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随着以加强和规范财政管理为目的的编制部门预算、国库集中收付、政府采购制度的实行，迫切需要对现行预算制度进行进一步修改和完善。
一、现行预算编制过程所存在问题
（一）不能真实、完整地核算和反映实施国库集中收付和政府采购制度后出现的新业务
国库集中收付和政府采购制度的实施，使财政资金的流向发生了重大变化，改过去由财政部门对各单位下拨款项为由财政部门单一账户进行集中收缴和支出。由于预算单位都使用同一财政账户进行业务往来，就要对现行预算内容进行相应修改，来统一所有预算单位的编制口径，以便于财政部门的监督和调控。
（二）现行预算会计不能为编制部门预算提供相关的会计信息
我国现行预算编制采用的是“基数法”，这样会导致在编制收入预算时，存在一定的人为因素和长官意志，同时由于对细化项目、量化分析和科学论证做得还很不够，编制中重收入、轻支出，不关心资金的使用效益，从而导致财政收支的测算结果与实际情况相去甚远。
（三）预算编制内容过于粗糙，重收入，弱支出；内容不够完整，削弱预算的宏观调控能力
收支科目设计不够合理，过于粗糙，使得我国财政部门编制的预算草案粗略、项目不细、透明度低，导致预算无法发挥其应有的作用，同时造成对预算内容是否科学、合理的审计无据可依；同时在执行环节，无法严格执行，预算资金可以在各个细目之间随意流用，预算执行的弹性大，缺乏应有的约束力。
（四）预算法律、法规自身的不科学，影响预算的执行和监督
现行《预算法》与其实施条例规定的预算年度时间不符。由此导致财政在较长时间里的无预算运行，形成先执行、后编制、再审批的奇怪局面，不仅使预算从立法上缺乏应有的严肃性和权威性，也在客观上限制了预算的法律约束力。
二、改进预算编制的建议
（一）采用科学的方法测算预算收支，提高预算的准确性
首先，实行彻底的零基预算。在编制预算时，通过确定部门工作的目标及为此所需完成的业务内容，来据此进行最佳的资源分配。制定科学的、符合实际的支出标准和预算定额，为细化预算编制、规范部门预算管理提供准确的数据，加强预算编制的调查论证，通过对项目是否必要，结构是否合理，效益如何，单位之间是否公平等方面进行量化分析和科学论证来增强预算的约束力。总之，对原有的和新年度增加的各项开支都要重新审核，将预算编制细化到具体项目。
其次，还要引入西方国家普遍采用的绩效预算方法，来保证预算资金的使用效益，通过阐述和明确预算拨款所要达到的目标，建立起符合我国国情的成本一效益分析方法。
再次，实行部门预算。部门预算作为一个综合性预算，内容包括主管部门预算、下属单位预算；一般预算收支计划、政府基金预算收支计划；正常经费预算、专项支出预算；财政预算内收支计划和预算外收支计划。由于编制部门预算可以将预算细化到每个具体部门和项目，保证财政资金按公共财政的要求一次性进行规范分解，有效地规范政府的管财行为、财政的理财行为和部门的用财行为，确保资金分配符合公共财政的要求，防止内部人控制所产生的腐败行为和财政分配偏离公共需要的轨道行为的发生。
（二）规范、充实政府预算的编制内容，提高预算的科学性、完整性
改變现行预算仅按行政事业单位、机构划分的现状，增加分类的标准，使所有预算单位都可以按不同的原则和要求，使用统一的预算科目，更好地适应预算会计环境改革、复式预算和部门预算的要求，同时要扩大预算编制的范围，将预算外等各项收支编入预算，保证预算的完整性，提高财政的监督、控制、调节能力。
（三）在预算编制中逐步应用权责发生制
