论文部分内容阅读
省人大常委会：
收到省政府提请审议的《浙江省航道管理条例(草案)》(以下简称条例草案)后，省人大财政经济委员会即将条例草案印发至备设区市和省级相关部门，广泛征求意见。4月下旬至5月上旬，财政经济委员会召开了省级相关部门座谈会，会同省人大常委会法工委、省交通运输厅和省港航管理局的同志，赴杭州、台州、嘉兴等地开展调研，听取当地政府相关部门、部分企业和人大代表的意见，并实地考察了航道运行情况。在梳理研究备方面意见的基础上，财政经济委员会对条例草案进行了认真审议。现将审议情况报告如下：
加强航道管理，确保航道安全与畅通，是加快发展水路运输的重要前提和基础。2009年我省完成水路货运量5.2亿吨，其中内河水路货运量2.19亿吨，位居全国第一；货物周转量4147.8亿吨公里，其中内河货物周转量303.1亿吨公里，占全社会货物周转量的80％多，在各种运输方式中位居第一位。省十二次党代会提出了建设港航强省的发展战略，随着经济社会的快速发展，我省对水运的需求越来越大，同时对航道条件产生不利影响的行为也在不断增多，建设养护管理中存在的问题也越显突出。1995年我省颁布实施的《浙江省航道管理办法》，对加强航道的建设、保护和管理，使水路运输在促进经济社会发展的诸多方面发挥了重要作用。但由于管理办法制定时间较早，规定内容已不能适应新形势下航道建设发展和保护管理的需要，且2008年12月份国务院修改了《中华人民共和国航道管理条例》，也亟需与之相衔接。因此，为促进水路运输健康有序发展，根据我省实际，制定出台航道管理方面的地方性法规，十分必要。
财政经济委员会认为，省政府提请的条例草案，符合国家有关法律法规规定，总结了多年实践经验，吸收了各方面意见，内容基本可行。建议提请本次省人大常委会会议审议。同时，财政经济委员会提出如下意见和建议：
一、关于航道的社会公益属性
水运是综合交通运输体系中不可或缺的运输方式，与公路、铁路运输相比，具有占地少、运能大、污染小、能耗和成本低等明显优势，社会效益和经济效益显著，对节约能源和资源，保护环境，促进经济社会的可持续发展具有重要作用。航道是水运的基础，加强航道的投资建设对于建立低耗、高效、安全的现代化水运至关重要。长期以来，因航道建设收益见效慢，致使社会资金不愿投资航道建设，且备方面对航道的公益属性认识不统一，政府财政资金对航道建设的投入也相对不足，航道建设和管理相对滞后。对此，条例草案规定，航道建设、养护坚持政府投入为主，县级以上人民政府应当保障对航道建设、养护必要的资金投入。这样规定很有必要，同时，为进一步建设好、养护好、管理好航道，保障航道的安全和畅通，建议借鉴江苏、上海等兄弟省市的立法实践，明确航道是社会公益性基础设施。
二、关于航道两岸规划控制线的划定
条例草案第十条第三款规定，内河航道规划等级高于现状等级的，航道沿线县级以上人民政府可以按照规划要求，划定航道两岸规划控制线。不少地方提出，划定航道两岸规划控制线，有利于降低航道建设成本，避免重复建设，确保航道的顺利建设和发展，县级以上人民政府“应当”按照规划要求划定航道两岸规划控制线，而非“可以”划定。同时，《浙江省航道管理办法》关于建筑房屋、厂房等临航道建筑物，必须与航道坡顶保持10米以上距离的规定，实践中实施情况较好，条例草案应予体现，并应明确在航道两岸规划控制线范围内，除必要的水利工程设施外，不得规划、建设永久性建筑物或者其他设施。建议对上述问题作进一步调研后予以修改、完善。
三、关于航道养护主体和养护责任
条例草案第三章对航道养护作了原则规定。不少地方反映，由于有关部门的航道养护职责不明确，特别是四级以下航道护岸养护和水面保洁工作的责任不清，致使实践中航道养护工作不及时、不到位，经费不落实，严重影响了航道的安全和畅通。为避免有关部门和单位间的相互推诿，提高养护效率，降低养护成本，建议根据有利于航道养护和管理的原则，进一步明确并合理确定有关部门和单位的航道养护及水面保洁的职责，明确分级养护费用。
四、关于航道设施的损坏赔偿和占用补偿
条例草案第三十五条对航道设施的损坏赔偿和占用补偿作了规定。一些地方提出，该规定过于原则，实践中难以实施，为增强可操作性，应授权省交通运输主管部门会同财政、物价部门制定具体赔偿和补偿细则，明确赔偿和补偿的标准、程序等。建议对该规定作进一步细化或补充。
