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【摘 要】养老保险“断保”现象全国各地普遍存在，本文通过对湖南省企业养老保险分析研究，提出降低断保的措施和建议。
【关键词】养老保险；断保；对策
文章编号：ISSN1006—656X（2013）12-0029-02
作为国家社会保障制度的最重要组成部分，社会保险是经济发展和社会稳定的“安全网”和“减震器”。当前，湖南省职工基本养老保险推进顺利，在职职工参保人数605万人，全省数预计为268万企业离退休人员月均养老金1580元。不容忽视的是，在参保人数和征缴总量稳步增长的同时，中断缴费的人员仍占有相当大的比例。数据显示，2013年湖南职工养老保险实际缴费人数480万人，占参保人员的比例为79%。这意味着有21%（约125万人）处于“断保”状态。
“断保”是指未达退休条件的参保职工中断了社会保险缴费。从全国情况来看，“断保”现象不仅仅存在于某个地区或某个企业，而是具有一定的社会普遍性。为了确保养老保险事业健康可持续发展，如何做好中断缴费人员的基金征缴工作，是当前值得深入研究的一个重要课题。
一、基本养老保险参保人员“断保”的原因分析
（一）缴费基数和缴费费率偏高。一是缴费基数“虚高”。长期以来，社会保险缴费基数为以上一年度“在岗职工平均工资”，而这一数据由统计部门按年度发布。近年来，统计部门已不再发布“在岗职工平均工资”数据，仅发布非私营单位和私营单位平均工资两组数据，对此，现行的做法是“就高不就低 ”，即：将“非私营单位平均工资”等同于“在岗职工平均工资”并作为社会保险缴费基数基准值。实际上，私营单位（包括灵活就业人员、个体工商户等）在整个社保参保群体中的占比已经超过30%，对私营单位来说缴费基数是偏虚高的。2011年，湖南省非私营单位平均工资为2960元/月，私营单位平均工资为1791元/月，而2011年我省最终确定的参保缴费基数为2960元/月，大大高于低收入群体实际收入。且近几年的参保缴费基数都呈现大幅度的提高，并以10%以上的比率增长，具体数据如下表：
二是缴费费率偏高。灵活就业人员参加社会养老保险缴费比例为个人收入的20%，单位参保缴费比例为28%。如果加上医疗、生育、工伤、失业四个险种，参保个人所需缴纳的费用占个人收入的比例高达41%，令不少效益较差的企业、个体工商户、灵活就业人员、低收入群体难以承受，只能“望保兴叹”或选择“断保”。权威部门分析指出，当前经济运行存在下行压力的突出问题仍没有缓解，关于降低费率费基、减轻企业负担的呼声很高，对征缴的反作用力不容忽视。
（二）收入不高造成缴费能力不足。一是企业效益差。当前，基层企业破产改制以及淘汰产能过剩进程中带来参保难、缴费难现象突出，不少企业效益欠佳，属于典型的困难企业，很多因负担过重或者竞争力不强，长期处于停产状态。湖南某地级市，除了部分省属国有企业能正常维持经营外， 大多数市属国有企业连续多年亏损，长期处于停产和半停产状态，该市2010年6月份能正常缴费的单位有115家，人数为19021人，与2009年同期相比缴费户数减少了31%，缴费人数减少了40%；欠费企业87家，欠缴养老保险费用2900多万元，与2009年同期相比增加了47%。同时，在近年来金融危机的持续影响下，企业更是生存艰难。特别是服务业、零售业等劳动密集型行业或小微企业，虽能维持正常生存经营，但劳动力成本占企业成本40%以上，企业利润却仅5%左右。由于企业效益不佳，职工收入减少，造成“断保”现象增多。二是职工经济收入不高。因企业改制破产、企业资产的重组、减员增效等与企业解除劳动关系，由于年龄偏大，这批以“4050”人员为主的下岗失业人员大多家庭生活负担较重，技能单一，属于“三缺人员”（ 缺资金、缺技术、缺知识）。在当前严峻的就业形势下，一时间难以再就业，找到新的工作困难，从而导致他们缺乏一定的经济来源；即便找到新的工作收入也都不高，原本享受到的社会保险补贴因重新就业也无法继续享受到。在赡养老人、供子女上学、承担住房医疗等生活必需开支保证的前提下，根本无力顾及参加社会保险，未及时接续养老保险关系，从而导致这一群体“断保”情况逐年加剧。
