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【摘要】政府在食品安全监管问题上以其自身的力量难以确保完善，需要引入新的力量对其进行协助。行业协会作为各个食品企业自发组成的自律型组织，有着宪法、法律、企业契约等赋予的权利和信息、制裁手段方面的优势，能够很好地弥补行政监管中的不足。
【关键词】食品行业协会；行政监管；协会监督
行业协会参与食品安全监管是最新修订的《食品安全法（修订草案）》及《国务院机构改革和职能转变方案》中关注的问题，本文探讨政府和协会关于食品安全监督权平衡的法律问题，提出食品行业协会参与食品安全监管的现行法律依据及不足，并分析其参与食品监管的可行性，为食品行业协会行使监督权及进一步的制度构建奠定理论基础。
一、我国食品安全监管格局分析
（一）分段监管模式的残留缺陷
现行的《食品安全法》将政府在食品安全监管中的职能分散到到工商、质检、卫生等多个部门，这种分段监管模式往往会导致各部门之间相互扯皮推诿。
最新的《食品安全法（修订草案）》和《国务院机构改革和职能转变方案》虽整合了原来分散在各个部委的监管资源，将食品安全监督管理权集于国家食品药品监督管理局，使我国的食品安全监管格局由分段监管走向统一监管。但其具体职责尚不明确，政府职能交叉重叠、内部监督效力不足仍然明显。在实际操作过程中，即使实行统一监管，依然需要在国家食品药品监督管理部门之中分别对生产、流通、消费环节进行分段管理。在现行的多部门分段监管模式下，因为一种食品很可能涉及多个领域，部门之间的职权界限模糊，往往会出现监管空白。草案提出的统一监管模式在政府整体监管层面解决了分段监管存在的监管领域交叉空白问题，但在部门内部由分段监管而带来的问题却未能解决。
并且，食品药品监督管理总局在改革后，在承担之前本属于多个部门职责的同时，还要负责监管药品、医药器材等。如此巨大的工作量，以食药监局现有的力量是难以负担的。
（二）食品安全信息处理机制不完善
某一食品企业所实施的违法违规行为如果不被查处还会导致劣币驱逐良币的现象。由于遵守规则的食品企业需要较高的成本，在同违规企业竞争之时在价格方面往往处于不利地位。而由于信息的不对称，公众难以辨别食品质量，从而在价格因素的驱动下选择违规企业的产品，致使其他食品企业蒙受损失。而长期以来，一些食品安全问题一般都是通过“媒体先报道，政府后证实”才披露。这种监督机制会加剧食品行业动荡，影响行业发展。
（三）政府监管权力异化现象严重
一方面，各级食品监管部门受上级部门领导进行垂直管理的同时，还要受同级地方政府的管理。这种情况，给食品安全的监管带来很大的难题。另一方面，政府垄断了监管的全过程，缺乏必要的监督与制约。
二、食品行业协会参与食品监管的依据分析
（一）我国宪法赋予的权利
《宪法》第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”行业协会作为一种社团组织形式，其本身就是一种结社自由的体现。结社后，社团依法拥有对自身进行管理的权利，而对自身进行管理则必须要有监督权，这就构成了食品行业协会拥有参与食品安全监管权利的基础。
另外，学者鲁篱教授认为，行业协会的宪法性依据不仅限于结社自由，这一权利也是行业协会本身组建和形成最根本的宪法依据，另外还包括表达自由和集会自由。所谓表达自由就是言论自由的一种形式，这是行业协会参与食品安全监管的一项宪法性权利。食品企业的共同利益中就有保障食品行业整体的繁荣，保证公平竞争，防止劣币驱逐良币现象的出现。行业协会拥有代表企业向政府表达其对某项政策或政府行为的关切以及自己的主张，包括食品安全监管方面。要实现食品行业协会对食品监管的有效参与，监督权也是必不可少的。而集会自由则为食品行业协会参与食品安全监管在形式上提供了合法性依据。
