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摘 要：近年来，在我国的一些农村地区大量的秸秆被就地焚烧，由此引发的问题不仅包括严重的雾霾等环境污染问题，还包括浪费资源以及危害公共交通安全等问题。本文以长春市秸秆禁焚为例，采用理论研究与实证调研相结合的方式，深入基层农村，广泛调研农村秸秆焚烧的现状，在借鉴我国学者对政策执行的相关研究基础上，运用多中心治理理论，为我国基层环保政策执行的改善和秸秆焚烧的治理提出对策。
关键词：秸秆禁焚；政策执行；多中心治理
中图分类号：F205 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.03.007
Research on Grass-Roots Environmental Policy Implementation in China：A Case of Changchun Straw Burn-Ban Policy
XUE Ruikai
（School of Administration ， Jilin University ， Changchun，Jilin 130012，China）
Abstract： In recent years， lots of straw has been burned on the spot in some rural area， resulting in a serious problem of straw burning including serious environmental pollution problems such as smog but also waste resources and endanger public safety. The paper took Changchun's straw burn-ban policy as example， used the ways of combining theoretical research and empirical research， referenced the scholar's research on the policy implementation in grass-roots rural areas， applied the theory of polycentric governance， at last put forward countermeasures for improving grass-roots environmental policy implementation and treatment of straw burning.
Key words： straw burn-ban； policy implementation；polycentric governance
中國是一个典型的农业大国，从历史上延续了几千年的小农经济到今天的“三农政策”，虽然社会制度、经济体制、文化观念随着时间的变化有所改变，但是农业的重要奠基地位却从未改变。秸秆焚烧已经成为一个社会问题，农户焚烧秸秆是因为回收利用秸秆的机会成本过高，经济效益较低。秸秆气化、秸秆堆肥等利用方式虽然环境效益明显，但是需要投入大量的资金、技术，加之原料、市场等因素的不确定性，以及我国秸秆收储体系的不完善，由此造成了我国秸秆综合利用难以实现规模化。秸秆禁焚政策往往治标不治本，大量秸秆被就地焚烧造成了严重的空气污染，间接危害了人民群众的生命和财产安全，而政府治理这些新出现的问题又要耗费人力、物力、财力，这就形成了环境治理的恶性循环。
1 国内研究现状综述