（三）政策理解有偏差。
《社会保险法》规定：参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。即：退休领取养老金的条件为“最低缴费年限达到15年”。现实生活中，不少参保人员、企业职工倒过来理解，认为只要缴费满十五年，达到了最低参保缴费年限，就可以不再继续缴纳养老保险费用，续保缴费没有太大的实际意义，因此产生主动自愿“断保”情况出现。同时，由于对无故中断缴费直接影响退休待遇审批政策不甚了解，对“缴费年限越长养老金待遇越高”政策也知之甚少，导致个体工商户和灵活就业人员不愿意增加缴费年限，但又未到退休年龄，而引发“断保”。近几年还出现一批年轻人，对于养老保险在政策方面的认识存在误区的，认为自己还很年轻，不急于参保，只要今后参保缴纳费用满15年就可以拿到养老金，所以宁愿现在把钱拿到自己手上，也不愿参保。
（四）管理服务不到位。
管理服务不到位也是“断保”现象的存在的重要原因之一。一是社保关系异地转移困难。由于社保关系转移手续麻烦、成本大、限制条件多，加之参保人员思想认识上不到位，认为没有达到退休核定待遇年龄不需要主动转移，或存在同一人员多处参保只正常缴纳一处费用，造成部分参保关系处于“断保”状态。二是三大养老保险体系衔接不到位。2012年底，国家人社部出台《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，但直至目前仍未能出台执行细则规定。随着城乡居民社会保险制度的建立和实施，部分原企业职工养老保险参保人又加入城乡居民养老保险。由于转移衔接操作细则不明或落实到位仍需一定时间，造成存在于三大养老保险制度中“重复参保”现象存在，参保人不会同时缴费，故会造成至少一项制度处于“断保”状态。三是灵活就业人员参保不顺畅。现实生活中，不少企业职工参保者因破产改制等原因下岗失业，在与企业解除劳动合同后处于灵活就业状态。当前，相关服务机构缺少针对包括农民工在内的灵活就业人员参保专项制度措施，造成不少灵活就业人员处于“未参保”或“断保”状态。四是信息查询服务滞后。由于未能实现全国或全省统筹，多数地区养老保险参保信息未实现联网。参保者不能及时查询到缴费信息或因查询程序复杂而放弃，造成重复参保或参保中断却不知情，挫伤了参保者积极性，也直接影响到劳动者自身权益的维护和社会稳定。 二、基本养老保险参保中断防范与征缴扩面对策措施
“断保”现象的产生，除了经济转型引起的大量结构性失业等外部因素外，社保政策的宣传、执行、监管、服务也应引起足够的重视。如果任“断保”现象蔓延，势必影响国家养老保险事业的持续健康发展，甚至危及社会长治久安。就现阶段怎样解决基本养老保险“断保”问题，抓好“续保”工作，提出几点个人的浅见。
（一）进一步调整缴费基数与缴费比例。
高额的缴费负担会将低收入人群和特困人群止拒之于社保大门外，也是灵活就业人员中断缴费的重要原因。针对当前这部分低收入群体实际工资收入远远低于全省在岗职工平均工资水平，且统计部门今后不再发布地区在岗职工平均工资这一数据的情况下，可以探索缴费基数与地区在岗职工平均工资脱钩的办法，使缴费标准与职工实际工资收入标准接近。针对低收入群体参保困难问题，可尝试探索特定用人单位、特定群体参保实行灵活缴费标准或给予缴费优惠的办法。同时，继续实施财政“兜底”的参保补贴政策。对私营企业中的劳动密集型或小微企业，进一步降低参保初始缴费比例。
（二）进一步为困难参保群体提供帮扶。
一方面，对特殊群体人员给予适当的社会保险补贴，加大财政投入，延长对下岗失业人员参保补贴的时间。扩大社保补贴范围，将因企业改制失业的“4050”人员全部纳入参保补助范畴，优先充分保障社保补助资金按时到位，完善现行再就业优惠优待政策，综合确定下岗人员享受社保补助的范围，使就业困难人员不因收入低、负担重而中断社保缴费。另一方面，继续实施政府贴息贷款优惠政策，积极推广贷款助保，帮助困难人员续保缴费。对于国有、集体企业解除劳动关系、中断缴费并以个人身份参保的人员由政府担保并全额贴息或部分贴息、低息，给予一定期限和一定额度的贷款，待其经济状况转好后在限定期限内予以归还；或待其领取养老金时，从中拿出一定比例优先偿还贷款本金。