由于权责发生制规定收入只有在提供服务时才能加以确认，接受服务后应将相应的义务确认为当期费用，并将其作为债务列入资产负债表，这样可以保证在财务报告中完整地反映出真实的财政状况和资金运行成果；同时权责发生制也要求将所有符合资产定义的经济资源全部列入资产负债表中，并相应提取折旧费用，可以促使预算单位更加注意对其所有资产进行管理和维护。
（四）完善《预算法》的内容，加强与有关法律、法规的衔接
可采用西方国家做法，在每个预算年度开始时，进行下一年度预算的编制工作，或者由人大常委会提前审查预算草案，将其提前审查的预算草案作为“临时预算”，在预算草案正式批准前，财政部门可以根据“临时预算”来实施收支管理，解决目前预算执行前期中的“约束真空”问题，增加预算执行的法律约束力，避免各预算单位匆促上阵，应付了事，提高预算编制的准确行和可行性。《预算法》作为财政预算管理的基本法，在预算编制和预算执行中具有绝对的权威性。因此，在修订《预算法》的同时，各项法律、法规都不宜过多地规定财政支出问题，凡是涉及到财政预算安排支出的有关规定，都应符合预算法的要求，凡是与《预算法》相冲突的法律、规章，应一律从有关法律和规章中删除。
（五）加强对预算的监督
预算管理内容包括预算编制、执行和监督三方面。为了保证预算的公共性，仅仅进行预算编制的改革是不够的，还必须加强预算执行过程的监督力度。一要建立相应的配置、监督、会计和报告系统对拨款、资金使用和预算项目执行情况进行管理，坚持依法理财、依公共需要理财；建立多层次、全过程的预算监督体系，做到内外监督相结合，行政监督与社会监督相结合，事前、事中、事后监督相结合，专项和重点监督相结合，以保证预算任务的完成，防止预算执行过程中因政府官员的“内部人控制”而导致预算执行偏离公共需要的轨道。二要创新管理机制。本着分权、制约的原则，形成预算编制、执行和监督相分离的运行机制，加大预算监督的力度，保证预算支出用于公共需要。
（作者单位：韩冬雷，双鸭山市人民医院；丁雷，齐齐哈尔市水产技术推广总站）
一、现行预算编制过程所存在问题
（一）不能真实、完整地核算和反映实施国库集中收付和政府采购制度后出现的新业务
国库集中收付和政府采购制度的实施，使财政资金的流向发生了重大变化，改过去由财政部门对各单位下拨款项为由财政部门单一账户进行集中收缴和支出。由于预算单位都使用同一财政账户进行业务往来，就要对现行预算内容进行相应修改，来统一所有预算单位的编制口径，以便于财政部门的监督和调控。
（二）现行预算会计不能为编制部门预算提供相关的会计信息
我国现行预算编制采用的是“基数法”，这样会导致在编制收入预算时，存在一定的人为因素和长官意志，同时由于对细化项目、量化分析和科学论证做得还很不够，编制中重收入、轻支出，不关心资金的使用效益，从而导致财政收支的测算结果与实际情况相去甚远。
（三）预算编制内容过于粗糙，重收入，弱支出；内容不够完整，削弱预算的宏观调控能力
收支科目设计不够合理，过于粗糙，使得我国财政部门编制的预算草案粗略、项目不细、透明度低，导致预算无法发挥其应有的作用，同时造成对预算内容是否科学、合理的审计无据可依；同时在执行环节，无法严格执行，预算资金可以在各个细目之间随意流用，预算执行的弹性大，缺乏应有的约束力。
（四）预算法律、法规自身的不科学，影响预算的执行和监督
现行《预算法》与其实施条例规定的预算年度时间不符。由此导致财政在较长时间里的无预算运行，形成先执行、后编制、再审批的奇怪局面，不仅使预算从立法上缺乏应有的严肃性和权威性，也在客观上限制了预算的法律约束力。
二、改进预算编制的建议
（一）采用科学的方法测算预算收支，提高预算的准确性
