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摘要：政府采购供应商救济制度是对在政府采购过程中合法权益受到侵害的供应商提供补偿或赔偿的法律规范的总和。现阶段，我国供应商救济制度还存在一系列问题，限制了其功效发挥，探索完善政府采购供应商救济制度的对策具有重要意义。
关键词：政府采购；供应商；救济制度
2003年《政府采购法》的出台标志着我国政府采购供应商救济制度已初步形成。《政府采购法》结合我国国情，批判借鉴了域外有益经验，在第六章中明确规定了供应商具有询问、质疑、行政复议及行政诉讼的权利，并且还规定了供应商寻求权利救济的程序、时效等内容。该法构成了我国政府采购供应商救济法律体系的基础。但是，《政府采购法》在我国毕竟属于新生事务，不可避免地存在某些方面缺陷，相应的供应商救济制度建设亦不可能一步到位，我国发生的一系列政府采购纠纷案，不理想的救济结果，就证明我国政府采购救济制度存在一些不足之处。
一、政府采购供应商救济制度的含义
政府采购指的是各级国家机关、事业单位和社会团体，使用财政预算内资金和预算外资金等财政性资金，以法定方式和程序，从市场上以购买、租赁、委托或雇佣等形式获取货物、工程和服务的行为。供应商则是向采购人提供货物、工程或服务的法人、其他组织或者自然人，是政府采购当事人中的重要一方。政府采购中采购人和供应商按理应是平等的民事主体。但是事实上，供应商与采购人很难处于平等地位，采购人在采购过程中居于主导地位，供应商则相对处于弱势地位，供应商权利易受到采购人的侵害，为此，必须构建政府采购供应商救济制度，以平衡双方关系。政府采购供应商救济制度是指对在政府采购过程中合法权益受到侵害的供应商提供补偿或赔偿的法律规范的总和。我国目前没有单独的政府采购供应商救济法律，相关供应商救济制度的规定分散在一系列法律法规中。这些法律法规包括《政府采购法》、《招标投标法》、《政府采购供应商投诉处理办法》及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等。
二、政府采购供应商救济制度存在问题
1、政府采购供应商救济法律规定不一致
我国目前的政府采购供应商救济法律体系庞杂，有法律法规，还有规章命令。不同的立法从不同的立场出发，对于相同事项规定不同处理办法。例如政府采购供应商救济制度比较集中的《政府采购法》和《招标投标法》，这两部法律在调整的范围和监管主体规定上均存在着不一致。 除此之外，政府采购供应商救济制度法律体系中，上下位阶的法及同位阶的法，也存在相互冲突的情况。例如，《政府采购法》与《政府采购供应商投诉处理办法》对"采购人或采购代理机构以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇"规定的法律责任就不同。政府采购供应商救济法律规定不一致，导致供应商在适用法律上产生困惑，不利于供应商及时寻求救济。
2、行政救济程序设置不合理
我国政府采购供应商救济制度为供应商提供质疑、投诉以及行政复议和行政诉讼等行政救济途径的同时，又以前置条件的方式对供应商行使这些权利作出了程序限制。即要想行使投诉权必须先进行质疑，要想行使行政复议或行政诉讼权又必须先进行投诉。按照规定，供应商在权益受损后，从提出质疑并依次启动相关程序开始，一般需经过52个工作日，才有可能提起行政诉讼、行使诉讼权利。[1]显然，上述政府采购供应商救济程序设置不利于政府采购供应商及时有效地获得救济。
3、投诉受理机构独立性不高
我国没有设立专门的政府采购供应商救济机构，根据《政府采购法》的规定，各级政府财政部门是负责对政府采购进行监督管理、处理供应商投诉的部门。在国内政府采购起步后相当长的一段时间内，各级政府财政部门实际上就在扮演政府采购人角色，而目前实际从事政府采购工作的政府采购中心往往是财政部门建立或直接从财政部门分离出来的。政府采购人的行为、决定以及应遵循的程序甚至直接来自于政府采购监管部门的授权。[2]受理机构独立性，处理结果的公正性值得怀疑。
4、准司法审查权限狭窄