（三）进一步完善社保参保配套服务。
一方面，要加强社保服务机构的建设，提升社保服务质量，尽快出台城乡养老保险制度衔接操作细则并实施，方便快捷地办理跨省跨地区三大基本养老保险关系转移接续手续，简化社保转移接续的办理程序。另一方面，要不断加强社保经办从业人员的业务素质提升，定期组织经办机构服务人员开展政策理论、创新服务方式等方面的系统培训，不断调整创新服务方式方法，提升服务水平，为参保者提供优质快捷的服务。同时，加快推进社会保障信息化建设，尽早建立统一的信息平台，加大上网信息量和信息上网更新频率，为参保人员提供方便快捷的缴费和查询通道，让参保人员及时准确了解个人参保缴费信息，获悉个人权益具体内容。积极推广发行社会保障卡，将社保卡与工资发放卡、银行卡对接，实现授委托自动划扣代缴。
（四）进一步加大社保宣传力度。
要不断通过报纸、电视、网络等各级各类新闻媒体，积极宣传社保政策，加强企业对《社会保险法》等有关法规政策的学习和认识，使企业形成“参保缴费是用人单位的法定义务，也是劳动者的合法权益”的意识。要宣传员工参保对企业发展的正面效应，促使企业形成“为职工参保，促企业发展”的观念。对于参保个人，要重点宣传参保正常缴费关系到“老有所养”，也是国家给予公民的权利，应不断提高认识，主动敦促用工企业组织参保。重点向灵活就业人员群体宣传当前参保缴费的优惠政策和便民措施，使其认识到中断缴费对今后养老问题的影响。
企业职工基本养老保险制度是一项保障劳动者老有所养的社会保险制度。近年来我国人口老龄化程度明显并加速发展的趋势，要保障基本养老保险制度的可持续发展，将是整个社会形势所趋。只有将引导广大职工参保群体不间断、及时缴纳养老保险，减少养老保险中的“断保”现象，才能保障企业退休人员晚年基本生活水平不降低，更好地共享经济社会发展成果。
参考文献：
[1]卢延平：企业养老保险断保情况研究[J].当代经济，2013.6.
[2]于国祯：社会保险“断保”的成因及对策[J].公共管理，2013.4.
[3]于国祯：养老保险缴费中断的原因及对策[J].劳动保障世界 2013.3.
【关键词】养老保险；断保；对策
文章编号：ISSN1006—656X（2013）12-0029-02
作为国家社会保障制度的最重要组成部分，社会保险是经济发展和社会稳定的“安全网”和“减震器”。当前，湖南省职工基本养老保险推进顺利，在职职工参保人数605万人，全省数预计为268万企业离退休人员月均养老金1580元。不容忽视的是，在参保人数和征缴总量稳步增长的同时，中断缴费的人员仍占有相当大的比例。数据显示，2013年湖南职工养老保险实际缴费人数480万人，占参保人员的比例为79%。这意味着有21%（约125万人）处于“断保”状态。
“断保”是指未达退休条件的参保职工中断了社会保险缴费。从全国情况来看，“断保”现象不仅仅存在于某个地区或某个企业，而是具有一定的社会普遍性。为了确保养老保险事业健康可持续发展，如何做好中断缴费人员的基金征缴工作，是当前值得深入研究的一个重要课题。
一、基本养老保险参保人员“断保”的原因分析
（一）缴费基数和缴费费率偏高。一是缴费基数“虚高”。长期以来，社会保险缴费基数为以上一年度“在岗职工平均工资”，而这一数据由统计部门按年度发布。近年来，统计部门已不再发布“在岗职工平均工资”数据，仅发布非私营单位和私营单位平均工资两组数据，对此，现行的做法是“就高不就低 ”，即：将“非私营单位平均工资”等同于“在岗职工平均工资”并作为社会保险缴费基数基准值。实际上，私营单位（包括灵活就业人员、个体工商户等）在整个社保参保群体中的占比已经超过30%，对私营单位来说缴费基数是偏虚高的。2011年，湖南省非私营单位平均工资为2960元/月，私营单位平均工资为1791元/月，而2011年我省最终确定的参保缴费基数为2960元/月，大大高于低收入群体实际收入。且近几年的参保缴费基数都呈现大幅度的提高，并以10%以上的比率增长，具体数据如下表：