首先，实行彻底的零基预算。在编制预算时，通过确定部门工作的目标及为此所需完成的业务内容，来据此进行最佳的资源分配。制定科学的、符合实际的支出标准和预算定额，为细化预算编制、规范部门预算管理提供准确的数据，加强预算编制的调查论证，通过对项目是否必要，结构是否合理，效益如何，单位之间是否公平等方面进行量化分析和科学论证来增强预算的约束力。总之，对原有的和新年度增加的各项开支都要重新审核，将预算编制细化到具体项目。
其次，还要引入西方国家普遍采用的绩效预算方法，来保证预算资金的使用效益，通过阐述和明确预算拨款所要达到的目标，建立起符合我国国情的成本一效益分析方法。
再次，实行部门预算。部门预算作为一个综合性预算，内容包括主管部门预算、下属单位预算；一般预算收支计划、政府基金预算收支计划；正常经费预算、专项支出预算；财政预算内收支计划和预算外收支计划。由于编制部门预算可以将预算细化到每个具体部门和项目，保证财政资金按公共财政的要求一次性进行规范分解，有效地规范政府的管财行为、财政的理财行为和部门的用财行为，确保资金分配符合公共财政的要求，防止内部人控制所产生的腐败行为和财政分配偏离公共需要的轨道行为的发生。
（二）规范、充实政府预算的编制内容，提高预算的科学性、完整性
改變现行预算仅按行政事业单位、机构划分的现状，增加分类的标准，使所有预算单位都可以按不同的原则和要求，使用统一的预算科目，更好地适应预算会计环境改革、复式预算和部门预算的要求，同时要扩大预算编制的范围，将预算外等各项收支编入预算，保证预算的完整性，提高财政的监督、控制、调节能力。
（三）在预算编制中逐步应用权责发生制
由于权责发生制规定收入只有在提供服务时才能加以确认，接受服务后应将相应的义务确认为当期费用，并将其作为债务列入资产负债表，这样可以保证在财务报告中完整地反映出真实的财政状况和资金运行成果；同时权责发生制也要求将所有符合资产定义的经济资源全部列入资产负债表中，并相应提取折旧费用，可以促使预算单位更加注意对其所有资产进行管理和维护。
（四）完善《预算法》的内容，加强与有关法律、法规的衔接
可采用西方国家做法，在每个预算年度开始时，进行下一年度预算的编制工作，或者由人大常委会提前审查预算草案，将其提前审查的预算草案作为“临时预算”，在预算草案正式批准前，财政部门可以根据“临时预算”来实施收支管理，解决目前预算执行前期中的“约束真空”问题，增加预算执行的法律约束力，避免各预算单位匆促上阵，应付了事，提高预算编制的准确行和可行性。《预算法》作为财政预算管理的基本法，在预算编制和预算执行中具有绝对的权威性。因此，在修订《预算法》的同时，各项法律、法规都不宜过多地规定财政支出问题，凡是涉及到财政预算安排支出的有关规定，都应符合预算法的要求，凡是与《预算法》相冲突的法律、规章，应一律从有关法律和规章中删除。
（五）加强对预算的监督
预算管理内容包括预算编制、执行和监督三方面。为了保证预算的公共性，仅仅进行预算编制的改革是不够的，还必须加强预算执行过程的监督力度。一要建立相应的配置、监督、会计和报告系统对拨款、资金使用和预算项目执行情况进行管理，坚持依法理财、依公共需要理财；建立多层次、全过程的预算监督体系，做到内外监督相结合，行政监督与社会监督相结合，事前、事中、事后监督相结合，专项和重点监督相结合，以保证预算任务的完成，防止预算执行过程中因政府官员的“内部人控制”而导致预算执行偏离公共需要的轨道。二要创新管理机制。本着分权、制约的原则，形成预算编制、执行和监督相分离的运行机制，加大预算监督的力度，保证预算支出用于公共需要。
（作者单位：韩冬雷，双鸭山市人民医院；丁雷，齐齐哈尔市水产技术推广总站）