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摘 要 农村宅基地使用权审批是农村宅基地管理的重要手段。改革与完善农村宅基地使用权审批制度在一定程度上能够避免违法使用宅基地的现象，提高宅基地的利用率，有利于宅基地的有效管理，实现宅基地审批的目标，切实保障农村村民的宅基地权益。
关键词 宅基地 审批制度 改革 农村
基金项目：广西法学会2015年法学研究课题立项项目：农村宅基地改革法律问题研究，项目编号：GFKT（2015）C04。
作者简介：张波，梧州学院文法学院讲师，研究方向：民法学、劳动与社会保障法学。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-053-02
农村宅基地使用权是农村村民的一项重要的用益物权，农村村民通过审批合法取得宅基地使用权是合法利用集体所有的宅基地建房的前提。当前农村违法违规占有、使用宅基地的现象大量存在，农村宅基地闲置率高，既增加了宅基地管理的难度，又损害了农村村民的宅基地权益，这与农村宅基地审批制度的不完善有直接关系。改革与完善宅基地使用权审批制度，实现宅基地使用权审批的目标，使宅基地的功能得到最大程度的发挥。
一、宅基地使用权审批的基本情况
随着我国经济、社会的发展及城乡一体化的推进，农村经济和社会发生了巨大变化。现在农村宅基地使用权审批制度不能适应新形势的需要，在审批过程中存在审批不严、监管不到位等问题，出现“一户多宅”、“少批多用”、“面积超标”及违法占用耕地建房等不合法、不合理使用宅基地的现象。导致农村宅基地利用率低，很多村庄宅基地用地紧张很难满足村民的建房需求，部分村庄甚至因无地可批而冻结宅基地使用权的审批或虽核发宅基地用地指标但无法落实宅基地给村民使用的地步。为了使宅基地使用权审批工作顺利开展，切实实现审批目标，必须要改革与完善宅基地使用权审批制度。
二、宅基地使用权审批存在的主要问题
（一）审批原则和条件有待明确
我国法律与政策明确规定了宅基地审批的原则和条件，各地也作了进一步细化。基本都遵循以下原则和条件：第一，符合乡（镇）土地利用总体规划、村镇建设规划；第二，申请人必须是本集体经济组织成员；遵循“一户一宅”、面积不得超过省级人民政府规定的用地面积标准；第三，严禁违法占用耕地建房，优先利用原宅基地和空闲宅基地建房。第四，将住房出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予批准。第五，因子女结婚等原因需分户，需宅基地建房。宅基地使用权审批的原则和条件看似明确具体，实则不然。当前，宅基地使用权审批的部分原则和条件模糊不清，操作性不强。
1.集体经济组织成员资格的认定标准不明确、不合理只有本集体经济组织成员才能依法通过申请审批取得宅基地使用权。法律对集体经济组织成员资格的认定没有明确的规定，大部分农村主要是以户籍作为主要的认定标准。以户籍作为认定标准简便、容易操作，但存在明显的缺陷，如：嫁入本村的媳妇，若户籍未迁入，即使“分户”也无权通过申请审批取得宅基地使用权。
2.分户的原则和条件不明确，户的数量不合理的增加。农村村民以“户”为单位申请取得宅基地使用权，也以“户”为单位审批。法律对农村家庭“分户”的原则和条件没有明确的规定 。农村村民通过“分户”就可以通过申请审批无偿、无期限取得宅基地使用权。农村村民为了能够多占宅基地、提高居住条件，基本上都会想方设法创造条件“分户”，出现“能分则分”、“能分必分”的现象。最终导致：随着农村人口向城市迁移，农村常住人口减少，“农户”数量却不断增加，农村人均住房面积不降反增。