二是缴费费率偏高。灵活就业人员参加社会养老保险缴费比例为个人收入的20%，单位参保缴费比例为28%。如果加上医疗、生育、工伤、失业四个险种，参保个人所需缴纳的费用占个人收入的比例高达41%，令不少效益较差的企业、个体工商户、灵活就业人员、低收入群体难以承受，只能“望保兴叹”或选择“断保”。权威部门分析指出，当前经济运行存在下行压力的突出问题仍没有缓解，关于降低费率费基、减轻企业负担的呼声很高，对征缴的反作用力不容忽视。
（二）收入不高造成缴费能力不足。一是企业效益差。当前，基层企业破产改制以及淘汰产能过剩进程中带来参保难、缴费难现象突出，不少企业效益欠佳，属于典型的困难企业，很多因负担过重或者竞争力不强，长期处于停产状态。湖南某地级市，除了部分省属国有企业能正常维持经营外， 大多数市属国有企业连续多年亏损，长期处于停产和半停产状态，该市2010年6月份能正常缴费的单位有115家，人数为19021人，与2009年同期相比缴费户数减少了31%，缴费人数减少了40%；欠费企业87家，欠缴养老保险费用2900多万元，与2009年同期相比增加了47%。同时，在近年来金融危机的持续影响下，企业更是生存艰难。特别是服务业、零售业等劳动密集型行业或小微企业，虽能维持正常生存经营，但劳动力成本占企业成本40%以上，企业利润却仅5%左右。由于企业效益不佳，职工收入减少，造成“断保”现象增多。二是职工经济收入不高。因企业改制破产、企业资产的重组、减员增效等与企业解除劳动关系，由于年龄偏大，这批以“4050”人员为主的下岗失业人员大多家庭生活负担较重，技能单一，属于“三缺人员”（ 缺资金、缺技术、缺知识）。在当前严峻的就业形势下，一时间难以再就业，找到新的工作困难，从而导致他们缺乏一定的经济来源；即便找到新的工作收入也都不高，原本享受到的社会保险补贴因重新就业也无法继续享受到。在赡养老人、供子女上学、承担住房医疗等生活必需开支保证的前提下，根本无力顾及参加社会保险，未及时接续养老保险关系，从而导致这一群体“断保”情况逐年加剧。
（三）政策理解有偏差。
《社会保险法》规定：参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。即：退休领取养老金的条件为“最低缴费年限达到15年”。现实生活中，不少参保人员、企业职工倒过来理解，认为只要缴费满十五年，达到了最低参保缴费年限，就可以不再继续缴纳养老保险费用，续保缴费没有太大的实际意义，因此产生主动自愿“断保”情况出现。同时，由于对无故中断缴费直接影响退休待遇审批政策不甚了解，对“缴费年限越长养老金待遇越高”政策也知之甚少，导致个体工商户和灵活就业人员不愿意增加缴费年限，但又未到退休年龄，而引发“断保”。近几年还出现一批年轻人，对于养老保险在政策方面的认识存在误区的，认为自己还很年轻，不急于参保，只要今后参保缴纳费用满15年就可以拿到养老金，所以宁愿现在把钱拿到自己手上，也不愿参保。
（四）管理服务不到位。
管理服务不到位也是“断保”现象的存在的重要原因之一。一是社保关系异地转移困难。由于社保关系转移手续麻烦、成本大、限制条件多，加之参保人员思想认识上不到位，认为没有达到退休核定待遇年龄不需要主动转移，或存在同一人员多处参保只正常缴纳一处费用，造成部分参保关系处于“断保”状态。二是三大养老保险体系衔接不到位。2012年底，国家人社部出台《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，但直至目前仍未能出台执行细则规定。随着城乡居民社会保险制度的建立和实施，部分原企业职工养老保险参保人又加入城乡居民养老保险。由于转移衔接操作细则不明或落实到位仍需一定时间，造成存在于三大养老保险制度中“重复参保”现象存在，参保人不会同时缴费，故会造成至少一项制度处于“断保”状态。三是灵活就业人员参保不顺畅。现实生活中，不少企业职工参保者因破产改制等原因下岗失业，在与企业解除劳动合同后处于灵活就业状态。当前，相关服务机构缺少针对包括农民工在内的灵活就业人员参保专项制度措施，造成不少灵活就业人员处于“未参保”或“断保”状态。四是信息查询服务滞后。由于未能实现全国或全省统筹，多数地区养老保险参保信息未实现联网。参保者不能及时查询到缴费信息或因查询程序复杂而放弃，造成重复参保或参保中断却不知情，挫伤了参保者积极性，也直接影响到劳动者自身权益的维护和社会稳定。 二、基本养老保险参保中断防范与征缴扩面对策措施