《政府采购法》没有规定政府采购行为可以被界定为具体行政行为，导致政府采购活动争议不能直接成为行政诉讼的受案范围。对投诉决定提起诉讼，结果仅限于撤销行政主体不当的投诉处理决定，不能就争议本身提供法律上的终局判决，更没有行政赔偿的可能。因此，司法审查不能给质疑供应商以直接的权利救济，这大大削弱了行政诉讼救济的作用。
5、暂停措施失效
我国《政府采购法》第57条规定：政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动，但暂停时间最长不得超过三十日。什么是"具体情况"，该法没有规定。根据其他相关法推断，应为公共利益因政府采购程序的继续进行受到或将要受到的巨大损害，或者对投诉采购人利益产生大于政府采购程序继续进行所得的利益总和等情况。总之，规定不是很清楚。其次，我国将政府采购争议暂停措施使用权赋予了政府采购监督管理机构，而没有赋予投诉供应商。政府采购监督管理机构出于公共利益及使用暂停措施的复杂性考虑，很少使用这项权利，所以，我国至今的政府采购供应商寻求救济案没有一个因暂停措施使用而获得商业机会。
三、完善政府采购供应商救济制度的对策建议
1、构建完备的政府采购供应商救济法律体系
法治国家，立法先行，完善的政府采购供应商救济制度是受侵害供应商获得及时有效救济的必要条件。我国应对政府采购供应商救济作出详细的规定，为利害关系人提供完整的权利救济指导，以利于政府采购救济制度的运作。为进一步加强对政府采购供应商正当权益的维护，保证政府采购制度有效运作，第一，我国可以设立单独的政府采购供应商救济法规，在政府采购救济程序、政府采购合同拟定标准、政府采购争端受理机构、利害关系人权利和义务等方面做出具体规定，以便于当事人更好地寻求救济，从而及时、公平地获得政府采购合同的授予机会。第二，应尽快制定和出台《政府采购法实施条例》，对《政府采购法》所做的规定进行进一步予以细化和规范，解决《政府采购法》、《招标投标法》对有关工程建设项目招标不衔接、法定监管机构不一致及法律适用冲突等问题。三、进一步理顺不同法律法规之间的冲突。按照下位法服从上位法的原则，理顺法律法规章之间的关系，对下位法和上位法有冲突的地方进行修改或删减；对同位阶的部门规章，不同部门要相互协商，做到部门规章的协调统一。
2、重新规范质疑、投诉、行政复议或行政诉讼的关系
政府采购活动中，救济程序对于供应商的有效救济具有重要意义。救济程序不当，就很难及时阻止采购人或采购监管部门的违法行为，致使潜在供应商、投标供应商可能遗失商业机会，中标供应商权益遭受更大损失。所以各国政府采购立法都较为重视供应商救济程序。所以我国应规定质疑和投诉不必要成为前置程序。供应商可以自由选择质疑、投诉、行政复议或行政诉讼等救济途径，以寻求权利的及时救济。
3、设立独立的受理机构
政府采购质疑与投诉制度建立的关键在于质疑与投诉受理机关是否具有真正的独立性，即在政府采购过程中发生争议时，只有由一个与政府采购当事人无任何瓜葛的机构来处理，方才能够保持法律的纯洁性，保证政府采购争议得到公正、及时、有效地处理。
因此，我国《政府采购法》应该设立独立的政府采购质疑、投诉受理机构，公正地审查和处理供应商的质疑与投诉。可以借鉴其他国家或地区的成功经验，由法院或与政府采购结果无关的独立审议机构对有关质疑、投诉进行审理，专职和专业人员从事受理质疑、投诉并且在必要时引入听证制度，以确保公正、合理地给供应商一个满意的答复。考虑到国内精简机构的压力和体制改革等原因，立法直接创设政府采购行政主管机关的做法不现实，可考虑在地方设立政府采购委员会的做法比较合适，建立一个超越于部门利益之上的政府采购委员会，并在该委员会下面设立负责实际操作的政府采购审查办公室。
4、建立有效暂停制度
我国应在《政府采购法》或以后实施的《政府采购法实施条例》中把采购暂停权赋予供应商，即投诉供应商有权依法请求政府采购审查机关发布暂停采购命令，以投诉供应商申请暂停为原则，以采购投诉受理机构主动采取暂停措施为例外。同时应明确规定详细的暂停条件及暂停程序，以促使政府采购审查部门采取暂停措施及防止供应商滥诉。除非在情势所迫，可能对有关利益包括对公共利益产生重大不利后果时，投诉受理机构都应立即决定暂停采购程序。
参考文献：
[1]何红锋、张璐.我国政府采购质疑与投诉制度的不足与完善[J].北京行政学院学报,2005(5):51.