3.对优先审批条件鲜有明确的规定。大部分地区只有宅基地使用权审批条件的基本规定，没有对优先审批条件予以规定或者没有明确详细的规定；只有少数地区对于优先审批予以明确。在宅基地存量不足、不能满足所有符合条件的申请时，没有明确的优先审批的条件就很难对现有的宅基地进行审批，出现急需宅基地建房的村民没有通过审批获得宅基地使用权。
（二）审批权限设置不合理，审批人员配备不足、人才缺乏
宅基地使用权的审批权限属于县人民政府，农地转用须省级人民政府审批，乡镇人民政府负责审核，村委会只负责受到申请。县和乡（镇）人民政府的审批或审核工作主要是土地管理部分负责办理。宅基地使用权申请审批涉及的范围广、村庄较多，审核工作量大、难度大。县和乡（镇）土地管理部门普遍存在工作人员数量配备不足、土地管理人才一般扎根城市不愿意到县城和乡镇工作而人才缺乏的现象。县和乡（镇）土地管理部门主要是对村委会提交的申请审批资料进行审核和批准，并没有到实地进行实质性的审查，普遍是在对宅基地申请的基本情况不太了解的情况下进行审批。最终审批结果一般都以村委会的意见为准，村委会相当于拥有实质上的“审批权”。宅基地使用权由县级人民政府审批可以说“有名无实”、广受诟病，同时也使审批程序过于复杂。
（三）不严格依法审批，缺乏有效審查与监管
在宅基地使用权的审批问题上现行采用村、乡（镇）、县三级审核批准的做法，三层审批意味着三次把关，理应能够将因审批导致不合法占有、使用宅基的问题遏制在萌芽状态。事实并非如此，农村大量存在超面积占地、一户两宅甚至多宅、非集体经济组织成员占地等问题。究其原因，在很大程序上与不依法审批、滥用审批权，对审批过程缺乏有效的监管有直接关系。从政府土地管理部门、村委会到村民都缺乏对审批环节的有效监管，甚至是监管缺位。 从政府方面来看，政府土地管理部门的工作人员存在徇私枉法，不依法审核批准的现象。从村委会方面来看，村委会在审批过程中裁定权过大，审批结果基本上以村委会的意见为准。村委会在审批环节明显存在的问题：一是村委会对宅基地使用权审批的申请普遍持宽容的态度，只要符合审批条件都不会设置障碍。二是村委会或村干部存在不顾法律与政策规定，为谋取私利而不依法审批、滥用审批权的问题。 三、改革与完善宅基地使用权审批制度的建议
现行宅基地使用权审批制度显现出弊端，已明显不能适应当前经济和社会发展的需要，其审批结果难免不公平、不合理，既增加了宅基地管理的难度，又损害了农村村民的宅基地权益。为了使宅基地使用权审批程序更加规范，审批结果体现广大农民群众的利益，改革与完善宅基地使用权审批制度势在必行。
（一）明确审批原则和条件
明确宅基地使用权审批原则和条件，使其具有较强的操作性，同样也是公平、合理地开展审批工作的前提和基础。
1.明确集体经济组织成员资格的认定标准。农村村民获得集体经济组织成员资格才有权通过申请审批取得宅基地使用权。在集体经济组织成员资格的认定过程中，不能简单以户籍作为认定的唯一标准。建议以户籍为基础，综合考虑是否履行集体经济组织义务 、是否在集体经济组织所在地长期生活、居住和生产等要素作为认定和判断的标准。对于履行了在集体经济组织应当承担的义务，户籍在本集体经济组织所在地，并且长期生产、生活居住的，应当认定其具有集体经济组织成员资格，有权通过申请审批取得宅基地使用权。
2.明确分户的原则和条件，适当控制分户的数量，达到宅基地的节约、集约利用。为避免随意性分户导致户的数量不合理增加，应当设置严格的分户原则和分户条件。在分户问题的处理上，坚持能不分户尽量不分户。对于因子女结婚成家且家庭住宅面积不能满足居住的需要的，允许分户后通过申请审批取得宅基地使用权。在审批过程中，利用审批程序鼓励农户建设高层住宅，提高所建住宅的居住人口数量。同一家庭的成员尽量做到不分户；即使分户也不分宅，多户共同通过申请审批使用一处宅基地，即：“多户一宅”，充分利用宅基地，达到节约、集约利用的效果。