有学者呼吁将环境诉讼制度纳入新修订的《中华人民共和国环境保护》法。秸秆焚烧监管制度面临证据收集难的困境，而环境公益诉讼制度可使行政机关在实施行政行为时处于优势地位。有学者运用新制度主义的理论对我国秸秆焚烧屡禁不止的原因进行了分析，认为制度失灵是农户焚烧秸秆的原因。有学者认为，当前我国秸秆禁焚政策缺乏有效的激励机制，片面强调政府的管制，由此提出建立政治上可行、操作成本较低的激励机制来对秸秆回收企业进行补贴。有学者从制度层面分析了我国目前秸秆焚烧屡禁不止的原因，认为秸秆焚烧缺乏完善的法律规制和实施细则，已有的法律法规很少具有可操作性，所以应寻求健全农作物综合利用制度，完善秸秆综合利用的监督和考核机制。综上，不少学者都从不同侧面对当前我国政府与社会在环境保护方面的博弈进行了研究，具有参考价值，但是主要集中在公共政策层面，忽视了市场、农户在秸秆禁焚政策执行中的作用。
此外，许多学者针对当前我国能源紧缺的实际，提出了加快发展秸秆发电产业的观点，并对秸秆发电的可行性与必要性进行了分析。但是，结合目前我国秸秆发电的实际，有学者提出了一些面临的问题，比如从宏观层面缺少政策的支持，技术尚未实现推广；微观层面上下游产业不配套，秸秆回收、储运体系尚不完善以及金融财税扶持体系不健全等。
2 政府行为分析
秸秆到底该怎么处理，这是困扰地方环境保护部门的一个问题。政府运用遥感卫星、航拍等先进手段监测秸秆焚烧，各地也成立了禁焚办公室，有关部门甚至直接进驻焚烧重灾区，这些行动耗费了大量的人力、物力，但秸秆焚烧仍然屡禁不止。基于对环境保护的考虑，从国家各部委、省区市，到地市、县甚至乡镇，一到秸秆禁烧季，都会重申政策、发布通知，严禁农民焚烧秸秆。在一些地方，秸秆“禁烧令”执行不力，将直接问责基层干部。譬如，河南周口就规定“发现一把火，乡镇党政主要领导就地免职”；安徽合肥则规定，对秸秆禁烧执行不力者将“一票否决”。如此看来，秸秆“禁烧令”可谓“威力”不小。
从当前我国秸秆禁焚公共政策的执行情况来看，中央政府非常重视秸秆禁焚工作，但是现有的政策文件集中在单一的行政处罚层面，地方政府的监管很难实现全覆盖，中央政府和地方政府很难形成有效的配合，地方环保部门往往处于比较弱势的地位。有些地方环保部门负责人没有认识到秸秆粉碎还田对于农业可持续发展的巨大推动作用，对农业机械的推广重视程度不够，没有制定相应的补贴和资助政策。同时，由于农户受传统耕作方式的影响，对秸秆还田和综合利用持消极观望态度，认为购置机械成本太高（每公顷需投入1 300元），这造成了秸秆焚烧屡禁不止，烟雾弥漫的现象。 农户环境保护意识的欠缺是导致秸秆焚烧屡禁不止的直接原因。政府是社会公共利益的代表，制定政策时需要考虑自身的形象、权威以及是否有利于公共利益的最大化，地方政府作为秸秆禁焚的直接责任主体，将监管责任层层落实，签订目标责任状，把职责明确到乡镇村甚至每家每户，一些地方村委领导还制定了详细的经济处罚办法，实行奖罚并举，目的就是使农户秸秆焚烧的外部成本内部化，转变其行为方式。在秸秆焚烧治理上，以政府为治理主体具有一定的局限性，特别是政府制定的政策停留在单一的行政处罚层面。现代多元治理理论认为，秸秆禁焚需要政府、市场、非政府间组织协同一致，共同构建环境治理体系。
3 企业行为分析
企业在秸秆综合利用中所扮演的角色是与秸秆本身的特点密切相关联的。秸秆含有丰富的各种化学元素，如果处理适当，还田后将对作物的生长有重要作用。据测算，白城市仅2013年产生的玉米秸秆，就可折合尿素5 678 t，折合過磷酸钾1 823 t，折合氯化钾1 756 t。同时，秸秆给土壤提供丰富的有机质，从而有利于土壤肥力的提高。
根据对秸秆饲草的成本收益分析发现，饲料加工体系化后，按照300元·t-1的销售价计算以及年产1 000 t的产量，农户可收入3万元，按照秸秆收购价100元·t-1，企业回收秸秆的成本为1万元，这样企业最终在秸秆回收这一项就可获利2万元。经过对吉林省周边生物质电厂以及秸秆回收企业的调研，现阶段秸秆回收的主要问题是农村劳动力大量进城务工，出现人力短缺。按照平均300元·t-1的回收价格，利润较低，如果农户自行解决，如秸秆制沼气，不仅需要资金和劳动力，还受温度、湿度等条件的影响，从而制约了前期秸秆的收储。
