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内容提要 政策实施需要政策传播，政策传播的前提是政策被理解，政策的可理解性越高，政策传播中的信息衰减越低，传播越准确。政策的话语模式直接影响政策的可理解性和传播效果。自下而上的政策话语模式有利于提高政策的可理解性，从而有利于政策的准确传播和政策目标的实现。
关键词 政策 话语模式 自下而上
分类号 D5 文献标识码 A 文章编号 1005－6505(2008)06－0112－04
国家公共政策作为国家治理的行动计划和准则，在现代国家治理中发挥着十分重要的作用，是执政与行政的“生命线”。而政策自身的生命则在于政策实施，只有实现了政策预设的目标、达到了政策的效果，政策才具有生命。
政策是否能达到预设的目标，其根本在于政策执行。政策执行离不开政策传播，而政策传播的前提是政策被政策对象所理解。政策的可理解性越高，政策传播中的信息衰减越低，政策對象对政策的理解越准确，政策实施越顺利，政策目标的实现也就越有保证。当前的政策传播广泛采用自上而下的传播模式，政策话语也是采用自上而下的模式。从政策传播看，自上而下的传播和话语可以保证政策表述的准确性，但不利于政策的理解与接受，从而可能严重影响政策的实施。本文着意根据笔者进行的政策话语可理解性的调查，比较分析自上而下和自下而上政策话语模式形成的政策话语的可理解性，探讨哪一种政策话语模式形成的政策话语更有利于政策的理解与传播。
一、自上而下政策话语理解受阻
政策执行是“政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程”。政策执行的过程包括“建立执行机构、运用政策资源、解释政策内容、进行政治动员、开展局部实验、具体贯彻落实以及实施协调监控等”。政策是否被准确理解，直接影响到政策实施，从而影响到政策效果。政策被全面、准确地理解，政策实施就有了基本的保证。
随着现代国家建构的不断发展，政策逐渐“下乡”，逐渐以全体国民为对象，“政策下乡”是构建国民行动的过程，推动着权力的集中和渗透，促进社会的组织化和规范化，强化国民对国家的政治认同。国家公共政策是国家意志的表达，国家政策实施是国家意志的实现。让政策得到广泛的理解，是政策实施的保证，也是政策执行的前提，是国家利益在政策相关领域的实现。而国家利益实现的一个根本前提就是政策被准确理解，而不被误解、曲解。若政策话语没有被充分理解，政策执行就会弱化，政策目标就可能无法实现。“政策下乡”要求面向农民的政策为农民所理解，面向工人的政策为工人所理解，面向全体国民的政策为全体国民所理解。
随着“政策下乡”，农村政策越来越多，也就是说，越来越多的政策直接以农民为客体，广大的农民成为政策解释和动员的对象。政策本身的解释宣传成效直接关乎政策实施是否能达到预期的效果，实现预设的目标。因此，政策如何得到尽可能准确的解释和宣传，则直接关乎政策的目标是否达成。这对于以我国农民为客体的政策尤其重要，因为他们由于自身受教育程度所限，自我诠释政策的能力较弱，这就要求以农民为客体的农村政策本身无需过于复杂的解释，就能使农民理解政策的内容、目标、实施办法、过程、保障、相关利益等。
然而，我国当前的农村政策对于农民是否理解政策话语却似乎并无关注，或者关注不多。2008年3月，笔者到一个国家级贫困县的贫困村A村进行调研活动，在村委会告示栏看到该省农业厅发布的主推农作物品种公告，其中有一部分直接关涉到农民。此部分内容为：
广大农民应提高自我保护意识，选用适宜本地种植的主推品种，到合法诚信的种子企业购种，妥善保存购种发票、品种技术资料及包装物等，并严格按照品种的配套技术要求栽培，减少生产风险，提高生产效益。
(某省农业厅发布的“2007年秋播主要农作物主推品种公告”)
笔者看到这一公告时，发现一位中年农民也在看。笔者以当地方言问候他之后，他向笔者询问“包装物是不是装种子的蛇皮袋子”。
