；设计和开发培训资料；传递培训开发计划；评估结果和反复指导。这是一个极为复杂的反馈过程。但绩效管理在其他领域中应用的成功，如1993年，美国国会预算办公室进行了一项将绩效评估应用于预算过程的分析，以及始于1999年美国政府的预算包含了一项绩效计划。新西兰政府在为部长提供建议的部门成功地运用了绩效管理。这些成功的做法无疑为我们在公务员培训过程中引入绩效评估提供了成功范例和参照。采取这样的措施也是从根本上扭转公务员培训过程中效率不高、成果不显著且培训与使用脱节等不合理、不正常现象。
重视人力资源是新公共管理理论对政府再造描述的六个方面之一，同时衡量政府绩效的一个重要目标便是行政成本，简单讲，就是应用于行政活动的成本。行政成本的总量与行政绩效是紧密相连的。因而便有有效行政成本与无效行政成本之分。公务员培训方面的费用开支构成了行政成本支出的重要内容，尽可能地使培训费用成为有效成本而非无为耗费，因此理应由培训绩效衡量这一环节来承担。
三、国内外公务员培训中绩效评估应用情况分析
西方国家伴随着政府再造运动，在公务员培训系统中开始应用绩效评估的相关方法对培训的效果进行评估，以期能够使培训更加有效并使用于培训方面的投入能够发挥较为有效的作用。
美国在公共管理中十分重视人员的培训，目的是把人力资源转化为人力资本，并认为这是公共管理的核心。从培训内容的针对性、方式的多样性及有效性等三个方面加以考量，主要在有效性方面予以评估。但即便如此，这种措施还是相当简化的（仅仅评估培训结束后十三周的效率），且没有提供这一项目从长期看有关边际影响的数据。在培训绩效衡量方面也还有较大的改进余地和较长路要走。
加拿大在公务员培训过程中重视培训的每一环节，确保提高质量。培训中注重课程设计科学化，并将量化评估贯穿始终。具体包括：培训对象需求评估，课程效率评估，效益评估等。效益评估主要包括四个层次：课程结束后学员对效果进行正式评估；培训结束半年后，学员对应用效果进行评估；学员的上级、同事对培训的实际效果进行评估；对培训课程给政府和各部门所带来的影响进行评估。加拿大在公务员培训过程中实施了全方位绩效管理，这在很大程度上借鉴了我们后面要提到的企业管理中应用广泛的360度评估法，也为这一类的相关方法在公共管理中成功应用提供了范例。
法国在公务员培训中引入市场机制，政府成为培训市场购买者，各培训机构为了谋求生存和发展，都努力提高培训绩效，取得了较为理想的效果。在法国，培训被认为是最重要的投资之一，因此绩效的衡量和人力资本收益率被认为是相当重要的人力资源评估评价指标。
我国在培训方面的主要问题是培训的组织管理工作不到位，没有建立起科学的培训效果评估机制。我国政府公职人员的考绩主要定位于行政性目的，并且制度本身不具备基本条件，因此考绩难以做到科学化。这样，自然不可能有真正意义上的公务员培训绩效评估。对培训的效用评估放大并使之流于形式或形同虚设也就不足为怪。国内有些地区，在公务员培训结果使用方面以及对公务员培训量化考核方面的制度化建设的探索已经开始启动，如上海浦东在公务员培训中试行学分制，每位公务员每年80学分，共性化培训及个性化培训各占一半学分，并且干部培训档案实现网络化。这是提高公务员培训效果，避免培训绩效评估流于形式的一种有效探索。山东青岛在公务员考核中，能量化的指标都量化，包括末位的培训等。这种做法虽然有从一个极端走向另一个极端之嫌，但在当前公务员考核和培训等的绩效评估大都流于形式的特殊时期，还是应当加以肯定的。
四、一般管理的培训绩效评估实践为公务员培训绩效评估的有效开展提供了经验参考和行动指南
人力资本理论和新公共管理理论的催化，我国公务员培训的现状和与国外对比的不足等，使得有效的绩效评估机制的建立和贯彻实施成为迫切需要。惟有通过良好的绩效评估体系，培训才能真正提高公务员能力，并增强整个政府系统活力。
在管理实践中，培训计划所希望取得的目标是不同的，但总的来看，主要有短期内能够生产出更高质量的产品，减少事故的发生，执行一个更加以顾客为导向的服务系统，提供更加有效率和质量的服务，以及更能合理、合法、有效地遵守国家和当地政府的各项法令政策等。系统评估能够提供可以导致有意义改进、并能够保证组织目标实现的信息。显而易见，评估应包括确认标准以及应用这些标准来评价培训成果及工作绩效的变化，为评价培训及开发人力资源方面的努力，有两项事情需要考虑。首先，设想培训成果应考虑到衡量方面。传统而言，受训者的反应、学习、行为、绩效成果都已被考虑在严格的评价之中。另一个应当予以主要关注的是研究设计所具有的内在和外在有效性程度。内在有效性是指在我们的评价研究环境中，我们可以得出培训已取得预期效果的程度；外在有效性是指在一次评价研究中培训的效果能够一般推广到整个组织内后实践的程度。