据某秸秆回收企业的负责人介绍，目前回收的秸秆用途较广泛，但是收益差别很大，比如用作培育金针菇、杏鲍菇的秸秆可以卖到800～900元·t-1，其次是出售给建材厂制成建筑材料，售价400～500元·t-1。由于目前我国秸秆发电尚处于起步阶段，发电成本较高，出售给秸秆生物质电厂的利润最低，售价200～300元·t-1。
4 农户行为分析
受传统耕作观念的影响，广大农户还没有意识到秸秆的经济利用价值，将秸秆出售给生物质电厂等环保企业的意识普遍不强。由于夏收时间紧、任务重，农户根本没有时间将秸秆从田间运出来，所以秸秆被他们当做垃圾一样直接烧掉。调研中发现，每年夏收夏种季节仅有10 d左右时间过渡，而将秸秆粉碎还田会增加成本，这显然不符合农户追求短期经济效益的心理。
经过前期对农户的调研发现，从农户自身层面来讲，将秸秆就地烧掉是最省时省力的做法。首先将秸秆从地里运出来就涉及到人力、物力、财力，而现阶段农村普遍缺乏劳动力，这样明显违背农户作为理性经济人所考虑的投入成本。此外，从种植角度讲，我国虽然普遍采用机械化收割作业，但是收割的秸秆杆茎很长，割掉的秸秆虽然粉碎后铺在地里，但是腐化还田需要的周期很长，给后续复种带来了麻烦。而如果增加拖拉机耕耙的次数，又可能会导致秸秆缠耙齿的情况，这个也是需要额外支付费用的。
总之，农户在秸秆处理上受到资金、市场、技术等因素的约束，导致其他具有较高收益的秸秆利用方式难以实现。受自身收入水平的制约，农户在选择秸秆利用方式时必须考虑在其可承受的经济范围内。以将秸秆打碎用作牲畜饲料为例，农户购买相关设备以及进行规模化养殖牛犊必然占到农户支出成本的相当大比例，而在农户收入普遍较低的背景下，这一措施无法在农村得到有效推行。
5 政府、企业、农户三方行为优化
（1）加强政府层面的宣传力度。农户、企业、政府三者在秸秆利用中的角色各不相同，由于是否焚烧秸秆的决定权在农户手中，所以政府要通过报刊、网络等传播媒介宣传秸秆焚烧的负外部性，使农户认识到焚烧秸秆既不能收获到短期的经济利益，长期焚烧还会影响大气质量，引发环境问题，从而提高农户回收利用秸秆的意识，降低秸秆焚烧的负外部性。
（2）大力发展秸秆还田。通过对秸秆回收企业以及农户的走访调研发现，虽然秸秆发电、秸秆堆肥等利用途径效益更高，但受制于技术、资金、农户的收入等外部条件，农户在短期内很难接受这些利用方式，再加上目前农村劳动力普遍外出务工的现实情况，秸秆很难经由留守的妇女、儿童等打捆运出田间。秸秆还田不但可以减少农村劳动力的使用，还可以增加土壤养分，降低化肥使用的成本，从而实现秸秆利用方式的根本性转变。
（3）加快技术研发，促进相关产业的发展。由于秸秆利用受到市场、资金、人才、技术、政策等多种因素的影响，我国的秸秆存储转化处于发展阶段，需要政府加大科研投入力度，进一步开放新能源市场，鼓励企业的良性竞争。同时，制定秸秆产业化发展战略，从财税、金融方面扶持上下游企业发展，从而进一步扩大秸秆利用的规模。
6 结 论
在秸秆收储市场尚不完善之时，政府应该承担“主动”责任，通过财政、金融等方式支持相关企业的发展，促进产业链的建设与循环，帮助农户更新设备，提高农户回收利用秸秆的积极性。通过企业将回收的秸秆利用到相关产业当中，实现“政府—企业—农户”三方合作共赢局面，这样既会增加农户的收入，又可以收到良好的生态效益和社会效益。
参考文献：
[1] 马骥. 我国农户秸秆就地焚烧的原因：成本收益比较与约束条件分析——以河南省开封县杜良乡为例[J]. 农业技术经济， 2009（2）：77-84.
[2]于春燕.黑龙江作物秸秆不同利用模式下的效益评价[D].哈尔滨：东北农业大学，2010.
[3]赵希鹏.农作物秸秆的综合开发利用现状[J].广州化工，2011，39（22）：17-19.
[4]朱玉知.环境政策执行模式研究——基于模糊-冲突模型的比较案例分析[D].上海：复旦大学，2013.