显然，这一政策因为这位农民的理解出现困难而受阻。像这样不能为农民理解的政策，显然很难期待得到全面、准确的实施，也自然难以达到政策的目标。
二、政策可理解性调查与政策话语模式
制定政策是政策话语的写作过程，政策制定者必须知道什么样的政策话语有利于政策对象理解，也就是怎样的政策话语可以确保政策具有较高的可理解性。
政策的可理解性是指公共政策话语在政策传播中被政策客体理解的程度，包含两个层面的含义：一是政策话语是否传播到政策客体；二是政策客体是否理解政策的含义。0政策的可理解性在政策的传播过程中表现出来，政策的可理解性越高，政策在传播中的信息衰减越少，政策误解、曲解的可能性越低。在实际的政策传播中，理解、曲解、误解和完全不理解等，甚至故意的曲解、误解和不理解等都有可能出现，但政策话语自身的可理解性则是减少政策信息衰减、保证政策被准确理解的前提。
之所以关注政策的可理解性，是因为正如前面所述，这是关乎政策执行的一个重要因素，从而成为关乎政策效果的一个重要因素。
政策效果分析指的是政策在多大程度上实现了预期的目标，它通过对预期政策目标与实际政策效果的差距来分析确定政策实施的效果。对是否达到政策目标进行调查分析有利于促进政策的科学化，有利于合理配置政策资源，同时也是决定政策未来走向的重要依据。政策效果分析评估常用的方法有四种：(1)前后对比法，就是将政策执行前后的有关情况进行对比，从中测度出政策效果及价值的一种定量分析法。它通过大量的参数对比，使人对政策执行前后情况的变化一目了然，不仅可以帮助人们了解政策的准确效果，还可以帮助人们认识政策的本质和误差。(2)对象评定法，就是由政策对象通过亲身感受和了解对政策及其效果予以评定的方法。由于政策对象既是政策的承受者，又往往是政策活动的主体，他们对政策的成败得失有切身感受，因而最有评价发言权。这种方法往往需要通过抽样的形式进行，并根据具体情况确定调查的规模和程度。(3)专家判断法，就是组织专家审定各项关于政策的记录，观察政策的执行，对政策对象和以前的政策参与者进行调查，与执行人员及其工作人员交换意见，最后撰写评估报告，鉴定政策的成效。(4)自我评估法，就是政策执行人员对政策影响和实现预期目的的进展情况进行自我评估。这四种方法各有特点，评估者可以根据某项政策的特点选择一种或多种方法进行调查研究。
在本文中，笔者根据需要，选择以“对象评定法”对前述政策的可理解性进行评估分析。在笔者与那位中年农民的对话发生之后，笔者开展了 对该项政策的可理解性的调查。为了保证调查的中立性，以确保调查数据的客观，笔者委托该县扶贫办公室的工作人员选择了一个与该村社会经济发展状况基本相同的B村，进行了一次问卷调查。
笔者先与该县一些农民交谈，发现他们习惯使用的话语特征，包括语词选用、思维方式等，然后根据笔者发现的该县农民话语特征，将以上文告用农民话语进行了改写。
这一种政策话语的形成采取的是自下而上的模式，是笔者依据农民的话语体系中的语词特征和语句逻辑特征而设计的，而前一种政策话语的形成显然采用了自上而下的模式，是政策制定者采用行政话语而制定的。
然后笔者把文稿原文和笔者的改写稿打印出来，并设计了以文本的可理解性为对象的调查问卷，进行调查。在笔者的委托下，该县扶贫办工作人员对B村40名农民进行了调研，收回38份问卷，其中1份因为出现两个选项都选而成为废卷，有效问卷37份。调查结果为：
您觉得哪一段政策您理解得更透彻?请您在这一段画个圈。
1.第一段，即种子公告原文(1人)
2.第二段，即笔者根据种子公告原文改写的内容(36人)
您理解更透彻的原因是什么?请您在您认为合理的原因上画个圈。
1.政策是用政府的话写的，好理解(0)
2.政策是用生活中的话写的，好理解(37人)
您理解更透彻的原因还有什么?请您在您认为合理的原因上画个圈。
1.政策写成一段话，好理解(2人)
2.政策列成一条一条的，好理解(35人)