3.明确宅基地使用优先审批的原则。对于申请户数和面积存量宅基地的数量的，必须采用优先审批的原则，明确宅基地使用权优先审批的条件，对于符合优先审批条件的申请予以优先审核批准。制定优先审批条件时，应当根据农村和宅基地使用权审批的实际情况来确定，建议应主要遵循如下原则：第一，没有住宅或原住宅因自然灾害毁损后无法在原址建房的予以优先考虑；第二，多户共住一宅且必须重新申请宅基地建房的优先考虑；第三，家庭新增人口、人均建筑面积少于25平方米而不能满足居住需求的优先考虑。
（二）调整审批权限，配齐审批工作人员、建设高素质的审批队伍
1.调整宅基地使用权的审批权限，探索下放审批权。乡镇人民政府离农村宅基地比较近，审批过程中开展审查工作较便捷，也更贴近村民，有利于宅基地审批工作的顺利进行。在宅基地审批过程中，下放宅基地审批权限，将宅基地使用权审批权限授予乡镇人民政府 ，村委会负责受理审批的申请与审核。宅基地占用农用地的，农用地转用由现行的省政府审批调整为授权县级人民政府审批，报市级人民政府备案。
2.配齐审批工作人员、建设高素质的审批队伍。各级人民政府应当充分认识到宅基地使用权审批工作的重要性，对审批工作应当予以高度重视，从人、财、物等方面给予大力支持。对于土地管理人员不足、人才缺乏的问题，各级人民政府首先应当配备充足的工作人员，使审批人员不至于捉襟见肘；其次，应当采取各种激励措施引进高素质土地管理人才；再次，加强审批队伍建设，提高工作能力，建设一支高素质的土地管理人才队伍，满足宅基地使用权审批对土地管理人才的需求。
（三）加强审查和监管力度
1.开展必要的实质性审查，加强审查力度。宅基地使用权审批不能仅凭审查书面材料决定审批结果，必要时应当到现场进行实地审查与检查。在审批过程中，土地管理部门要做到“三到场”，深入到农村实地审查申请审批主体是否符合条件、拟用土地是否符合土地利用总体规划等；审批批准后，应到实地丈量批放的宅基地；房屋建成后，应到实地检查是否按照审批批准的面积和用途占有和使用土地，是否存在“建新不拆旧”、“一户两宅”等违法占有现象。对于违法占有、使用宅基地建房的行为，应坚决予以制止，并对违法行为予以处罚，对于违法建造的房屋应予以拆除。
2.加强监督和管理的力度，建立公开监督制度。对宅基地使用权的申请必须严格依法予以审批，对于不符合批准原则和条件的申请坚决不批，避免由于审批不严导致的“一户多宅”、“面积超标”等违法占地现象出现。明确宅基地使用权审批的职责，加强监管力度，对于在审批过程中徇私枉法、不严格依法审批的个人和单位，坚决予以严惩。建立公开监督制度，主动接受社会特别是农村村民的监督。在宅基地使用权审批过程中，村委会对申请审批的资料审核后向农村村民張榜公示，包括：户的人数和成员名单、涉及分户的还须公示合法的原因、拟申请审批的宅基地面积和选址等。公示期满无异议的，由村委会报乡（镇）土地管理部门审批。审批通过后，还必须将审批结果向农村村民张榜公示，公示无异议后才正式批放、丈量宅基地，乡（镇）人民政府将审批结果报县级人民政府备案。
注释：
岳永兵、张军辉.浅议农村宅基地用地标准.中国国土资源经济.2010（1）.23.
陈红丽、梁丹辉.我国农村宅基地使用制度存在的问题及对策.中国农业资源与区划.2009，30（5）.23-28.
陈月银.农村集体经济组织成员法律主体资格的研究.安徽大学.2011.
