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产业结构调整优化是转变经济发展方式的重要内容,也是促进发展方式加快转变的重要抓手。在当今全球气候变化问题日益严重、科技进步日新月异、国际贸易竞争不断升级的新形势下,推进产业结构调整更加显得刻不容缓。
一、工业化国家产业结构升级的一般经济规律
从发达国家的产业发展轨迹来看,产业结构调整存在着一个不以人的意志为转移的发展趋势和变化规律:随着工业化的逐步推进,三次产业占GDP的比重大小,依次由“一、二、三”向“二、一、三”、“二、三、一”转变,最终进入“三、二、一”的“高服务化”阶段;制造业内部由轻工业为主逐步向重化工业为主、高技术为主转变;产品属性由低附加值向高附加值转变;产业类型由劳动密集型向资本密集型、技术密集型转变;发展方式表现为由粗放型向集约型转变,总体上表现出技术的不断升级推动产业的不断升级。但是,不同国家或地区的经济基础、技术状况、制度环境各不相同,特别是受推进产业结构调整的政策措施异同影响,产业结构调整的速度存在较大的差异。
二、美、日等发达国家推进产业结构调整的政策比较
发达国家的历史经验表明,正确有效的宏观经济政策,对加快推进产业结构优化升级具有重要作用。上世纪90年代美国经济强劲增长,而日本经济特别是东南亚金融危机后,经济陷入停滞,制造业萎缩,这与80年代日本经济令人惊奇的快速增长、美国经济增长乏力的现象形成了鲜明对比。出现这种结果的原因是多方面的,其中产业政策的失误是日本经济陷于停滞的重要原因。90年代美国和日本促进产业发展的经济政策的新变化可以从其产业结构政策、产业组织政策、产业支持政策等三方面反映出来。
(一)产业结构政策方面
上世纪80年代,面对日、德经济的挑战和自身竞争力的相对下降,美国首先确立了以发展高新技术产业为突破口的经济转型与发展战略,加大对研究和开发的投入,特别加大对半导体、电子、信息、航空航天、新材料等产业的投资,大力发展高技术产业,选择合理的主导产业和战略产业带动经济发展,为美国90年代以后高技术产业的突飞猛进奠定了良好基础,产业结构调整获得了巨大成功。90年代日本政府在促进产业技术升级和换代上没有取得重大进展。日本政府虽然提出了“科学技术立国”的口号,但在发展高新技术特别是信息技术方面,日本没有有效的政策措施,日本政府的几个项目如超级电脑项目、第五代计算机项目在花费了大量时间和金钱后均没有达到目的。同时日本的科技政策侧重于引进,创新能力不足。基础研发经费只占全部科研经费的20%,这就导致了重应用轻基础研究的短期行为,因而在力图超越美国时就受到了限制,其高新技术产业创新能力弱,发展后劲不足。
(二)产业组织政策方面
产业集中是大力发展制造业,实现规模经济的必要途径,然而过度的集中又会造成垄断,使市场缺乏竞争活力。进入90年代后,为了促进经济结构大调整和保持竞争活力,美国政府改变了往届政府对企业兼并严厉的态度而显得更为宽容,而且政府在实施反垄断法时不再是针对企业的市场份额而是针对企业利用市场份额来操纵市场、妨碍竞争的行为。这些政策既维护了具有世界垄断地位行业的竞争活力、促进了这些行业的创新,又使本国其他产业发挥规模经济的优势,从而积极参与全球垄断性竞争。日本产业组织体制是股份占有机制、系列贷款机制、人事参与机制、内部交易机制等多种组合机制综合作用的体制,本质上是具有法人垄断特性的体制。这种产业组织体制在战后很长时间里有效地促进了经济的高速增长,但到90年代,已经难以适应新的产业结构调整的要求,不利于日本企业间的竞争,不利于产业创新,不利于新型产业的发展。日本政府和产业界虽然对此有了一定的认识,日本政府也采取了一些积极的政策措施,但改革政策未能取得明显效果,日本国内市场垄断盛行、竞争不足的局面仍旧产业组织体制已经成为90年代日本经济长期停滞的最重要的体制原因之一。
(三)产业支持政策方面