比较自上而下的话语模式形成的政策话语与自下而上的话语模式形成的政策话语，我们发现，自下而上话语模式形成的政策话语更容易被全面、准确、透彻地理解，这是因为人类群体更容易理解自己群体的话语类型。
所谓话语类型，“是某个话语社团中人们为一定的语言资源和非语言资源(离散资源)做事情的社会过程的慣习”，是人们约定俗成的、被社团成员所接受的一种类型。从社会语言学的视角看，话语类型是人类不同群体的一种社会语言活动，是作者和读者、讲话者和受话者在一定的社会群体交往情景中互动建立的，这种话语经过反复使用而形成的相对稳定的交际形式，就是一种话语类型。不同的人类群体在生成、理解、解释话语类型时，基于共同的原型、框架和隐喻，形成共同理解，从而实现交际。话语类型具有比较固定的语义单位、语用单位、词汇、语法、音系、文章结构、话语逻辑等形式。
话语类型是语言运用中自然形成的。当人类群体主动基于话语类型，运用基于话语类型的特征，进行交际表达时，则创造出话语模式。
构成话语模式的要素是：发话者选择的某一话语社群的话语特征、发话者与受话者的关系、发话者对受话者的态度、发话者的话语目的以及发话者理解话语意图的可理解性与受话者理解能力之间的距离，即：
基于话语模式的理解可知，政策话语模式是政策制定者为了实现政策目的而采用一定话语社群普遍使用的话语用词、句式、语篇结构、逻辑关系等而表现出的政策话语的形态特征。政策话语模式存在一定的可选择性，比如面向农民的农业技术政策，是采用农民的话语特征还是采用官员的话语特征、或是技术人员的话语特征?这便是政策制定者可以选择的。
政策话语模式总体上可以分为两类：
一是自上而下的政策话语模式，这一模式采用政策制定者(官员)的话语特征(“公文腔”，俗称“官腔”)，有利于准确表达政策制定者的意志，但话语不是政策对象的话语模式，政策对象存在或多或少的理解政策话语的困难。
二是自下而上的政策话语模式，这一模式采用政策对象的话语特征(为与“官腔”对应，且称之为“民腔”)，有利于政策对象理解政策话语，只要政策制定者准确理解政策对象的话语，就能用政策对象的话语准确表达政策制定者的意志。
三、基于政策话语模式的政策制定模式
笔者前述的调查数据非常清楚地表明，自下而上的政策话语模式更有利于政策对象对政策话语的理解。显然，政策制定者，亦即政策话语的发话者，应该努力具备自下而上的话语能力，或者接受过自下而上的话语训练，以便具有在政策制定中使用政策对象话语的能力，提高政策的可理解性，从而提高政策的有效实施，促进政策目标的实现。
在1949年以后，我国曾经长期存在以政策对象的话语为政策话语的传统，在相当长一段时间，我国的农村政策话语几乎都是农民的话语，例如在《农村人民公社工作条例》(俗称农村工作60条)里随处都是农民自己的话语，如：
集体所有的耕畜、农具，可以归大队所有，固定给生产队使用；也可以归生产队所有；也可以有些归生产大队所有，有些归生产队所有。究竟实行哪种办法，由生产大队、生产队同社员群众，在有利于保护和繁殖牲畜、有利于保管和维修农具的前提下，根据不同情况，兼顾大队和各生产队发展农业、畜牧业和副业生产的需要，民主讨论决定。决定以后，登记造册，不再变动。
但后来逐渐出现政策话语的变迁，代表政策制定者的话语特征的“官腔”越来越重，“民腔”越来越弱，到现在，“官腔”逐渐主导了政策话语模式，现今的政府文件几乎都是基于自上而下的政策话语模式的“官腔”。
笔者在调查中发现，前述的农村种子政策没有被全面理解，也使该项政策没有得到应有的关注，从而也不可能有全面的实施，政策也就不可能全面达到目标。可以说，政策话语不被理解，会使该项政策在该村的效果几近于零。如此政策效果，显然使得政策实施的所有目标无法实现，不仅使政策实施的成本全部流失，而且可能导致农民对国家政策的认同感降低，从而严重影响农村政策的效果。
国家利益实现的一个根本前提就是政策被准确理解，而不被误解、曲解。面向农民的政策应该为农民所理解，面向工人的政策应该为工人所理解，面向全体国民的政策应该为全体国民所理解。