（二）现行《食品安全法》的规定
《食品安全法》第七条规定：“食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。”该条文对食品行业协会内部的规定是基于其自身自律性的特征，明确赋予其参与食品安全监管的权利。
遗憾的是，我国至今依然缺少一部专门针对行业协会的法律或法规来规范行业协会的性质、地位、职能、治理结构、运作范围、权利义务等。这使得行业协会对自身的定位无法明确，缺乏独立性。具体到食品行业协会，仅仅凭借《食品安全法》第七条的规定还不足以为行业协会有效地参与食品监管提供法律保障。因为已有法律授权依然停留在法律应然性的理想状态，加之“应当”的法律效力可想而知，法律授权除了明确行业协会的法律定位外实则“形同虚设”。
（三）企业之间的契约
因契约产生的自治权是指成员之间通过自愿达成的契约构建了行业协会，并且通过契约条款让渡自己部分自主权于行业协会，而行业协会通过契约获得成员让渡的权利并因之而集合成为自治权。食品行业协会通过其成员对自身权利的让渡而获得权力，食品行业协会必然需要为大多数成员的利益服务，而食品安全问题频发会导致公众对整个行业的不信任，如“三聚氰胺事件”导致了公众对整个国内奶粉生产行业的不信任。因此，食品安全问题事关食品行业的整体利益，食品企业为使自身不受波及应当赋予食品行业协会以监督权，防患于未然。
三、食品行业协会参与食品监管的可行性分析
（一）行业协会所具有的信息优势
1.协会人员的专业性优势。随着现代食品工业的迅速发展，食品行业中各种技术日新月异，食品监管所需的专业性和技术性与日俱增，仅靠行政监管无法适应食品行业的步伐。而食品行业协会集中了本行业内众多的专业人才，在技术应用方面有着明显的优势。因此，食品行业协会能够在食品安全监管的食品安全标准制定、食品安全认证、食品检验检测、风险预警、信用评估等专业领域发挥技术上的优势。 另外，行政监管需要跨行业进行全面监管，无法做到全过程无缝隙，往往会出现监管的漏洞。而食品行业协会则能够打破这种地域和层级上的限制，对某一特定的食品行业进行全过程的跟踪监管，从而能够在相当程度上弥补政府监管的不足。
2.更为接近信息源。一个大型的食品企业往往要接受上千家农户提供的原料，在食品产业链梳理的过程中，责任溯源的难度极大。假如我们仔细分析近年来的各个重大食品安全事件，可以看到这些事件有一个共同的特征，即他们都发生在产业链的前端——原料控制问题。政府作为行政机构，而且在改革后必须以食品药品监督管理总局单一部门负担监管职责，对于信息的掌握程度可想而知。而食品行业协会熟悉行业、了解企业，在信息的获取较巨大的优势。
3.获得信息成本较低。行政监管作为一种外部规范，监管成本是个很大的问题，尤其是在今后食品药品监管总局需要负责监管整个食品行业的安全使得这一点尤为突出。由于行政监管成本的局限性，政府难以对各个企业中进行深入监督，只能主要采取类似抽查的方式，用以点带面的监管。
而食品行业协会作为由食品企业自发组成的自律型组织，属于内部监督，监督成本更低，且拥有内部成本分担机制，其管理成本可以由其成员——食品企业共同分担，从而大大降低行政监管成本。
（二）同一协会的各食品企业更具有互相监督的原动力
食品行业协会的监督机制本质上属于一种自律制约机制，其运行的主要基础是会员自愿制定的行业协会章程，属于的内部性规范，是利益相关各方反复博弈和妥协的结果，能够兼顾各方利益。这相对于外部强制更能够为食品企业所接受，也更能为食品企业所自觉遵守。并且，各企业为了自身的市场竞争优势肯定会对其他企业进行有效监督，以保证自身利益不会受损，比之政府部门也更有监管动力。
（三）行业协会制裁手段的约束优势