应当看到，培训绩效评估毕竟是一个较为复杂的系统工程，尤其是公务员培训的绩效评估，由于牵涉到公共性和不同于完全市场竞争影响的特点等，决定了其更为困难和复杂。科克帕里克一般的提出了培训评估的四种水平反应：反应；评估学习；评估行为；评估效果。汉布林把培训的过程定义为任何获取与培训方案影响有关的以及参照此信息评估培训价值的行为。评估决定着是否值得和需要何种改进以促进培训更加有效。［２］耗费巨大财政资源由各级政府买单的公务员培训更应牢固树立这一理念，尤其是在我国已有超半数乡镇一级政府已经濒临破产的严峻情况下，更应在这一问题上节约有限的财政资源或提高培训的产出效率。
五、结论和需要厘清的几个问题
公务员培训绩效评估理念在实施过程中未能深刻确立，或纵然已经确立但更多的是流于形式已是不争的事实。尽快确立一种有效的适合我国特点的公务员培训绩效评估体系，并有效付诸实施，已成为改进公务员绩效管理，建设效能、廉洁的公共服务型政府的必然要求。
从管理的一般原理看，绩效评估标准应当既包括培训过程结束后的评估，又包括受训后工作中表现评估。这当中既包括对受训人的评估，也应当有对培训承办组织的评估。而且惟有正确的符合客观实际的标准评估才具有意义，错误的标准将导致绩效评估的无可争议的失败。公共性及其他方面的独特性又使公务员培训中的绩效评估具有更为复杂的特点，比如绩效评估不能用于资源的分配，不能完全以绩效的优劣与否作为分配培训资源和培训任务的标准。这是由政府的公益性及卢梭所说的“政治的生命的原则就在于主权的权威”所决定的。所有这些都不是利益和效率法则所能解决了的。公共管理领域中真正鼓舞人心的是，使政府权威变成人类目标的推动者，这是一个神奇而又实际的任务。因为这一任务引发的特殊方面可以明确的自由的开始。公务员培训中绩效评估自然存在这样的问题。在绩效评估后资源分配方面政府不仅应当考虑到效率与提高的需要，更应该将之与政府维护公共利益的本性紧密相联。由于以上的诸多原因的影响，公务员培训中绩效评估机制的整体确立，并不断根植于中国博大精深的传统文化底蕴而稳健发展，必将是一个较为长期的过程，当前的首要任务应当是牢固的树立绩效管理的理念。
参考文献：
［1］戴维·奥斯本，彼得·普拉斯特里克：《摈弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣等译，中国人民大学出版社2002年版，第147-154页。
［2］(英)迈克尔·阿姆斯特朗：《战略人力资源管理方法》，张晓萍等译，华夏出版社2004版，第86页。
责任编辑：黄 杰
关键词：公务员；培训；绩效评估
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2006）02-0022-03
作者简介：季春东（1975- ），男，山东临沂人，中共江苏省委党校行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共部门人力资源管理。
本文试从绩效评估的重要性入手，运用相关的人力资本理论及新公共管理的理论等，阐释将绩效评估应用于我国公务员培训的必要性。
一、知识经济背景下公务员培训中引入绩效评估是时代发展的必然
人类跨入新世纪后，在全球化及信息化大背景下，劳动力资本化已成为知识经济时代资本变动的一种重要趋势。强化人力资本，提高人力资本的效率已显得愈益迫切。世界各国都把人力资本提高作为一项重要的工作内容。然而，人力资本是需要不断的进行投资才能获得提高并成为一切生产力中最重要资源的。
绩效评估是人力资源管理中的一个中心职能，因为它是由许多的人力资源管理行为的投入所组成，它和培训、增资、解雇等人力资源管理过程等都有直接的关系。尽管评估自身是重要的，更由于它参与到如此众多的人力资源管理行为中使它成为一项关键的职能。绩效手段是指用于评估个人工作、团队组织水平有否效果的诸多措施。一般看法认为，生产力=产出量/投入量。培训作为提高组织生产力的关键因素之一，如何更有效地发挥作用和更有针对性地采取措施和手段，并提高人力资本投资的收益率，不仅是人力资本理论的要求，同时更是提高公共管理效率建设效能政府的需要。