[2]吴杰.我国政府绿色采购制度的法律问题研究[D].湖南大学，2009:54
[3]焦富民.政府采购救济制度研究[M].上海:复旦大学出版社，2010
[4]杨方能.论政府采购中供应商权利救济制度[D].延边大学，2010
[5]仲谋.论政府采购中供应商的权利救济[D].对外经济贸易大学，2006
作者简介：侯小星（1982-），男，广东省技术经济研究发展中心，研究方向：科技政策研究与科技评估；郑海静（1982-），女，河南信阳人，广州大学公共管理学院08级行政管理专业研究生，研究方向：政府治理与政府监控。
关键词：政府采购；供应商；救济制度
2003年《政府采购法》的出台标志着我国政府采购供应商救济制度已初步形成。《政府采购法》结合我国国情，批判借鉴了域外有益经验，在第六章中明确规定了供应商具有询问、质疑、行政复议及行政诉讼的权利，并且还规定了供应商寻求权利救济的程序、时效等内容。该法构成了我国政府采购供应商救济法律体系的基础。但是，《政府采购法》在我国毕竟属于新生事务，不可避免地存在某些方面缺陷，相应的供应商救济制度建设亦不可能一步到位，我国发生的一系列政府采购纠纷案，不理想的救济结果，就证明我国政府采购救济制度存在一些不足之处。
一、政府采购供应商救济制度的含义
政府采购指的是各级国家机关、事业单位和社会团体，使用财政预算内资金和预算外资金等财政性资金，以法定方式和程序，从市场上以购买、租赁、委托或雇佣等形式获取货物、工程和服务的行为。供应商则是向采购人提供货物、工程或服务的法人、其他组织或者自然人，是政府采购当事人中的重要一方。政府采购中采购人和供应商按理应是平等的民事主体。但是事实上，供应商与采购人很难处于平等地位，采购人在采购过程中居于主导地位，供应商则相对处于弱势地位，供应商权利易受到采购人的侵害，为此，必须构建政府采购供应商救济制度，以平衡双方关系。政府采购供应商救济制度是指对在政府采购过程中合法权益受到侵害的供应商提供补偿或赔偿的法律规范的总和。我国目前没有单独的政府采购供应商救济法律，相关供应商救济制度的规定分散在一系列法律法规中。这些法律法规包括《政府采购法》、《招标投标法》、《政府采购供应商投诉处理办法》及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等。
二、政府采购供应商救济制度存在问题
1、政府采购供应商救济法律规定不一致
我国目前的政府采购供应商救济法律体系庞杂，有法律法规，还有规章命令。不同的立法从不同的立场出发，对于相同事项规定不同处理办法。例如政府采购供应商救济制度比较集中的《政府采购法》和《招标投标法》，这两部法律在调整的范围和监管主体规定上均存在着不一致。 除此之外，政府采购供应商救济制度法律体系中，上下位阶的法及同位阶的法，也存在相互冲突的情况。例如，《政府采购法》与《政府采购供应商投诉处理办法》对"采购人或采购代理机构以不合理条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇"规定的法律责任就不同。政府采购供应商救济法律规定不一致，导致供应商在适用法律上产生困惑，不利于供应商及时寻求救济。
2、行政救济程序设置不合理
我国政府采购供应商救济制度为供应商提供质疑、投诉以及行政复议和行政诉讼等行政救济途径的同时，又以前置条件的方式对供应商行使这些权利作出了程序限制。即要想行使投诉权必须先进行质疑，要想行使行政复议或行政诉讼权又必须先进行投诉。按照规定，供应商在权益受损后，从提出质疑并依次启动相关程序开始，一般需经过52个工作日，才有可能提起行政诉讼、行使诉讼权利。[1]显然，上述政府采购供应商救济程序设置不利于政府采购供应商及时有效地获得救济。
3、投诉受理机构独立性不高
我国没有设立专门的政府采购供应商救济机构，根据《政府采购法》的规定，各级政府财政部门是负责对政府采购进行监督管理、处理供应商投诉的部门。在国内政府采购起步后相当长的一段时间内，各级政府财政部门实际上就在扮演政府采购人角色，而目前实际从事政府采购工作的政府采购中心往往是财政部门建立或直接从财政部门分离出来的。政府采购人的行为、决定以及应遵循的程序甚至直接来自于政府采购监管部门的授权。[2]受理机构独立性，处理结果的公正性值得怀疑。
4、准司法审查权限狭窄
《政府采购法》没有规定政府采购行为可以被界定为具体行政行为，导致政府采购活动争议不能直接成为行政诉讼的受案范围。对投诉决定提起诉讼，结果仅限于撤销行政主体不当的投诉处理决定，不能就争议本身提供法律上的终局判决，更没有行政赔偿的可能。因此，司法审查不能给质疑供应商以直接的权利救济，这大大削弱了行政诉讼救济的作用。