如果说产业结构和产业组织政策是从产业内部出发决定产业发展,产业支持政策则是着眼于产业外部力量影响产业发展。影响产业发展的支持因素很多,最主要而政府又可以控制的是财政与金融政策。为促进高技术产业发展,美国政府通过税收优惠、政府购买、关税保护等财政手段和信贷支持政策,大力帮助高科技企业从事开发和创新,提高开拓市场能力。1994年美国研究与开发投资已占国内生产总值的2. 6%,超过日本和德国两国研究和开发投资的总和。90年代的日本没能实现其经济结构升级,除了产业结构政策和产业组织政策外,没能积极利用财政、金融等政策筹集到所需资金也是重要的原因之一。“广场协议”后日元大幅度升值导致日本出现泡沫经济。90年代初期,日本泡沫经济破灭,日本政府为了刺激经济增长,扩张性财政政策主要投向了公共服务领域;金融政策方面,泡沫经济破灭给日本金融机构带来了大量不良债权,直接融资市场对产业的支持力量大大减弱。
三、推进我国产业结构调整的思考
目前,我国产业结构失衡问题还比较突出,科技进步贡献率还相对较低,能源资源消耗水平较高;产业集中度欠合理,国际竞争力不强。加快推进我国产业结构优化升级,关键要加快构建有利于产业结构调整优化的产业政策体系。
(一)进一步完善有利于发挥市场主体能动性的产业组织政策
产业结构优化升级的本质是资源的优化配置。实现资源的优化配置必须充分发挥市场机制的作用。产业组织政策是以协调竞争与垄断之间的关系为目标,充分发挥优胜劣汰的竞争机制在市场经济中实现资源优化配置的核心作用。在社会主义市场经济体制中,企业是经济运行的主体,也是结构调整的主力军,因而规范行业管理与促进企业合并重组的产业组织政策被认为是实现产业结构优化升级目标的重要途径。一方面,实施产业集中政策,合理规范并积极鼓励企业兼并重组,完善风险防范机制,进一步提高重要支柱产业集中度,大力发展规模经济,加快提升产业国际竞争力;另一方面,通过给予支持援助等各项政策措施,着力营造良好的产业发展外部环境,激发企业投资创业的积极性和主动性,大力扶持中小企业发展,不断增强市场竞争活力。同时,对于少数产业集中度过高的垄断性行业,进一步放宽非公经济的进入领域,建立公平和自由竞争秩序,避免过度集中,着力增强企业的创新驱动力,保持垄断行业的国际竞争力。
(二)进一步完善促进产业优化升级的产业结构政策
经济发展的不同阶段,各国或地区的主导产业也相应改变。产业结构政策的主要目标之一就是随着国内外环境和世界产业分工格局的变化,能及时调整策略和选择主导产业,构筑能够吸收发达国家先进技术的高效率的产业结构体系,并积极采取产品差别化、生产当地化等战略,确保动态比较优势。发达国家的历史经验表明,合理的产业结构政策,既要兼顾当前又要立足长远,既要选择好当前主导产业,又要抓好决定未来产业竞争力的高技术产业和战略性新兴产业。当前,从我国产业发展实际出发,既要立足巩固应对国际金融危机成果需要,全面贯彻实施十大重点产业调整振兴规划,又要加大技术引进和创新的投入力度,着力增强企业自主创新能力,大力扶持高技术产业发展,引导产业结构的升级和换代;加强基础研究资源整合与能力建设,加快培育新材料、新能源、生命科学、信息网络等战略性新兴产业,不断增强产业发展后劲,牢牢把握经济发展主动权。
(三)进一步完善财政、金融等产业支持政策
一是发挥好财政在产业结构调整中四两拨千斤的作用。根据产业发展规划和产业结构调整目标,采取投资补贴、税收优惠等间接的投资鼓励和促进政策,加大中央投资对技术改造、研究开发、基础设施、社会保障、教育培训等领域的投入,通过政府采购向高新技术产品倾斜,扩大对创新产品的需求来开发创新的潜力等措施,引导企业向技术密集型产业迈进。二是采取利率优惠、贷款额度优先、小公司贷款担保和基金支持以及“窗口指导”等金融政策措施,重点扶持关键产业发展,在不同时期对相应的关键产业给予有力支持。三是完善贸易政策,进一步发挥贸易对产业结构优化升级的引导作用。在保护国内幼稚产业发展,提升国内市场的消费能力的同时,注重引进国外先进技术,开发高新技术,充实完善具有我国特色的高科技体系,促进产业合理化和高级化。