因此，毋庸置疑，政策制定应该采用自下而上的政策话语模式，因为自下而上的政策话语模式制定的政策更有利于政策的理解、解释、传播，从而保证政策的效果，促进政策目标的实现。
责任编辑 文 心
关键词 政策 话语模式 自下而上
分类号 D5 文献标识码 A 文章编号 1005－6505(2008)06－0112－04
国家公共政策作为国家治理的行动计划和准则，在现代国家治理中发挥着十分重要的作用，是执政与行政的“生命线”。而政策自身的生命则在于政策实施，只有实现了政策预设的目标、达到了政策的效果，政策才具有生命。
政策是否能达到预设的目标，其根本在于政策执行。政策执行离不开政策传播，而政策传播的前提是政策被政策对象所理解。政策的可理解性越高，政策传播中的信息衰减越低，政策對象对政策的理解越准确，政策实施越顺利，政策目标的实现也就越有保证。当前的政策传播广泛采用自上而下的传播模式，政策话语也是采用自上而下的模式。从政策传播看，自上而下的传播和话语可以保证政策表述的准确性，但不利于政策的理解与接受，从而可能严重影响政策的实施。本文着意根据笔者进行的政策话语可理解性的调查，比较分析自上而下和自下而上政策话语模式形成的政策话语的可理解性，探讨哪一种政策话语模式形成的政策话语更有利于政策的理解与传播。
一、自上而下政策话语理解受阻
政策执行是“政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程”。政策执行的过程包括“建立执行机构、运用政策资源、解释政策内容、进行政治动员、开展局部实验、具体贯彻落实以及实施协调监控等”。政策是否被准确理解，直接影响到政策实施，从而影响到政策效果。政策被全面、准确地理解，政策实施就有了基本的保证。
随着现代国家建构的不断发展，政策逐渐“下乡”，逐渐以全体国民为对象，“政策下乡”是构建国民行动的过程，推动着权力的集中和渗透，促进社会的组织化和规范化，强化国民对国家的政治认同。国家公共政策是国家意志的表达，国家政策实施是国家意志的实现。让政策得到广泛的理解，是政策实施的保证，也是政策执行的前提，是国家利益在政策相关领域的实现。而国家利益实现的一个根本前提就是政策被准确理解，而不被误解、曲解。若政策话语没有被充分理解，政策执行就会弱化，政策目标就可能无法实现。“政策下乡”要求面向农民的政策为农民所理解，面向工人的政策为工人所理解，面向全体国民的政策为全体国民所理解。
随着“政策下乡”，农村政策越来越多，也就是说，越来越多的政策直接以农民为客体，广大的农民成为政策解释和动员的对象。政策本身的解释宣传成效直接关乎政策实施是否能达到预期的效果，实现预设的目标。因此，政策如何得到尽可能准确的解释和宣传，则直接关乎政策的目标是否达成。这对于以我国农民为客体的政策尤其重要，因为他们由于自身受教育程度所限，自我诠释政策的能力较弱，这就要求以农民为客体的农村政策本身无需过于复杂的解释，就能使农民理解政策的内容、目标、实施办法、过程、保障、相关利益等。
然而，我国当前的农村政策对于农民是否理解政策话语却似乎并无关注，或者关注不多。2008年3月，笔者到一个国家级贫困县的贫困村A村进行调研活动，在村委会告示栏看到该省农业厅发布的主推农作物品种公告，其中有一部分直接关涉到农民。此部分内容为：
广大农民应提高自我保护意识，选用适宜本地种植的主推品种，到合法诚信的种子企业购种，妥善保存购种发票、品种技术资料及包装物等，并严格按照品种的配套技术要求栽培，减少生产风险，提高生产效益。
(某省农业厅发布的“2007年秋播主要农作物主推品种公告”)
笔者看到这一公告时，发现一位中年农民也在看。笔者以当地方言问候他之后，他向笔者询问“包装物是不是装种子的蛇皮袋子”。
显然，这一政策因为这位农民的理解出现困难而受阻。像这样不能为农民理解的政策，显然很难期待得到全面、准确的实施，也自然难以达到政策的目标。
二、政策可理解性调查与政策话语模式