五、关于法律责任
不少地方提出，条例草案对违法行为的处罚力度不够，对一些禁止性行为没有设定相应法律责任，有些条款规定的处罚幅度过大，有的条款对违法逾期不整改的作了罚款处理，而没有明确责令其停止违法行为的规定。为增强法规的执行力，建议根据过罚相当的原则，结合我省航道管理实际，对有关法律责任的设定作进一步研究、修改。
六、其他修改意见和建议
(一)不少地方提出，为了航道安全和畅通，应禁止在航道内张网捕鱼，禁止船舶超过航道等级限制擅自使用航道的行为。为此。建议条例草案增加相应内容。
(二)一些地方和部门提出，航道建设和养护中，涉及饮用水水源保护区的，应采取有效措施防止污染饮用水水源，确保饮用水水源的安全。建议条例草案增加相应规定。
(三)条例草案多处涉及到“海洋与渔业”的表述。省和沿海各市将海洋与渔业部门是设置在一起的，但内河没有海洋管理职能，渔业管理职责一般设置在农业部门。因此建议将“海洋与渔业”改为“海洋、渔业”。另外，第二十四条第二款，在航道内采挖砂石、取土的，水利、海洋、渔业行政主管部门进行审批时应当事先征求航道管理机构的意见。建议在进行审批的部门中应同时增加国土资源部门。
(四)条例草案第+五条规定，修建临航道建筑物的，建设单位应当将建设方案中有关通航净空尺度和技术要求的内容事先征求航道管理机构的意觅。对此规定调研中存在两种不同意见：一是一些部门认为，仅仅征求航道管理机构的意见是不够的，缺乏硬约束，不能有效规范码头的有序建设和保护航道、岸线的资源。江苏等外省出台的航道管理条例中也明确规定应当征得航道管理机构同意。因此，建议把征求意见改为征得同意。另一种意见认为现条例草案的规定是合适的。《中华人民共和国航道管理条例》第十四条规定：“修建与通航有关的设施或者治理河道、引水灌溉，必须符合国家规定的通航标准和技术要求，并应当事先征求交通主管部门的意见。”且机构建筑物对航道的影响，没有条例草案第二十五条第一款(一)、(二)两项中拦航道建筑物和跨(穿)越航道建筑物的影响直接，因此认同目前条例草案的规定。财政经济委员会建议对此问题作进一步的调研后再作定论。
以上报告，请予审议。
收到省政府提请审议的《浙江省航道管理条例(草案)》(以下简称条例草案)后，省人大财政经济委员会即将条例草案印发至备设区市和省级相关部门，广泛征求意见。4月下旬至5月上旬，财政经济委员会召开了省级相关部门座谈会，会同省人大常委会法工委、省交通运输厅和省港航管理局的同志，赴杭州、台州、嘉兴等地开展调研，听取当地政府相关部门、部分企业和人大代表的意见，并实地考察了航道运行情况。在梳理研究备方面意见的基础上，财政经济委员会对条例草案进行了认真审议。现将审议情况报告如下：
加强航道管理，确保航道安全与畅通，是加快发展水路运输的重要前提和基础。2009年我省完成水路货运量5.2亿吨，其中内河水路货运量2.19亿吨，位居全国第一；货物周转量4147.8亿吨公里，其中内河货物周转量303.1亿吨公里，占全社会货物周转量的80％多，在各种运输方式中位居第一位。省十二次党代会提出了建设港航强省的发展战略，随着经济社会的快速发展，我省对水运的需求越来越大，同时对航道条件产生不利影响的行为也在不断增多，建设养护管理中存在的问题也越显突出。1995年我省颁布实施的《浙江省航道管理办法》，对加强航道的建设、保护和管理，使水路运输在促进经济社会发展的诸多方面发挥了重要作用。但由于管理办法制定时间较早，规定内容已不能适应新形势下航道建设发展和保护管理的需要，且2008年12月份国务院修改了《中华人民共和国航道管理条例》，也亟需与之相衔接。因此，为促进水路运输健康有序发展，根据我省实际，制定出台航道管理方面的地方性法规，十分必要。
财政经济委员会认为，省政府提请的条例草案，符合国家有关法律法规规定，总结了多年实践经验，吸收了各方面意见，内容基本可行。建议提请本次省人大常委会会议审议。同时，财政经济委员会提出如下意见和建议：
一、关于航道的社会公益属性