(张晖,中国社科院研究生院投资经济系博士研究生,广西壮族自治区发展改革委干部。郭宝华,中国社科院研究生院投资经济系博士研究生,河南省发展改革委干部)
一、工业化国家产业结构升级的一般经济规律
从发达国家的产业发展轨迹来看,产业结构调整存在着一个不以人的意志为转移的发展趋势和变化规律:随着工业化的逐步推进,三次产业占GDP的比重大小,依次由“一、二、三”向“二、一、三”、“二、三、一”转变,最终进入“三、二、一”的“高服务化”阶段;制造业内部由轻工业为主逐步向重化工业为主、高技术为主转变;产品属性由低附加值向高附加值转变;产业类型由劳动密集型向资本密集型、技术密集型转变;发展方式表现为由粗放型向集约型转变,总体上表现出技术的不断升级推动产业的不断升级。但是,不同国家或地区的经济基础、技术状况、制度环境各不相同,特别是受推进产业结构调整的政策措施异同影响,产业结构调整的速度存在较大的差异。
二、美、日等发达国家推进产业结构调整的政策比较
发达国家的历史经验表明,正确有效的宏观经济政策,对加快推进产业结构优化升级具有重要作用。上世纪90年代美国经济强劲增长,而日本经济特别是东南亚金融危机后,经济陷入停滞,制造业萎缩,这与80年代日本经济令人惊奇的快速增长、美国经济增长乏力的现象形成了鲜明对比。出现这种结果的原因是多方面的,其中产业政策的失误是日本经济陷于停滞的重要原因。90年代美国和日本促进产业发展的经济政策的新变化可以从其产业结构政策、产业组织政策、产业支持政策等三方面反映出来。
(一)产业结构政策方面
上世纪80年代,面对日、德经济的挑战和自身竞争力的相对下降,美国首先确立了以发展高新技术产业为突破口的经济转型与发展战略,加大对研究和开发的投入,特别加大对半导体、电子、信息、航空航天、新材料等产业的投资,大力发展高技术产业,选择合理的主导产业和战略产业带动经济发展,为美国90年代以后高技术产业的突飞猛进奠定了良好基础,产业结构调整获得了巨大成功。90年代日本政府在促进产业技术升级和换代上没有取得重大进展。日本政府虽然提出了“科学技术立国”的口号,但在发展高新技术特别是信息技术方面,日本没有有效的政策措施,日本政府的几个项目如超级电脑项目、第五代计算机项目在花费了大量时间和金钱后均没有达到目的。同时日本的科技政策侧重于引进,创新能力不足。基础研发经费只占全部科研经费的20%,这就导致了重应用轻基础研究的短期行为,因而在力图超越美国时就受到了限制,其高新技术产业创新能力弱,发展后劲不足。
(二)产业组织政策方面
产业集中是大力发展制造业,实现规模经济的必要途径,然而过度的集中又会造成垄断,使市场缺乏竞争活力。进入90年代后,为了促进经济结构大调整和保持竞争活力,美国政府改变了往届政府对企业兼并严厉的态度而显得更为宽容,而且政府在实施反垄断法时不再是针对企业的市场份额而是针对企业利用市场份额来操纵市场、妨碍竞争的行为。这些政策既维护了具有世界垄断地位行业的竞争活力、促进了这些行业的创新,又使本国其他产业发挥规模经济的优势,从而积极参与全球垄断性竞争。日本产业组织体制是股份占有机制、系列贷款机制、人事参与机制、内部交易机制等多种组合机制综合作用的体制,本质上是具有法人垄断特性的体制。这种产业组织体制在战后很长时间里有效地促进了经济的高速增长,但到90年代,已经难以适应新的产业结构调整的要求,不利于日本企业间的竞争,不利于产业创新,不利于新型产业的发展。日本政府和产业界虽然对此有了一定的认识,日本政府也采取了一些积极的政策措施,但改革政策未能取得明显效果,日本国内市场垄断盛行、竞争不足的局面仍旧产业组织体制已经成为90年代日本经济长期停滞的最重要的体制原因之一。
(三)产业支持政策方面