1.进行制裁能够更为主动及时。由于食品行业协会的会员都是食品行业各领域内直接从事食品生产的经营者，作为各个食品领域的代表，这些会员对各自领域的食品信息有先天的信息优势。与普通消费者相比，他们距离各自行业内食品质量和安全信息更近，知悉程度更高。而与行政监管部门相比，他们能够掌握一些政府难以掌握的信息，如行业潜规则等，而且食品行业协会由于更靠近信息源也能较易获得。一旦出现食品安全的社会问题，协会能够比其他监管主体更加迅速地做出有效反应。
2.某些制裁手段具有外部制裁所无法取代的独特功能。与正式法律法规不同的是，行规往往保持行业自身特别的一些规范措施，其中许多行规有与法律法规不同的功能。行规能够使会员对违规企业采取排斥的手段。在商誉如此重要的今天，这是一种有效的威慑手段。正是“行规”特有的约束力，有效补充了法律法规的相应空白点，把生产问题食品的可能性大大降低了。
（四）有利于行业协会监督与行政监管良性互动
1.可以填补行政监管的不足。如前所述，我国目前的食品监管依然难以有效克服分段监管原则所留下的弊端。此种监管模式使得监管部门间互相推诿监管责任，而且一旦监管链断裂，难以对问题食品进行追本溯源。在此问题上，学者已有多方面的论述。而行业协会监管则是一贯始终的，比如豆制品行业，协会为豆制品的每个制作流程都安排相关专业人员，所以从大豆的种植到成品的制作都非常了解，能够真正做到“从田间地头到餐厅饭桌”的掌握，有效监控。
2.可以充分发挥各自的优势。我国目前市场内的商业道德和竞争机制尚未完善健全，而且我国未将产品责任单独立法。在此背景下，公权力介入经济生活以规范市场竞争显得极为重要。食品安全不仅关系消费者健康，更能直接促进市场竞争走向规范化、模式化。只有公权力的适当介入，才能保证当前市场的稳定和谐。
但政府监管仍然存在问题，包括行政权配置不合理、责任不明确、获取隐蔽信息困难等。而在这些方面行业协会恰好能够有效弥补，两者相辅相成。
总之，将食品行业协会引入食品监管之中是积极响应党和政府的号召，使得食品行业协会的监督力量在人民群众非常关注且与日常生活息息相关的食品安全领域内发挥积极作用。通过发挥食品行业协会的作用，进而提高人民群众参与政治生活的积极性，在食品安全领域内，发扬其主人翁精神，增强其公民意识。
【关键词】食品行业协会；行政监管；协会监督
行业协会参与食品安全监管是最新修订的《食品安全法（修订草案）》及《国务院机构改革和职能转变方案》中关注的问题，本文探讨政府和协会关于食品安全监督权平衡的法律问题，提出食品行业协会参与食品安全监管的现行法律依据及不足，并分析其参与食品监管的可行性，为食品行业协会行使监督权及进一步的制度构建奠定理论基础。
一、我国食品安全监管格局分析
（一）分段监管模式的残留缺陷
现行的《食品安全法》将政府在食品安全监管中的职能分散到到工商、质检、卫生等多个部门，这种分段监管模式往往会导致各部门之间相互扯皮推诿。
最新的《食品安全法（修订草案）》和《国务院机构改革和职能转变方案》虽整合了原来分散在各个部委的监管资源，将食品安全监督管理权集于国家食品药品监督管理局，使我国的食品安全监管格局由分段监管走向统一监管。但其具体职责尚不明确，政府职能交叉重叠、内部监督效力不足仍然明显。在实际操作过程中，即使实行统一监管，依然需要在国家食品药品监督管理部门之中分别对生产、流通、消费环节进行分段管理。在现行的多部门分段监管模式下，因为一种食品很可能涉及多个领域，部门之间的职权界限模糊，往往会出现监管空白。草案提出的统一监管模式在政府整体监管层面解决了分段监管存在的监管领域交叉空白问题，但在部门内部由分段监管而带来的问题却未能解决。
并且，食品药品监督管理总局在改革后，在承担之前本属于多个部门职责的同时，还要负责监管药品、医药器材等。如此巨大的工作量，以食药监局现有的力量是难以负担的。
（二）食品安全信息处理机制不完善
