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近代中国革命的中心问题是农民问题，农民问题的核心是土地问题。新中国诞生之初，约有2.64亿农业人口还没有实行土地改革，其主要集中在南方新解放区。中国共产党因势利导，领导新区人民进行了轰轰烈烈的土地改革运动，基本实现了“耕者有其田”。新区的土地改革运动，从1950年9月开始，到1953年春基本结束，历时近3年。能否正确认识和评价这一运动，是关系到能否正确认识和评价中共领导的新中国成长历史的重要一环。因为国内外对此尚有种种非议，比如《剑桥中华人民共和国史》，等等。
土地改革运动的历史必然性
有一种观点认为，中共之所以在新中国成立后搞土地改革运动，其目的是要建立自己的政治控制，尤其是要建立对农民的控制。比如，国外研究中华人民共和国史很有影响力的《剑桥中华人民共和国史》就认为：新中国成立初期，毛泽东等人提出，“用三年时间，使生产恢复到战前水平，建立起必要的政治控制和组织结构”。但是，共产党建立这种控制的努力，受到了旧势力的抵抗，特别是那些“主要兴趣是维护其原有的显赫地位”的地方上层人物的抵抗，“要消除这种影响，就须进行彻底的土地改革，就要从剥夺地主土地做起”。
按照以上观点，新中国土改运动的发生，表面上看似乎只是中共主观目的的产物。其实，更重要的是，它的发生还具有深刻的历史必然性。
首先，土改是新民主主义革命向前发展的必然要求。
众所周知，帝国主义和中华民族的矛盾，封建主义和人民大众的矛盾，是近代中国社会的主要矛盾。因此，帝国主义和封建主义是近代中国革命的主要对象。由于帝国主义和封建主义在中国的根基主要是“土豪劣绅、地主阶级”，所以，新民主主义革命首要的目标就是打倒土豪劣绅和地主阶级，而要打倒他们，必须推翻旧中国极不合理的土地制度——封建土地所有制。旧中国的土地占有和租佃关系很不合理：占乡村人口不到10％的地主和富农，占有约80％左右的土地，而占乡村人口90％的中农、贫农、雇农及其他劳动人民，却总共只占有20％左右的土地。地主凭借其占有的土地，对农民进行残酷剥削，农民一般要将其收入的50%，甚至70—80%作为地租交给地主。除地租外，农民往往还被迫交纳附加租、预交租、押租等。同时，农民还受到高利贷的盘剥，以及负担沉重的赋税和差役，他们常年辛勤耕作，却难以温饱。
实行土地改革，改变封建的生产关系，就可以挖掉帝国主义和封建主义统治中国的根基，最终实现新民主主义革命的目的。早在第一次国内革命战争期间，一些省区的农民就在中共领导下进行了减租减息和抗捐等运动。土地革命战争时期，以毛泽东为首的中国共产党人创造性地提出了完整的土地革命纲领和路线。1937年卢沟桥事变后，为了实现全民族的团结抗战，中共在土地问题上暂时不实行彻底的土地改革政策，而是认真实行了“减租减息”政策，被称之为一场“无声的革命”。解放战争时期，中共实行了彻底的土地改革政策，至1949年10月以前，党在其所管辖的大约有1.19亿农业人口的解放区实行了土地改革。从1949年3月召开的中共七届二中全会开始，中共就已经着手规划南方新解放区的土地改革运动了。
其次，土改是恢复国民经济的需要。
新中国成立后，党和国家面临的最大课题就是恢复和发展国民经济，党和国家进行的许多具体工作都围绕这个课题展开，土地改革也不例外。1950年6月，毛泽东在中共七届三中全会上指出，要获得财政经济状况的根本好转，需要三个条件，第一个条件就是“土地改革的完成”。因为只有完成土地改革，彻底消灭封建地主土地所有制，才能从根本上解放农村生产力。与此同时，这次土改，还特别强调要着眼于生产，既要解放生产力又要避免破坏生产力和浪费生产资料。土改的每一个步骤要能切实照顾并密切结合农业生产的发展，增加粮食的产量，不要耽误农时和春耕，在“农忙时一律停一下，总结经验”。
为了保护和发展生产，需要尽量避免社会的动荡。从当时的情况看，正如毛泽东所说:“在土地改革中，我们的敌人是够大够多的。第一，帝国主义反对我们。第二，台湾、西藏的反动派反对我们。第三，国民党残余、特务、土匪反对我们。第四，地主阶级反对我们。第五，帝国主义在我国设立的教会学校和宗教界中的反动势力，以及我们接收的国民党的文化教育机构中的反动势力，反对我们。”我们要同这些敌人作斗争，在比过去广大得多的地区完成土地改革，这场斗争是很激烈的，是历史上没有过的。有鉴于此，以毛泽东为首的党中央分析了新中国面临的形势，制定了不要四面出击的全方位策略方针，强调在土地改革中要保持总的打击面“一般不能超过户数百分之八，人口百分之十”。为了贯彻这一方针，党中央在新区土改中采取了一系列正确措施。最重要的是保存富农经济、给地主出路和推迟少数民族地区的土改。