二、政府再造背景下公务员培训中引入绩效评估机制是建设效能政府和廉洁政府的需要
肇始于上世纪末的政府再造，或称为新公共管理运动，对提高政府效率以及更好地服务公众，在世界范围内产生了巨大影响。其精髓在于让市场机制发挥作用，以顾客需要为导向，关注结果而不是过程，以企业精神改造公共部门等。改革政府大师奥斯本和普拉斯特里克在他们设计的政府再造的五项战略中指出，在后果战略中运用广泛的绩效管理，采用诸如奖励、精神补偿、奖金、增益分享、共享节余、绩效工资、绩效合同等工具进行绩效管理，并提倡用客观的绩效去评价员工的表现，提倡以结果为导向对政府进行再造。他们指出，绩效评估可用于任何公共组织，但同时也指出，在某些公共组织中运用起来肯定要困难得多，这主要取决于对产品进行评估的难度。［１］我们认为，对公务员培训部门及培训效果的评估便属于较难之列。这是因为，培训是为了解决问题或把工作做的更好而传递和接受信息的过程，它至少包括以下四个步骤：分析需求；设计和开发培训资料；传递培训开发计划；评估结果和反复指导。这是一个极为复杂的反馈过程。但绩效管理在其他领域中应用的成功，如1993年，美国国会预算办公室进行了一项将绩效评估应用于预算过程的分析，以及始于1999年美国政府的预算包含了一项绩效计划。新西兰政府在为部长提供建议的部门成功地运用了绩效管理。这些成功的做法无疑为我们在公务员培训过程中引入绩效评估提供了成功范例和参照。采取这样的措施也是从根本上扭转公务员培训过程中效率不高、成果不显著且培训与使用脱节等不合理、不正常现象。
重视人力资源是新公共管理理论对政府再造描述的六个方面之一，同时衡量政府绩效的一个重要目标便是行政成本，简单讲，就是应用于行政活动的成本。行政成本的总量与行政绩效是紧密相连的。因而便有有效行政成本与无效行政成本之分。公务员培训方面的费用开支构成了行政成本支出的重要内容，尽可能地使培训费用成为有效成本而非无为耗费，因此理应由培训绩效衡量这一环节来承担。
三、国内外公务员培训中绩效评估应用情况分析
西方国家伴随着政府再造运动，在公务员培训系统中开始应用绩效评估的相关方法对培训的效果进行评估，以期能够使培训更加有效并使用于培训方面的投入能够发挥较为有效的作用。
美国在公共管理中十分重视人员的培训，目的是把人力资源转化为人力资本，并认为这是公共管理的核心。从培训内容的针对性、方式的多样性及有效性等三个方面加以考量，主要在有效性方面予以评估。但即便如此，这种措施还是相当简化的（仅仅评估培训结束后十三周的效率），且没有提供这一项目从长期看有关边际影响的数据。在培训绩效衡量方面也还有较大的改进余地和较长路要走。
加拿大在公务员培训过程中重视培训的每一环节，确保提高质量。培训中注重课程设计科学化，并将量化评估贯穿始终。具体包括：培训对象需求评估，课程效率评估，效益评估等。效益评估主要包括四个层次：课程结束后学员对效果进行正式评估；培训结束半年后，学员对应用效果进行评估；学员的上级、同事对培训的实际效果进行评估；对培训课程给政府和各部门所带来的影响进行评估。加拿大在公务员培训过程中实施了全方位绩效管理，这在很大程度上借鉴了我们后面要提到的企业管理中应用广泛的360度评估法，也为这一类的相关方法在公共管理中成功应用提供了范例。
法国在公务员培训中引入市场机制，政府成为培训市场购买者，各培训机构为了谋求生存和发展，都努力提高培训绩效，取得了较为理想的效果。在法国，培训被认为是最重要的投资之一，因此绩效的衡量和人力资本收益率被认为是相当重要的人力资源评估评价指标。