制定政策是政策话语的写作过程，政策制定者必须知道什么样的政策话语有利于政策对象理解，也就是怎样的政策话语可以确保政策具有较高的可理解性。
政策的可理解性是指公共政策话语在政策传播中被政策客体理解的程度，包含两个层面的含义：一是政策话语是否传播到政策客体；二是政策客体是否理解政策的含义。0政策的可理解性在政策的传播过程中表现出来，政策的可理解性越高，政策在传播中的信息衰减越少，政策误解、曲解的可能性越低。在实际的政策传播中，理解、曲解、误解和完全不理解等，甚至故意的曲解、误解和不理解等都有可能出现，但政策话语自身的可理解性则是减少政策信息衰减、保证政策被准确理解的前提。
之所以关注政策的可理解性，是因为正如前面所述，这是关乎政策执行的一个重要因素，从而成为关乎政策效果的一个重要因素。
政策效果分析指的是政策在多大程度上实现了预期的目标，它通过对预期政策目标与实际政策效果的差距来分析确定政策实施的效果。对是否达到政策目标进行调查分析有利于促进政策的科学化，有利于合理配置政策资源，同时也是决定政策未来走向的重要依据。政策效果分析评估常用的方法有四种：(1)前后对比法，就是将政策执行前后的有关情况进行对比，从中测度出政策效果及价值的一种定量分析法。它通过大量的参数对比，使人对政策执行前后情况的变化一目了然，不仅可以帮助人们了解政策的准确效果，还可以帮助人们认识政策的本质和误差。(2)对象评定法，就是由政策对象通过亲身感受和了解对政策及其效果予以评定的方法。由于政策对象既是政策的承受者，又往往是政策活动的主体，他们对政策的成败得失有切身感受，因而最有评价发言权。这种方法往往需要通过抽样的形式进行，并根据具体情况确定调查的规模和程度。(3)专家判断法，就是组织专家审定各项关于政策的记录，观察政策的执行，对政策对象和以前的政策参与者进行调查，与执行人员及其工作人员交换意见，最后撰写评估报告，鉴定政策的成效。(4)自我评估法，就是政策执行人员对政策影响和实现预期目的的进展情况进行自我评估。这四种方法各有特点，评估者可以根据某项政策的特点选择一种或多种方法进行调查研究。
在本文中，笔者根据需要，选择以“对象评定法”对前述政策的可理解性进行评估分析。在笔者与那位中年农民的对话发生之后，笔者开展了 对该项政策的可理解性的调查。为了保证调查的中立性，以确保调查数据的客观，笔者委托该县扶贫办公室的工作人员选择了一个与该村社会经济发展状况基本相同的B村，进行了一次问卷调查。
笔者先与该县一些农民交谈，发现他们习惯使用的话语特征，包括语词选用、思维方式等，然后根据笔者发现的该县农民话语特征，将以上文告用农民话语进行了改写。
这一种政策话语的形成采取的是自下而上的模式，是笔者依据农民的话语体系中的语词特征和语句逻辑特征而设计的，而前一种政策话语的形成显然采用了自上而下的模式，是政策制定者采用行政话语而制定的。
然后笔者把文稿原文和笔者的改写稿打印出来，并设计了以文本的可理解性为对象的调查问卷，进行调查。在笔者的委托下，该县扶贫办工作人员对B村40名农民进行了调研，收回38份问卷，其中1份因为出现两个选项都选而成为废卷，有效问卷37份。调查结果为：
您觉得哪一段政策您理解得更透彻?请您在这一段画个圈。
1.第一段，即种子公告原文(1人)
2.第二段，即笔者根据种子公告原文改写的内容(36人)
您理解更透彻的原因是什么?请您在您认为合理的原因上画个圈。
1.政策是用政府的话写的，好理解(0)
2.政策是用生活中的话写的，好理解(37人)
您理解更透彻的原因还有什么?请您在您认为合理的原因上画个圈。
1.政策写成一段话，好理解(2人)
2.政策列成一条一条的，好理解(35人)
比较自上而下的话语模式形成的政策话语与自下而上的话语模式形成的政策话语，我们发现，自下而上话语模式形成的政策话语更容易被全面、准确、透彻地理解，这是因为人类群体更容易理解自己群体的话语类型。