某一食品企业所实施的违法违规行为如果不被查处还会导致劣币驱逐良币的现象。由于遵守规则的食品企业需要较高的成本，在同违规企业竞争之时在价格方面往往处于不利地位。而由于信息的不对称，公众难以辨别食品质量，从而在价格因素的驱动下选择违规企业的产品，致使其他食品企业蒙受损失。而长期以来，一些食品安全问题一般都是通过“媒体先报道，政府后证实”才披露。这种监督机制会加剧食品行业动荡，影响行业发展。
（三）政府监管权力异化现象严重
一方面，各级食品监管部门受上级部门领导进行垂直管理的同时，还要受同级地方政府的管理。这种情况，给食品安全的监管带来很大的难题。另一方面，政府垄断了监管的全过程，缺乏必要的监督与制约。
二、食品行业协会参与食品监管的依据分析
（一）我国宪法赋予的权利
《宪法》第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”行业协会作为一种社团组织形式，其本身就是一种结社自由的体现。结社后，社团依法拥有对自身进行管理的权利，而对自身进行管理则必须要有监督权，这就构成了食品行业协会拥有参与食品安全监管权利的基础。
另外，学者鲁篱教授认为，行业协会的宪法性依据不仅限于结社自由，这一权利也是行业协会本身组建和形成最根本的宪法依据，另外还包括表达自由和集会自由。所谓表达自由就是言论自由的一种形式，这是行业协会参与食品安全监管的一项宪法性权利。食品企业的共同利益中就有保障食品行业整体的繁荣，保证公平竞争，防止劣币驱逐良币现象的出现。行业协会拥有代表企业向政府表达其对某项政策或政府行为的关切以及自己的主张，包括食品安全监管方面。要实现食品行业协会对食品监管的有效参与，监督权也是必不可少的。而集会自由则为食品行业协会参与食品安全监管在形式上提供了合法性依据。
（二）现行《食品安全法》的规定
《食品安全法》第七条规定：“食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。”该条文对食品行业协会内部的规定是基于其自身自律性的特征，明确赋予其参与食品安全监管的权利。
遗憾的是，我国至今依然缺少一部专门针对行业协会的法律或法规来规范行业协会的性质、地位、职能、治理结构、运作范围、权利义务等。这使得行业协会对自身的定位无法明确，缺乏独立性。具体到食品行业协会，仅仅凭借《食品安全法》第七条的规定还不足以为行业协会有效地参与食品监管提供法律保障。因为已有法律授权依然停留在法律应然性的理想状态，加之“应当”的法律效力可想而知，法律授权除了明确行业协会的法律定位外实则“形同虚设”。
（三）企业之间的契约
因契约产生的自治权是指成员之间通过自愿达成的契约构建了行业协会，并且通过契约条款让渡自己部分自主权于行业协会，而行业协会通过契约获得成员让渡的权利并因之而集合成为自治权。食品行业协会通过其成员对自身权利的让渡而获得权力，食品行业协会必然需要为大多数成员的利益服务，而食品安全问题频发会导致公众对整个行业的不信任，如“三聚氰胺事件”导致了公众对整个国内奶粉生产行业的不信任。因此，食品安全问题事关食品行业的整体利益，食品企业为使自身不受波及应当赋予食品行业协会以监督权，防患于未然。
三、食品行业协会参与食品监管的可行性分析
（一）行业协会所具有的信息优势
1.协会人员的专业性优势。随着现代食品工业的迅速发展，食品行业中各种技术日新月异，食品监管所需的专业性和技术性与日俱增，仅靠行政监管无法适应食品行业的步伐。而食品行业协会集中了本行业内众多的专业人才，在技术应用方面有着明显的优势。因此，食品行业协会能够在食品安全监管的食品安全标准制定、食品安全认证、食品检验检测、风险预警、信用评估等专业领域发挥技术上的优势。 另外，行政监管需要跨行业进行全面监管，无法做到全过程无缝隙，往往会出现监管的漏洞。而食品行业协会则能够打破这种地域和层级上的限制，对某一特定的食品行业进行全过程的跟踪监管，从而能够在相当程度上弥补政府监管的不足。