高圣平.宅基地制度改革试点的法律逻辑.烟台大学学报（哲学社会科学版）.2015（3）.23.
关键词 宅基地 审批制度 改革 农村
基金项目：广西法学会2015年法学研究课题立项项目：农村宅基地改革法律问题研究，项目编号：GFKT（2015）C04。
作者简介：张波，梧州学院文法学院讲师，研究方向：民法学、劳动与社会保障法学。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-053-02
农村宅基地使用权是农村村民的一项重要的用益物权，农村村民通过审批合法取得宅基地使用权是合法利用集体所有的宅基地建房的前提。当前农村违法违规占有、使用宅基地的现象大量存在，农村宅基地闲置率高，既增加了宅基地管理的难度，又损害了农村村民的宅基地权益，这与农村宅基地审批制度的不完善有直接关系。改革与完善宅基地使用权审批制度，实现宅基地使用权审批的目标，使宅基地的功能得到最大程度的发挥。
一、宅基地使用权审批的基本情况
随着我国经济、社会的发展及城乡一体化的推进，农村经济和社会发生了巨大变化。现在农村宅基地使用权审批制度不能适应新形势的需要，在审批过程中存在审批不严、监管不到位等问题，出现“一户多宅”、“少批多用”、“面积超标”及违法占用耕地建房等不合法、不合理使用宅基地的现象。导致农村宅基地利用率低，很多村庄宅基地用地紧张很难满足村民的建房需求，部分村庄甚至因无地可批而冻结宅基地使用权的审批或虽核发宅基地用地指标但无法落实宅基地给村民使用的地步。为了使宅基地使用权审批工作顺利开展，切实实现审批目标，必须要改革与完善宅基地使用权审批制度。
二、宅基地使用权审批存在的主要问题
（一）审批原则和条件有待明确
我国法律与政策明确规定了宅基地审批的原则和条件，各地也作了进一步细化。基本都遵循以下原则和条件：第一，符合乡（镇）土地利用总体规划、村镇建设规划；第二，申请人必须是本集体经济组织成员；遵循“一户一宅”、面积不得超过省级人民政府规定的用地面积标准；第三，严禁违法占用耕地建房，优先利用原宅基地和空闲宅基地建房。第四，将住房出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予批准。第五，因子女结婚等原因需分户，需宅基地建房。宅基地使用权审批的原则和条件看似明确具体，实则不然。当前，宅基地使用权审批的部分原则和条件模糊不清，操作性不强。
1.集体经济组织成员资格的认定标准不明确、不合理只有本集体经济组织成员才能依法通过申请审批取得宅基地使用权。法律对集体经济组织成员资格的认定没有明确的规定，大部分农村主要是以户籍作为主要的认定标准。以户籍作为认定标准简便、容易操作，但存在明显的缺陷，如：嫁入本村的媳妇，若户籍未迁入，即使“分户”也无权通过申请审批取得宅基地使用权。
2.分户的原则和条件不明确，户的数量不合理的增加。农村村民以“户”为单位申请取得宅基地使用权，也以“户”为单位审批。法律对农村家庭“分户”的原则和条件没有明确的规定 。农村村民通过“分户”就可以通过申请审批无偿、无期限取得宅基地使用权。农村村民为了能够多占宅基地、提高居住条件，基本上都会想方设法创造条件“分户”，出现“能分则分”、“能分必分”的现象。最终导致：随着农村人口向城市迁移，农村常住人口减少，“农户”数量却不断增加，农村人均住房面积不降反增。
3.对优先审批条件鲜有明确的规定。大部分地区只有宅基地使用权审批条件的基本规定，没有对优先审批条件予以规定或者没有明确详细的规定；只有少数地区对于优先审批予以明确。在宅基地存量不足、不能满足所有符合条件的申请时，没有明确的优先审批的条件就很难对现有的宅基地进行审批，出现急需宅基地建房的村民没有通过审批获得宅基地使用权。