所谓话语类型，“是某个话语社团中人们为一定的语言资源和非语言资源(离散资源)做事情的社会过程的慣习”，是人们约定俗成的、被社团成员所接受的一种类型。从社会语言学的视角看，话语类型是人类不同群体的一种社会语言活动，是作者和读者、讲话者和受话者在一定的社会群体交往情景中互动建立的，这种话语经过反复使用而形成的相对稳定的交际形式，就是一种话语类型。不同的人类群体在生成、理解、解释话语类型时，基于共同的原型、框架和隐喻，形成共同理解，从而实现交际。话语类型具有比较固定的语义单位、语用单位、词汇、语法、音系、文章结构、话语逻辑等形式。
话语类型是语言运用中自然形成的。当人类群体主动基于话语类型，运用基于话语类型的特征，进行交际表达时，则创造出话语模式。
构成话语模式的要素是：发话者选择的某一话语社群的话语特征、发话者与受话者的关系、发话者对受话者的态度、发话者的话语目的以及发话者理解话语意图的可理解性与受话者理解能力之间的距离，即：
基于话语模式的理解可知，政策话语模式是政策制定者为了实现政策目的而采用一定话语社群普遍使用的话语用词、句式、语篇结构、逻辑关系等而表现出的政策话语的形态特征。政策话语模式存在一定的可选择性，比如面向农民的农业技术政策，是采用农民的话语特征还是采用官员的话语特征、或是技术人员的话语特征?这便是政策制定者可以选择的。
政策话语模式总体上可以分为两类：
一是自上而下的政策话语模式，这一模式采用政策制定者(官员)的话语特征(“公文腔”，俗称“官腔”)，有利于准确表达政策制定者的意志，但话语不是政策对象的话语模式，政策对象存在或多或少的理解政策话语的困难。
二是自下而上的政策话语模式，这一模式采用政策对象的话语特征(为与“官腔”对应，且称之为“民腔”)，有利于政策对象理解政策话语，只要政策制定者准确理解政策对象的话语，就能用政策对象的话语准确表达政策制定者的意志。
三、基于政策话语模式的政策制定模式
笔者前述的调查数据非常清楚地表明，自下而上的政策话语模式更有利于政策对象对政策话语的理解。显然，政策制定者，亦即政策话语的发话者，应该努力具备自下而上的话语能力，或者接受过自下而上的话语训练，以便具有在政策制定中使用政策对象话语的能力，提高政策的可理解性，从而提高政策的有效实施，促进政策目标的实现。
在1949年以后，我国曾经长期存在以政策对象的话语为政策话语的传统，在相当长一段时间，我国的农村政策话语几乎都是农民的话语，例如在《农村人民公社工作条例》(俗称农村工作60条)里随处都是农民自己的话语，如：
集体所有的耕畜、农具，可以归大队所有，固定给生产队使用；也可以归生产队所有；也可以有些归生产大队所有，有些归生产队所有。究竟实行哪种办法，由生产大队、生产队同社员群众，在有利于保护和繁殖牲畜、有利于保管和维修农具的前提下，根据不同情况，兼顾大队和各生产队发展农业、畜牧业和副业生产的需要，民主讨论决定。决定以后，登记造册，不再变动。
但后来逐渐出现政策话语的变迁，代表政策制定者的话语特征的“官腔”越来越重，“民腔”越来越弱，到现在，“官腔”逐渐主导了政策话语模式，现今的政府文件几乎都是基于自上而下的政策话语模式的“官腔”。
笔者在调查中发现，前述的农村种子政策没有被全面理解，也使该项政策没有得到应有的关注，从而也不可能有全面的实施，政策也就不可能全面达到目标。可以说，政策话语不被理解，会使该项政策在该村的效果几近于零。如此政策效果，显然使得政策实施的所有目标无法实现，不仅使政策实施的成本全部流失，而且可能导致农民对国家政策的认同感降低，从而严重影响农村政策的效果。
国家利益实现的一个根本前提就是政策被准确理解，而不被误解、曲解。面向农民的政策应该为农民所理解，面向工人的政策应该为工人所理解，面向全体国民的政策应该为全体国民所理解。
因此，毋庸置疑，政策制定应该采用自下而上的政策话语模式，因为自下而上的政策话语模式制定的政策更有利于政策的理解、解释、传播，从而保证政策的效果，促进政策目标的实现。
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