“断保”现象的产生，除了经济转型引起的大量结构性失业等外部因素外，社保政策的宣传、执行、监管、服务也应引起足够的重视。如果任“断保”现象蔓延，势必影响国家养老保险事业的持续健康发展，甚至危及社会长治久安。就现阶段怎样解决基本养老保险“断保”问题，抓好“续保”工作，提出几点个人的浅见。
（一）进一步调整缴费基数与缴费比例。
高额的缴费负担会将低收入人群和特困人群止拒之于社保大门外，也是灵活就业人员中断缴费的重要原因。针对当前这部分低收入群体实际工资收入远远低于全省在岗职工平均工资水平，且统计部门今后不再发布地区在岗职工平均工资这一数据的情况下，可以探索缴费基数与地区在岗职工平均工资脱钩的办法，使缴费标准与职工实际工资收入标准接近。针对低收入群体参保困难问题，可尝试探索特定用人单位、特定群体参保实行灵活缴费标准或给予缴费优惠的办法。同时，继续实施财政“兜底”的参保补贴政策。对私营企业中的劳动密集型或小微企业，进一步降低参保初始缴费比例。
（二）进一步为困难参保群体提供帮扶。
一方面，对特殊群体人员给予适当的社会保险补贴，加大财政投入，延长对下岗失业人员参保补贴的时间。扩大社保补贴范围，将因企业改制失业的“4050”人员全部纳入参保补助范畴，优先充分保障社保补助资金按时到位，完善现行再就业优惠优待政策，综合确定下岗人员享受社保补助的范围，使就业困难人员不因收入低、负担重而中断社保缴费。另一方面，继续实施政府贴息贷款优惠政策，积极推广贷款助保，帮助困难人员续保缴费。对于国有、集体企业解除劳动关系、中断缴费并以个人身份参保的人员由政府担保并全额贴息或部分贴息、低息，给予一定期限和一定额度的贷款，待其经济状况转好后在限定期限内予以归还；或待其领取养老金时，从中拿出一定比例优先偿还贷款本金。
（三）进一步完善社保参保配套服务。
一方面，要加强社保服务机构的建设，提升社保服务质量，尽快出台城乡养老保险制度衔接操作细则并实施，方便快捷地办理跨省跨地区三大基本养老保险关系转移接续手续，简化社保转移接续的办理程序。另一方面，要不断加强社保经办从业人员的业务素质提升，定期组织经办机构服务人员开展政策理论、创新服务方式等方面的系统培训，不断调整创新服务方式方法，提升服务水平，为参保者提供优质快捷的服务。同时，加快推进社会保障信息化建设，尽早建立统一的信息平台，加大上网信息量和信息上网更新频率，为参保人员提供方便快捷的缴费和查询通道，让参保人员及时准确了解个人参保缴费信息，获悉个人权益具体内容。积极推广发行社会保障卡，将社保卡与工资发放卡、银行卡对接，实现授委托自动划扣代缴。
（四）进一步加大社保宣传力度。
要不断通过报纸、电视、网络等各级各类新闻媒体，积极宣传社保政策，加强企业对《社会保险法》等有关法规政策的学习和认识，使企业形成“参保缴费是用人单位的法定义务，也是劳动者的合法权益”的意识。要宣传员工参保对企业发展的正面效应，促使企业形成“为职工参保，促企业发展”的观念。对于参保个人，要重点宣传参保正常缴费关系到“老有所养”，也是国家给予公民的权利，应不断提高认识，主动敦促用工企业组织参保。重点向灵活就业人员群体宣传当前参保缴费的优惠政策和便民措施，使其认识到中断缴费对今后养老问题的影响。
企业职工基本养老保险制度是一项保障劳动者老有所养的社会保险制度。近年来我国人口老龄化程度明显并加速发展的趋势，要保障基本养老保险制度的可持续发展，将是整个社会形势所趋。只有将引导广大职工参保群体不间断、及时缴纳养老保险，减少养老保险中的“断保”现象，才能保障企业退休人员晚年基本生活水平不降低，更好地共享经济社会发展成果。
参考文献：
[1]卢延平：企业养老保险断保情况研究[J].当代经济，2013.6.
[2]于国祯：社会保险“断保”的成因及对策[J].公共管理，2013.4.
[3]于国祯：养老保险缴费中断的原因及对策[J].劳动保障世界 2013.3.