如果说产业结构和产业组织政策是从产业内部出发决定产业发展,产业支持政策则是着眼于产业外部力量影响产业发展。影响产业发展的支持因素很多,最主要而政府又可以控制的是财政与金融政策。为促进高技术产业发展,美国政府通过税收优惠、政府购买、关税保护等财政手段和信贷支持政策,大力帮助高科技企业从事开发和创新,提高开拓市场能力。1994年美国研究与开发投资已占国内生产总值的2. 6%,超过日本和德国两国研究和开发投资的总和。90年代的日本没能实现其经济结构升级,除了产业结构政策和产业组织政策外,没能积极利用财政、金融等政策筹集到所需资金也是重要的原因之一。“广场协议”后日元大幅度升值导致日本出现泡沫经济。90年代初期,日本泡沫经济破灭,日本政府为了刺激经济增长,扩张性财政政策主要投向了公共服务领域;金融政策方面,泡沫经济破灭给日本金融机构带来了大量不良债权,直接融资市场对产业的支持力量大大减弱。
三、推进我国产业结构调整的思考
目前,我国产业结构失衡问题还比较突出,科技进步贡献率还相对较低,能源资源消耗水平较高;产业集中度欠合理,国际竞争力不强。加快推进我国产业结构优化升级,关键要加快构建有利于产业结构调整优化的产业政策体系。
(一)进一步完善有利于发挥市场主体能动性的产业组织政策
产业结构优化升级的本质是资源的优化配置。实现资源的优化配置必须充分发挥市场机制的作用。产业组织政策是以协调竞争与垄断之间的关系为目标,充分发挥优胜劣汰的竞争机制在市场经济中实现资源优化配置的核心作用。在社会主义市场经济体制中,企业是经济运行的主体,也是结构调整的主力军,因而规范行业管理与促进企业合并重组的产业组织政策被认为是实现产业结构优化升级目标的重要途径。一方面,实施产业集中政策,合理规范并积极鼓励企业兼并重组,完善风险防范机制,进一步提高重要支柱产业集中度,大力发展规模经济,加快提升产业国际竞争力;另一方面,通过给予支持援助等各项政策措施,着力营造良好的产业发展外部环境,激发企业投资创业的积极性和主动性,大力扶持中小企业发展,不断增强市场竞争活力。同时,对于少数产业集中度过高的垄断性行业,进一步放宽非公经济的进入领域,建立公平和自由竞争秩序,避免过度集中,着力增强企业的创新驱动力,保持垄断行业的国际竞争力。
(二)进一步完善促进产业优化升级的产业结构政策
经济发展的不同阶段,各国或地区的主导产业也相应改变。产业结构政策的主要目标之一就是随着国内外环境和世界产业分工格局的变化,能及时调整策略和选择主导产业,构筑能够吸收发达国家先进技术的高效率的产业结构体系,并积极采取产品差别化、生产当地化等战略,确保动态比较优势。发达国家的历史经验表明,合理的产业结构政策,既要兼顾当前又要立足长远,既要选择好当前主导产业,又要抓好决定未来产业竞争力的高技术产业和战略性新兴产业。当前,从我国产业发展实际出发,既要立足巩固应对国际金融危机成果需要,全面贯彻实施十大重点产业调整振兴规划,又要加大技术引进和创新的投入力度,着力增强企业自主创新能力,大力扶持高技术产业发展,引导产业结构的升级和换代;加强基础研究资源整合与能力建设,加快培育新材料、新能源、生命科学、信息网络等战略性新兴产业,不断增强产业发展后劲,牢牢把握经济发展主动权。
(三)进一步完善财政、金融等产业支持政策
一是发挥好财政在产业结构调整中四两拨千斤的作用。根据产业发展规划和产业结构调整目标,采取投资补贴、税收优惠等间接的投资鼓励和促进政策,加大中央投资对技术改造、研究开发、基础设施、社会保障、教育培训等领域的投入,通过政府采购向高新技术产品倾斜,扩大对创新产品的需求来开发创新的潜力等措施,引导企业向技术密集型产业迈进。二是采取利率优惠、贷款额度优先、小公司贷款担保和基金支持以及“窗口指导”等金融政策措施,重点扶持关键产业发展,在不同时期对相应的关键产业给予有力支持。三是完善贸易政策,进一步发挥贸易对产业结构优化升级的引导作用。在保护国内幼稚产业发展,提升国内市场的消费能力的同时,注重引进国外先进技术,开发高新技术,充实完善具有我国特色的高科技体系,促进产业合理化和高级化。
(张晖,中国社科院研究生院投资经济系博士研究生,广西壮族自治区发展改革委干部。郭宝华,中国社科院研究生院投资经济系博士研究生,河南省发展改革委干部)