[5]张莹.纳什博弈论视角下的环保政策执行力问题研究[D].沈阳：辽宁大学，2013.
[6]赵晶晶.政府环境管理权责一致性研究[D].上海：上海交通大学，2010.
关键词：秸秆禁焚；政策执行；多中心治理
中图分类号：F205 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.03.007
Research on Grass-Roots Environmental Policy Implementation in China：A Case of Changchun Straw Burn-Ban Policy
XUE Ruikai
（School of Administration ， Jilin University ， Changchun，Jilin 130012，China）
Abstract： In recent years， lots of straw has been burned on the spot in some rural area， resulting in a serious problem of straw burning including serious environmental pollution problems such as smog but also waste resources and endanger public safety. The paper took Changchun's straw burn-ban policy as example， used the ways of combining theoretical research and empirical research， referenced the scholar's research on the policy implementation in grass-roots rural areas， applied the theory of polycentric governance， at last put forward countermeasures for improving grass-roots environmental policy implementation and treatment of straw burning.
Key words： straw burn-ban； policy implementation；polycentric governance
中國是一个典型的农业大国，从历史上延续了几千年的小农经济到今天的“三农政策”，虽然社会制度、经济体制、文化观念随着时间的变化有所改变，但是农业的重要奠基地位却从未改变。秸秆焚烧已经成为一个社会问题，农户焚烧秸秆是因为回收利用秸秆的机会成本过高，经济效益较低。秸秆气化、秸秆堆肥等利用方式虽然环境效益明显，但是需要投入大量的资金、技术，加之原料、市场等因素的不确定性，以及我国秸秆收储体系的不完善，由此造成了我国秸秆综合利用难以实现规模化。秸秆禁焚政策往往治标不治本，大量秸秆被就地焚烧造成了严重的空气污染，间接危害了人民群众的生命和财产安全，而政府治理这些新出现的问题又要耗费人力、物力、财力，这就形成了环境治理的恶性循环。
1 国内研究现状综述
有学者呼吁将环境诉讼制度纳入新修订的《中华人民共和国环境保护》法。秸秆焚烧监管制度面临证据收集难的困境，而环境公益诉讼制度可使行政机关在实施行政行为时处于优势地位。有学者运用新制度主义的理论对我国秸秆焚烧屡禁不止的原因进行了分析，认为制度失灵是农户焚烧秸秆的原因。有学者认为，当前我国秸秆禁焚政策缺乏有效的激励机制，片面强调政府的管制，由此提出建立政治上可行、操作成本较低的激励机制来对秸秆回收企业进行补贴。有学者从制度层面分析了我国目前秸秆焚烧屡禁不止的原因，认为秸秆焚烧缺乏完善的法律规制和实施细则，已有的法律法规很少具有可操作性，所以应寻求健全农作物综合利用制度，完善秸秆综合利用的监督和考核机制。综上，不少学者都从不同侧面对当前我国政府与社会在环境保护方面的博弈进行了研究，具有参考价值，但是主要集中在公共政策层面，忽视了市场、农户在秸秆禁焚政策执行中的作用。