（二）审批权限设置不合理，审批人员配备不足、人才缺乏
宅基地使用权的审批权限属于县人民政府，农地转用须省级人民政府审批，乡镇人民政府负责审核，村委会只负责受到申请。县和乡（镇）人民政府的审批或审核工作主要是土地管理部分负责办理。宅基地使用权申请审批涉及的范围广、村庄较多，审核工作量大、难度大。县和乡（镇）土地管理部门普遍存在工作人员数量配备不足、土地管理人才一般扎根城市不愿意到县城和乡镇工作而人才缺乏的现象。县和乡（镇）土地管理部门主要是对村委会提交的申请审批资料进行审核和批准，并没有到实地进行实质性的审查，普遍是在对宅基地申请的基本情况不太了解的情况下进行审批。最终审批结果一般都以村委会的意见为准，村委会相当于拥有实质上的“审批权”。宅基地使用权由县级人民政府审批可以说“有名无实”、广受诟病，同时也使审批程序过于复杂。
（三）不严格依法审批，缺乏有效審查与监管
在宅基地使用权的审批问题上现行采用村、乡（镇）、县三级审核批准的做法，三层审批意味着三次把关，理应能够将因审批导致不合法占有、使用宅基的问题遏制在萌芽状态。事实并非如此，农村大量存在超面积占地、一户两宅甚至多宅、非集体经济组织成员占地等问题。究其原因，在很大程序上与不依法审批、滥用审批权，对审批过程缺乏有效的监管有直接关系。从政府土地管理部门、村委会到村民都缺乏对审批环节的有效监管，甚至是监管缺位。 从政府方面来看，政府土地管理部门的工作人员存在徇私枉法，不依法审核批准的现象。从村委会方面来看，村委会在审批过程中裁定权过大，审批结果基本上以村委会的意见为准。村委会在审批环节明显存在的问题：一是村委会对宅基地使用权审批的申请普遍持宽容的态度，只要符合审批条件都不会设置障碍。二是村委会或村干部存在不顾法律与政策规定，为谋取私利而不依法审批、滥用审批权的问题。 三、改革与完善宅基地使用权审批制度的建议
现行宅基地使用权审批制度显现出弊端，已明显不能适应当前经济和社会发展的需要，其审批结果难免不公平、不合理，既增加了宅基地管理的难度，又损害了农村村民的宅基地权益。为了使宅基地使用权审批程序更加规范，审批结果体现广大农民群众的利益，改革与完善宅基地使用权审批制度势在必行。
（一）明确审批原则和条件
明确宅基地使用权审批原则和条件，使其具有较强的操作性，同样也是公平、合理地开展审批工作的前提和基础。
1.明确集体经济组织成员资格的认定标准。农村村民获得集体经济组织成员资格才有权通过申请审批取得宅基地使用权。在集体经济组织成员资格的认定过程中，不能简单以户籍作为认定的唯一标准。建议以户籍为基础，综合考虑是否履行集体经济组织义务 、是否在集体经济组织所在地长期生活、居住和生产等要素作为认定和判断的标准。对于履行了在集体经济组织应当承担的义务，户籍在本集体经济组织所在地，并且长期生产、生活居住的，应当认定其具有集体经济组织成员资格，有权通过申请审批取得宅基地使用权。
2.明确分户的原则和条件，适当控制分户的数量，达到宅基地的节约、集约利用。为避免随意性分户导致户的数量不合理增加，应当设置严格的分户原则和分户条件。在分户问题的处理上，坚持能不分户尽量不分户。对于因子女结婚成家且家庭住宅面积不能满足居住的需要的，允许分户后通过申请审批取得宅基地使用权。在审批过程中，利用审批程序鼓励农户建设高层住宅，提高所建住宅的居住人口数量。同一家庭的成员尽量做到不分户；即使分户也不分宅，多户共同通过申请审批使用一处宅基地，即：“多户一宅”，充分利用宅基地，达到节约、集约利用的效果。