我国在培训方面的主要问题是培训的组织管理工作不到位，没有建立起科学的培训效果评估机制。我国政府公职人员的考绩主要定位于行政性目的，并且制度本身不具备基本条件，因此考绩难以做到科学化。这样，自然不可能有真正意义上的公务员培训绩效评估。对培训的效用评估放大并使之流于形式或形同虚设也就不足为怪。国内有些地区，在公务员培训结果使用方面以及对公务员培训量化考核方面的制度化建设的探索已经开始启动，如上海浦东在公务员培训中试行学分制，每位公务员每年80学分，共性化培训及个性化培训各占一半学分，并且干部培训档案实现网络化。这是提高公务员培训效果，避免培训绩效评估流于形式的一种有效探索。山东青岛在公务员考核中，能量化的指标都量化，包括末位的培训等。这种做法虽然有从一个极端走向另一个极端之嫌，但在当前公务员考核和培训等的绩效评估大都流于形式的特殊时期，还是应当加以肯定的。
四、一般管理的培训绩效评估实践为公务员培训绩效评估的有效开展提供了经验参考和行动指南
人力资本理论和新公共管理理论的催化，我国公务员培训的现状和与国外对比的不足等，使得有效的绩效评估机制的建立和贯彻实施成为迫切需要。惟有通过良好的绩效评估体系，培训才能真正提高公务员能力，并增强整个政府系统活力。
在管理实践中，培训计划所希望取得的目标是不同的，但总的来看，主要有短期内能够生产出更高质量的产品，减少事故的发生，执行一个更加以顾客为导向的服务系统，提供更加有效率和质量的服务，以及更能合理、合法、有效地遵守国家和当地政府的各项法令政策等。系统评估能够提供可以导致有意义改进、并能够保证组织目标实现的信息。显而易见，评估应包括确认标准以及应用这些标准来评价培训成果及工作绩效的变化，为评价培训及开发人力资源方面的努力，有两项事情需要考虑。首先，设想培训成果应考虑到衡量方面。传统而言，受训者的反应、学习、行为、绩效成果都已被考虑在严格的评价之中。另一个应当予以主要关注的是研究设计所具有的内在和外在有效性程度。内在有效性是指在我们的评价研究环境中，我们可以得出培训已取得预期效果的程度；外在有效性是指在一次评价研究中培训的效果能够一般推广到整个组织内后实践的程度。
应当看到，培训绩效评估毕竟是一个较为复杂的系统工程，尤其是公务员培训的绩效评估，由于牵涉到公共性和不同于完全市场竞争影响的特点等，决定了其更为困难和复杂。科克帕里克一般的提出了培训评估的四种水平反应：反应；评估学习；评估行为；评估效果。汉布林把培训的过程定义为任何获取与培训方案影响有关的以及参照此信息评估培训价值的行为。评估决定着是否值得和需要何种改进以促进培训更加有效。［２］耗费巨大财政资源由各级政府买单的公务员培训更应牢固树立这一理念，尤其是在我国已有超半数乡镇一级政府已经濒临破产的严峻情况下，更应在这一问题上节约有限的财政资源或提高培训的产出效率。
五、结论和需要厘清的几个问题
公务员培训绩效评估理念在实施过程中未能深刻确立，或纵然已经确立但更多的是流于形式已是不争的事实。尽快确立一种有效的适合我国特点的公务员培训绩效评估体系，并有效付诸实施，已成为改进公务员绩效管理，建设效能、廉洁的公共服务型政府的必然要求。
从管理的一般原理看，绩效评估标准应当既包括培训过程结束后的评估，又包括受训后工作中表现评估。这当中既包括对受训人的评估，也应当有对培训承办组织的评估。而且惟有正确的符合客观实际的标准评估才具有意义，错误的标准将导致绩效评估的无可争议的失败。公共性及其他方面的独特性又使公务员培训中的绩效评估具有更为复杂的特点，比如绩效评估不能用于资源的分配，不能完全以绩效的优劣与否作为分配培训资源和培训任务的标准。这是由政府的公益性及卢梭所说的“政治的生命的原则就在于主权的权威”所决定的。所有这些都不是利益和效率法则所能解决了的。公共管理领域中真正鼓舞人心的是，使政府权威变成人类目标的推动者，这是一个神奇而又实际的任务。因为这一任务引发的特殊方面可以明确的自由的开始。公务员培训中绩效评估自然存在这样的问题。在绩效评估后资源分配方面政府不仅应当考虑到效率与提高的需要，更应该将之与政府维护公共利益的本性紧密相联。由于以上的诸多原因的影响，公务员培训中绩效评估机制的整体确立，并不断根植于中国博大精深的传统文化底蕴而稳健发展，必将是一个较为长期的过程，当前的首要任务应当是牢固的树立绩效管理的理念。
参考文献：
［1］戴维·奥斯本，彼得·普拉斯特里克：《摈弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣等译，中国人民大学出版社2002年版，第147-154页。
［2］(英)迈克尔·阿姆斯特朗：《战略人力资源管理方法》，张晓萍等译，华夏出版社2004版，第86页。
责任编辑：黄 杰