此外，许多学者针对当前我国能源紧缺的实际，提出了加快发展秸秆发电产业的观点，并对秸秆发电的可行性与必要性进行了分析。但是，结合目前我国秸秆发电的实际，有学者提出了一些面临的问题，比如从宏观层面缺少政策的支持，技术尚未实现推广；微观层面上下游产业不配套，秸秆回收、储运体系尚不完善以及金融财税扶持体系不健全等。
2 政府行为分析
秸秆到底该怎么处理，这是困扰地方环境保护部门的一个问题。政府运用遥感卫星、航拍等先进手段监测秸秆焚烧，各地也成立了禁焚办公室，有关部门甚至直接进驻焚烧重灾区，这些行动耗费了大量的人力、物力，但秸秆焚烧仍然屡禁不止。基于对环境保护的考虑，从国家各部委、省区市，到地市、县甚至乡镇，一到秸秆禁烧季，都会重申政策、发布通知，严禁农民焚烧秸秆。在一些地方，秸秆“禁烧令”执行不力，将直接问责基层干部。譬如，河南周口就规定“发现一把火，乡镇党政主要领导就地免职”；安徽合肥则规定，对秸秆禁烧执行不力者将“一票否决”。如此看来，秸秆“禁烧令”可谓“威力”不小。
从当前我国秸秆禁焚公共政策的执行情况来看，中央政府非常重视秸秆禁焚工作，但是现有的政策文件集中在单一的行政处罚层面，地方政府的监管很难实现全覆盖，中央政府和地方政府很难形成有效的配合，地方环保部门往往处于比较弱势的地位。有些地方环保部门负责人没有认识到秸秆粉碎还田对于农业可持续发展的巨大推动作用，对农业机械的推广重视程度不够，没有制定相应的补贴和资助政策。同时，由于农户受传统耕作方式的影响，对秸秆还田和综合利用持消极观望态度，认为购置机械成本太高（每公顷需投入1 300元），这造成了秸秆焚烧屡禁不止，烟雾弥漫的现象。 农户环境保护意识的欠缺是导致秸秆焚烧屡禁不止的直接原因。政府是社会公共利益的代表，制定政策时需要考虑自身的形象、权威以及是否有利于公共利益的最大化，地方政府作为秸秆禁焚的直接责任主体，将监管责任层层落实，签订目标责任状，把职责明确到乡镇村甚至每家每户，一些地方村委领导还制定了详细的经济处罚办法，实行奖罚并举，目的就是使农户秸秆焚烧的外部成本内部化，转变其行为方式。在秸秆焚烧治理上，以政府为治理主体具有一定的局限性，特别是政府制定的政策停留在单一的行政处罚层面。现代多元治理理论认为，秸秆禁焚需要政府、市场、非政府间组织协同一致，共同构建环境治理体系。
3 企业行为分析
企业在秸秆综合利用中所扮演的角色是与秸秆本身的特点密切相关联的。秸秆含有丰富的各种化学元素，如果处理适当，还田后将对作物的生长有重要作用。据测算，白城市仅2013年产生的玉米秸秆，就可折合尿素5 678 t，折合過磷酸钾1 823 t，折合氯化钾1 756 t。同时，秸秆给土壤提供丰富的有机质，从而有利于土壤肥力的提高。
根据对秸秆饲草的成本收益分析发现，饲料加工体系化后，按照300元·t-1的销售价计算以及年产1 000 t的产量，农户可收入3万元，按照秸秆收购价100元·t-1，企业回收秸秆的成本为1万元，这样企业最终在秸秆回收这一项就可获利2万元。经过对吉林省周边生物质电厂以及秸秆回收企业的调研，现阶段秸秆回收的主要问题是农村劳动力大量进城务工，出现人力短缺。按照平均300元·t-1的回收价格，利润较低，如果农户自行解决，如秸秆制沼气，不仅需要资金和劳动力，还受温度、湿度等条件的影响，从而制约了前期秸秆的收储。