水运是综合交通运输体系中不可或缺的运输方式，与公路、铁路运输相比，具有占地少、运能大、污染小、能耗和成本低等明显优势，社会效益和经济效益显著，对节约能源和资源，保护环境，促进经济社会的可持续发展具有重要作用。航道是水运的基础，加强航道的投资建设对于建立低耗、高效、安全的现代化水运至关重要。长期以来，因航道建设收益见效慢，致使社会资金不愿投资航道建设，且备方面对航道的公益属性认识不统一，政府财政资金对航道建设的投入也相对不足，航道建设和管理相对滞后。对此，条例草案规定，航道建设、养护坚持政府投入为主，县级以上人民政府应当保障对航道建设、养护必要的资金投入。这样规定很有必要，同时，为进一步建设好、养护好、管理好航道，保障航道的安全和畅通，建议借鉴江苏、上海等兄弟省市的立法实践，明确航道是社会公益性基础设施。
二、关于航道两岸规划控制线的划定
条例草案第十条第三款规定，内河航道规划等级高于现状等级的，航道沿线县级以上人民政府可以按照规划要求，划定航道两岸规划控制线。不少地方提出，划定航道两岸规划控制线，有利于降低航道建设成本，避免重复建设，确保航道的顺利建设和发展，县级以上人民政府“应当”按照规划要求划定航道两岸规划控制线，而非“可以”划定。同时，《浙江省航道管理办法》关于建筑房屋、厂房等临航道建筑物，必须与航道坡顶保持10米以上距离的规定，实践中实施情况较好，条例草案应予体现，并应明确在航道两岸规划控制线范围内，除必要的水利工程设施外，不得规划、建设永久性建筑物或者其他设施。建议对上述问题作进一步调研后予以修改、完善。
三、关于航道养护主体和养护责任
条例草案第三章对航道养护作了原则规定。不少地方反映，由于有关部门的航道养护职责不明确，特别是四级以下航道护岸养护和水面保洁工作的责任不清，致使实践中航道养护工作不及时、不到位，经费不落实，严重影响了航道的安全和畅通。为避免有关部门和单位间的相互推诿，提高养护效率，降低养护成本，建议根据有利于航道养护和管理的原则，进一步明确并合理确定有关部门和单位的航道养护及水面保洁的职责，明确分级养护费用。
四、关于航道设施的损坏赔偿和占用补偿
条例草案第三十五条对航道设施的损坏赔偿和占用补偿作了规定。一些地方提出，该规定过于原则，实践中难以实施，为增强可操作性，应授权省交通运输主管部门会同财政、物价部门制定具体赔偿和补偿细则，明确赔偿和补偿的标准、程序等。建议对该规定作进一步细化或补充。
五、关于法律责任
不少地方提出，条例草案对违法行为的处罚力度不够，对一些禁止性行为没有设定相应法律责任，有些条款规定的处罚幅度过大，有的条款对违法逾期不整改的作了罚款处理，而没有明确责令其停止违法行为的规定。为增强法规的执行力，建议根据过罚相当的原则，结合我省航道管理实际，对有关法律责任的设定作进一步研究、修改。
六、其他修改意见和建议
(一)不少地方提出，为了航道安全和畅通，应禁止在航道内张网捕鱼，禁止船舶超过航道等级限制擅自使用航道的行为。为此。建议条例草案增加相应内容。
(二)一些地方和部门提出，航道建设和养护中，涉及饮用水水源保护区的，应采取有效措施防止污染饮用水水源，确保饮用水水源的安全。建议条例草案增加相应规定。
(三)条例草案多处涉及到“海洋与渔业”的表述。省和沿海各市将海洋与渔业部门是设置在一起的，但内河没有海洋管理职能，渔业管理职责一般设置在农业部门。因此建议将“海洋与渔业”改为“海洋、渔业”。另外，第二十四条第二款，在航道内采挖砂石、取土的，水利、海洋、渔业行政主管部门进行审批时应当事先征求航道管理机构的意见。建议在进行审批的部门中应同时增加国土资源部门。
(四)条例草案第+五条规定，修建临航道建筑物的，建设单位应当将建设方案中有关通航净空尺度和技术要求的内容事先征求航道管理机构的意觅。对此规定调研中存在两种不同意见：一是一些部门认为，仅仅征求航道管理机构的意见是不够的，缺乏硬约束，不能有效规范码头的有序建设和保护航道、岸线的资源。江苏等外省出台的航道管理条例中也明确规定应当征得航道管理机构同意。因此，建议把征求意见改为征得同意。另一种意见认为现条例草案的规定是合适的。《中华人民共和国航道管理条例》第十四条规定：“修建与通航有关的设施或者治理河道、引水灌溉，必须符合国家规定的通航标准和技术要求，并应当事先征求交通主管部门的意见。”且机构建筑物对航道的影响，没有条例草案第二十五条第一款(一)、(二)两项中拦航道建筑物和跨(穿)越航道建筑物的影响直接，因此认同目前条例草案的规定。财政经济委员会建议对此问题作进一步的调研后再作定论。
以上报告，请予审议。