2.更为接近信息源。一个大型的食品企业往往要接受上千家农户提供的原料，在食品产业链梳理的过程中，责任溯源的难度极大。假如我们仔细分析近年来的各个重大食品安全事件，可以看到这些事件有一个共同的特征，即他们都发生在产业链的前端——原料控制问题。政府作为行政机构，而且在改革后必须以食品药品监督管理总局单一部门负担监管职责，对于信息的掌握程度可想而知。而食品行业协会熟悉行业、了解企业，在信息的获取较巨大的优势。
3.获得信息成本较低。行政监管作为一种外部规范，监管成本是个很大的问题，尤其是在今后食品药品监管总局需要负责监管整个食品行业的安全使得这一点尤为突出。由于行政监管成本的局限性，政府难以对各个企业中进行深入监督，只能主要采取类似抽查的方式，用以点带面的监管。
而食品行业协会作为由食品企业自发组成的自律型组织，属于内部监督，监督成本更低，且拥有内部成本分担机制，其管理成本可以由其成员——食品企业共同分担，从而大大降低行政监管成本。
（二）同一协会的各食品企业更具有互相监督的原动力
食品行业协会的监督机制本质上属于一种自律制约机制，其运行的主要基础是会员自愿制定的行业协会章程，属于的内部性规范，是利益相关各方反复博弈和妥协的结果，能够兼顾各方利益。这相对于外部强制更能够为食品企业所接受，也更能为食品企业所自觉遵守。并且，各企业为了自身的市场竞争优势肯定会对其他企业进行有效监督，以保证自身利益不会受损，比之政府部门也更有监管动力。
（三）行业协会制裁手段的约束优势
1.进行制裁能够更为主动及时。由于食品行业协会的会员都是食品行业各领域内直接从事食品生产的经营者，作为各个食品领域的代表，这些会员对各自领域的食品信息有先天的信息优势。与普通消费者相比，他们距离各自行业内食品质量和安全信息更近，知悉程度更高。而与行政监管部门相比，他们能够掌握一些政府难以掌握的信息，如行业潜规则等，而且食品行业协会由于更靠近信息源也能较易获得。一旦出现食品安全的社会问题，协会能够比其他监管主体更加迅速地做出有效反应。
2.某些制裁手段具有外部制裁所无法取代的独特功能。与正式法律法规不同的是，行规往往保持行业自身特别的一些规范措施，其中许多行规有与法律法规不同的功能。行规能够使会员对违规企业采取排斥的手段。在商誉如此重要的今天，这是一种有效的威慑手段。正是“行规”特有的约束力，有效补充了法律法规的相应空白点，把生产问题食品的可能性大大降低了。
（四）有利于行业协会监督与行政监管良性互动
1.可以填补行政监管的不足。如前所述，我国目前的食品监管依然难以有效克服分段监管原则所留下的弊端。此种监管模式使得监管部门间互相推诿监管责任，而且一旦监管链断裂，难以对问题食品进行追本溯源。在此问题上，学者已有多方面的论述。而行业协会监管则是一贯始终的，比如豆制品行业，协会为豆制品的每个制作流程都安排相关专业人员，所以从大豆的种植到成品的制作都非常了解，能够真正做到“从田间地头到餐厅饭桌”的掌握，有效监控。
2.可以充分发挥各自的优势。我国目前市场内的商业道德和竞争机制尚未完善健全，而且我国未将产品责任单独立法。在此背景下，公权力介入经济生活以规范市场竞争显得极为重要。食品安全不仅关系消费者健康，更能直接促进市场竞争走向规范化、模式化。只有公权力的适当介入，才能保证当前市场的稳定和谐。
但政府监管仍然存在问题，包括行政权配置不合理、责任不明确、获取隐蔽信息困难等。而在这些方面行业协会恰好能够有效弥补，两者相辅相成。
总之，将食品行业协会引入食品监管之中是积极响应党和政府的号召，使得食品行业协会的监督力量在人民群众非常关注且与日常生活息息相关的食品安全领域内发挥积极作用。通过发挥食品行业协会的作用，进而提高人民群众参与政治生活的积极性，在食品安全领域内，发扬其主人翁精神，增强其公民意识。