3.明确宅基地使用优先审批的原则。对于申请户数和面积存量宅基地的数量的，必须采用优先审批的原则，明确宅基地使用权优先审批的条件，对于符合优先审批条件的申请予以优先审核批准。制定优先审批条件时，应当根据农村和宅基地使用权审批的实际情况来确定，建议应主要遵循如下原则：第一，没有住宅或原住宅因自然灾害毁损后无法在原址建房的予以优先考虑；第二，多户共住一宅且必须重新申请宅基地建房的优先考虑；第三，家庭新增人口、人均建筑面积少于25平方米而不能满足居住需求的优先考虑。
（二）调整审批权限，配齐审批工作人员、建设高素质的审批队伍
1.调整宅基地使用权的审批权限，探索下放审批权。乡镇人民政府离农村宅基地比较近，审批过程中开展审查工作较便捷，也更贴近村民，有利于宅基地审批工作的顺利进行。在宅基地审批过程中，下放宅基地审批权限，将宅基地使用权审批权限授予乡镇人民政府 ，村委会负责受理审批的申请与审核。宅基地占用农用地的，农用地转用由现行的省政府审批调整为授权县级人民政府审批，报市级人民政府备案。
2.配齐审批工作人员、建设高素质的审批队伍。各级人民政府应当充分认识到宅基地使用权审批工作的重要性，对审批工作应当予以高度重视，从人、财、物等方面给予大力支持。对于土地管理人员不足、人才缺乏的问题，各级人民政府首先应当配备充足的工作人员，使审批人员不至于捉襟见肘；其次，应当采取各种激励措施引进高素质土地管理人才；再次，加强审批队伍建设，提高工作能力，建设一支高素质的土地管理人才队伍，满足宅基地使用权审批对土地管理人才的需求。
（三）加强审查和监管力度
1.开展必要的实质性审查，加强审查力度。宅基地使用权审批不能仅凭审查书面材料决定审批结果，必要时应当到现场进行实地审查与检查。在审批过程中，土地管理部门要做到“三到场”，深入到农村实地审查申请审批主体是否符合条件、拟用土地是否符合土地利用总体规划等；审批批准后，应到实地丈量批放的宅基地；房屋建成后，应到实地检查是否按照审批批准的面积和用途占有和使用土地，是否存在“建新不拆旧”、“一户两宅”等违法占有现象。对于违法占有、使用宅基地建房的行为，应坚决予以制止，并对违法行为予以处罚，对于违法建造的房屋应予以拆除。
2.加强监督和管理的力度，建立公开监督制度。对宅基地使用权的申请必须严格依法予以审批，对于不符合批准原则和条件的申请坚决不批，避免由于审批不严导致的“一户多宅”、“面积超标”等违法占地现象出现。明确宅基地使用权审批的职责，加强监管力度，对于在审批过程中徇私枉法、不严格依法审批的个人和单位，坚决予以严惩。建立公开监督制度，主动接受社会特别是农村村民的监督。在宅基地使用权审批过程中，村委会对申请审批的资料审核后向农村村民張榜公示，包括：户的人数和成员名单、涉及分户的还须公示合法的原因、拟申请审批的宅基地面积和选址等。公示期满无异议的，由村委会报乡（镇）土地管理部门审批。审批通过后，还必须将审批结果向农村村民张榜公示，公示无异议后才正式批放、丈量宅基地，乡（镇）人民政府将审批结果报县级人民政府备案。
注释：
岳永兵、张军辉.浅议农村宅基地用地标准.中国国土资源经济.2010（1）.23.
陈红丽、梁丹辉.我国农村宅基地使用制度存在的问题及对策.中国农业资源与区划.2009，30（5）.23-28.
陈月银.农村集体经济组织成员法律主体资格的研究.安徽大学.2011.
高圣平.宅基地制度改革试点的法律逻辑.烟台大学学报（哲学社会科学版）.2015（3）.23.