据某秸秆回收企业的负责人介绍，目前回收的秸秆用途较广泛，但是收益差别很大，比如用作培育金针菇、杏鲍菇的秸秆可以卖到800～900元·t-1，其次是出售给建材厂制成建筑材料，售价400～500元·t-1。由于目前我国秸秆发电尚处于起步阶段，发电成本较高，出售给秸秆生物质电厂的利润最低，售价200～300元·t-1。
4 农户行为分析
受传统耕作观念的影响，广大农户还没有意识到秸秆的经济利用价值，将秸秆出售给生物质电厂等环保企业的意识普遍不强。由于夏收时间紧、任务重，农户根本没有时间将秸秆从田间运出来，所以秸秆被他们当做垃圾一样直接烧掉。调研中发现，每年夏收夏种季节仅有10 d左右时间过渡，而将秸秆粉碎还田会增加成本，这显然不符合农户追求短期经济效益的心理。
经过前期对农户的调研发现，从农户自身层面来讲，将秸秆就地烧掉是最省时省力的做法。首先将秸秆从地里运出来就涉及到人力、物力、财力，而现阶段农村普遍缺乏劳动力，这样明显违背农户作为理性经济人所考虑的投入成本。此外，从种植角度讲，我国虽然普遍采用机械化收割作业，但是收割的秸秆杆茎很长，割掉的秸秆虽然粉碎后铺在地里，但是腐化还田需要的周期很长，给后续复种带来了麻烦。而如果增加拖拉机耕耙的次数，又可能会导致秸秆缠耙齿的情况，这个也是需要额外支付费用的。
总之，农户在秸秆处理上受到资金、市场、技术等因素的约束，导致其他具有较高收益的秸秆利用方式难以实现。受自身收入水平的制约，农户在选择秸秆利用方式时必须考虑在其可承受的经济范围内。以将秸秆打碎用作牲畜饲料为例，农户购买相关设备以及进行规模化养殖牛犊必然占到农户支出成本的相当大比例，而在农户收入普遍较低的背景下，这一措施无法在农村得到有效推行。
5 政府、企业、农户三方行为优化
（1）加强政府层面的宣传力度。农户、企业、政府三者在秸秆利用中的角色各不相同，由于是否焚烧秸秆的决定权在农户手中，所以政府要通过报刊、网络等传播媒介宣传秸秆焚烧的负外部性，使农户认识到焚烧秸秆既不能收获到短期的经济利益，长期焚烧还会影响大气质量，引发环境问题，从而提高农户回收利用秸秆的意识，降低秸秆焚烧的负外部性。
（2）大力发展秸秆还田。通过对秸秆回收企业以及农户的走访调研发现，虽然秸秆发电、秸秆堆肥等利用途径效益更高，但受制于技术、资金、农户的收入等外部条件，农户在短期内很难接受这些利用方式，再加上目前农村劳动力普遍外出务工的现实情况，秸秆很难经由留守的妇女、儿童等打捆运出田间。秸秆还田不但可以减少农村劳动力的使用，还可以增加土壤养分，降低化肥使用的成本，从而实现秸秆利用方式的根本性转变。
（3）加快技术研发，促进相关产业的发展。由于秸秆利用受到市场、资金、人才、技术、政策等多种因素的影响，我国的秸秆存储转化处于发展阶段，需要政府加大科研投入力度，进一步开放新能源市场，鼓励企业的良性竞争。同时，制定秸秆产业化发展战略，从财税、金融方面扶持上下游企业发展，从而进一步扩大秸秆利用的规模。
6 结 论
在秸秆收储市场尚不完善之时，政府应该承担“主动”责任，通过财政、金融等方式支持相关企业的发展，促进产业链的建设与循环，帮助农户更新设备，提高农户回收利用秸秆的积极性。通过企业将回收的秸秆利用到相关产业当中，实现“政府—企业—农户”三方合作共赢局面，这样既会增加农户的收入，又可以收到良好的生态效益和社会效益。
参考文献：
[1] 马骥. 我国农户秸秆就地焚烧的原因：成本收益比较与约束条件分析——以河南省开封县杜良乡为例[J]. 农业技术经济， 2009（2）：77-84.
[2]于春燕.黑龙江作物秸秆不同利用模式下的效益评价[D].哈尔滨：东北农业大学，2010.
[3]赵希鹏.农作物秸秆的综合开发利用现状[J].广州化工，2011，39（22）：17-19.
[4]朱玉知.环境政策执行模式研究——基于模糊-冲突模型的比较案例分析[D].上海：复旦大学，2013.
[5]张莹.纳什博弈论视角下的环保政策执行力问题研究[D].沈阳：辽宁大学，2013.
[6]赵晶晶.政府环境管理权责一致性研究[D].上海：上海交通大学，2010.