5、暂停措施失效
我国《政府采购法》第57条规定：政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动，但暂停时间最长不得超过三十日。什么是"具体情况"，该法没有规定。根据其他相关法推断，应为公共利益因政府采购程序的继续进行受到或将要受到的巨大损害，或者对投诉采购人利益产生大于政府采购程序继续进行所得的利益总和等情况。总之，规定不是很清楚。其次，我国将政府采购争议暂停措施使用权赋予了政府采购监督管理机构，而没有赋予投诉供应商。政府采购监督管理机构出于公共利益及使用暂停措施的复杂性考虑，很少使用这项权利，所以，我国至今的政府采购供应商寻求救济案没有一个因暂停措施使用而获得商业机会。
三、完善政府采购供应商救济制度的对策建议
1、构建完备的政府采购供应商救济法律体系
法治国家，立法先行，完善的政府采购供应商救济制度是受侵害供应商获得及时有效救济的必要条件。我国应对政府采购供应商救济作出详细的规定，为利害关系人提供完整的权利救济指导，以利于政府采购救济制度的运作。为进一步加强对政府采购供应商正当权益的维护，保证政府采购制度有效运作，第一，我国可以设立单独的政府采购供应商救济法规，在政府采购救济程序、政府采购合同拟定标准、政府采购争端受理机构、利害关系人权利和义务等方面做出具体规定，以便于当事人更好地寻求救济，从而及时、公平地获得政府采购合同的授予机会。第二，应尽快制定和出台《政府采购法实施条例》，对《政府采购法》所做的规定进行进一步予以细化和规范，解决《政府采购法》、《招标投标法》对有关工程建设项目招标不衔接、法定监管机构不一致及法律适用冲突等问题。三、进一步理顺不同法律法规之间的冲突。按照下位法服从上位法的原则，理顺法律法规章之间的关系，对下位法和上位法有冲突的地方进行修改或删减；对同位阶的部门规章，不同部门要相互协商，做到部门规章的协调统一。
2、重新规范质疑、投诉、行政复议或行政诉讼的关系
政府采购活动中，救济程序对于供应商的有效救济具有重要意义。救济程序不当，就很难及时阻止采购人或采购监管部门的违法行为，致使潜在供应商、投标供应商可能遗失商业机会，中标供应商权益遭受更大损失。所以各国政府采购立法都较为重视供应商救济程序。所以我国应规定质疑和投诉不必要成为前置程序。供应商可以自由选择质疑、投诉、行政复议或行政诉讼等救济途径，以寻求权利的及时救济。
3、设立独立的受理机构
政府采购质疑与投诉制度建立的关键在于质疑与投诉受理机关是否具有真正的独立性，即在政府采购过程中发生争议时，只有由一个与政府采购当事人无任何瓜葛的机构来处理，方才能够保持法律的纯洁性，保证政府采购争议得到公正、及时、有效地处理。
因此，我国《政府采购法》应该设立独立的政府采购质疑、投诉受理机构，公正地审查和处理供应商的质疑与投诉。可以借鉴其他国家或地区的成功经验，由法院或与政府采购结果无关的独立审议机构对有关质疑、投诉进行审理，专职和专业人员从事受理质疑、投诉并且在必要时引入听证制度，以确保公正、合理地给供应商一个满意的答复。考虑到国内精简机构的压力和体制改革等原因，立法直接创设政府采购行政主管机关的做法不现实，可考虑在地方设立政府采购委员会的做法比较合适，建立一个超越于部门利益之上的政府采购委员会，并在该委员会下面设立负责实际操作的政府采购审查办公室。
4、建立有效暂停制度
我国应在《政府采购法》或以后实施的《政府采购法实施条例》中把采购暂停权赋予供应商，即投诉供应商有权依法请求政府采购审查机关发布暂停采购命令，以投诉供应商申请暂停为原则，以采购投诉受理机构主动采取暂停措施为例外。同时应明确规定详细的暂停条件及暂停程序，以促使政府采购审查部门采取暂停措施及防止供应商滥诉。除非在情势所迫，可能对有关利益包括对公共利益产生重大不利后果时，投诉受理机构都应立即决定暂停采购程序。
参考文献：
[1]何红锋、张璐.我国政府采购质疑与投诉制度的不足与完善[J].北京行政学院学报,2005(5):51.
[2]吴杰.我国政府绿色采购制度的法律问题研究[D].湖南大学，2009:54
[3]焦富民.政府采购救济制度研究[M].上海:复旦大学出版社，2010
[4]杨方能.论政府采购中供应商权利救济制度[D].延边大学，2010
[5]仲谋.论政府采购中供应商的权利救济[D].对外经济贸易大学，2006
作者简介：侯小星（1982-），男，广东省技术经济研究发展中心，研究方向：科技政策研究与科技评估；郑海静（1982-），女，河南信阳人，广州大学公共管理学院08级行政管理专业研究生，研究方向：政府治理与政府监控。