所以要保存富农经济，一个重要的考虑就是在政治上争取主动，在生产上有利于发展。毛泽东指出，“保存富农，以不动为好。因为我们现在还是反封建，城乡资产阶级都要保留，这有利于生产，重要的问题是我们的生产落后。‘富农放哨，中农睡觉’，保存富农有利于刺激中农的生产积极性。”富农的存在和富农经济在某种限度内的发展，不但有利于刺激中农的生产积极性，还有利于孤立地主阶级。而且，“民族资产阶级是与土地问题密切联系的，为了稳定民族资产阶级起见，暂时不动半封建富农似较妥当的。”稳定民族资产阶级，有利于恢复和发展工商业，有利于增加就业岗位，缓和社会矛盾，减少社会震荡。对于农村的地主，只没收其土地、耕畜、农具、多余的粮食及多余的房屋，不扫地出门，同样给以出路，地主所有与工商业相连的土地和房屋一律不动。区别对待少数民族地区的土地改革，尊重少数民族的自主要求，给予各少数民族更多的时间去考虑和准备他们内部的改革问题。当时在新疆、西藏等少数民族地区大都没有同步进行土地改革。实践表明，这些政策尽可能地缓和了国内矛盾，最大程度地孤立了敌人，减少了社会动荡，有利于发展生产，从而有利于国民经济的恢复。
再次，土改是实行新中国工业化发展战略的必然要求。 新中国成立前的土改以发动群众推翻国民党的反动统治为基本目的；新中国建立后，土改的基本目的是为国家的工业化开辟道路。
新中国建立伊始，由于战争的破坏，中国广大农村耕畜锐减，水利常年失修，灾荒频发，粮食奇缺。这种状况完全不适合工业化发展的要求。从工业发展的历史来说，工业化一般需要三个基本条件：资金和劳动力、农产品和原料、销售市场。当时的中国，只有农业经济得到很大的发展，才能从根本上解决工业化建设所需要的原料、资金、劳动力来源，以及工业品销售市场等问题。当时，发展农业经济的办法，主要是继续推行解放战争以来成功实行的土地改革。
1950年6月14日，刘少奇在全国政协一届二次会议上所作的《关于土地改革问题的报告》中指出：“土地改革的基本目的，不是单纯地为了救济穷苦农民，而是为了要使农村生产力从地主阶级封建土地所有制的束缚之下获得解放，以便发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”同年6月30日公布的《中华人民共和国土地改革法》在第一章“总则”中更明确地写道:土地改革的根本目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”
土地改革运动的开展
新区土改是在革命战争已经取得全国性胜利、统一的人民政府已经建立的条件下进行的。在党的领导下，土改得以有计划、有步骤地进行。总方针是：依靠贫农、雇农，团结中农，中立富农，有步骤、有分别地消灭封建制度，发展农业生产。新区土改经历了以下几个阶段：
1.清匪反霸，减租退押。
新解放区县级以上的人民政府刚刚建立，农村基层政权还来不及改造，广大农民还没能组织起来。新区面积较大，人口较多，干部严重缺乏。因此，还难以立即开展土地改革。
新中国成立前后，土匪与其他反动势力沆瀣一气，汇成一股强大的反动逆流，严重威胁着新生的人民政权。当时，土匪主要包括国民党败退前后有计划潜留、遗漏的匪特武装，被打散后流窜为匪的国民党正规军残部，遗留于各地负隅顽抗的国民党地方民团及其他反动地主武装，被国民党收编的各类历史惯匪和职业性土匪，聚众进行武装暴乱的反动会道门，起义投诚改编后又反叛的原国民党武装等。正当党和政府领导人民恢复生产、重建家园之时，不甘心失败的土匪进行疯狂反扑，妄图颠覆新生的人民政权。据不完全统计，1950年1月，仅华东一个地区土匪袭击乡、区、县级人民政府就达100多次，仅苏南地区就有120多名干部被杀害。这表明，匪患不除，国无宁日，土改也无从谈起。
1949年3月，中共七届二中全会明确要求：新解放区应该“首先有步骤地展开清剿土匪和反对恶霸即地主阶级当权派的斗争，完成减租减息的准备工作，以便在人民解放军到达那个地区大约一年或者两年以后，就能实现减租减息的任务，造成分配土地的先决条件”。
1950年春，一场席卷全中国的剿匪运动展开。到1953年初，人民解放军歼灭匪特武装240余万人，在全国范围内基本上平息了匪患。剿匪战争的胜利，粉碎了国民党残余势力妄图复辟的阴谋，巩固了新生的人民政权。这一胜利不仅使一大批干部在斗争中得到了锻炼，还培养了一批新干部，壮大了党的干部队伍，为以后的镇反运动，尤其是土改运动作了干部上的准备。同时，通过剿匪运动的开展，有效地动员了广大人民群众，提高了他们的政治觉悟，并组织了人民武装。这为减租退押、镇反和土改工作打下了良好的群众基础。
新解放区在开展大规模剿匪斗争中，还发动人民群众开展了反恶霸斗争。一般而言，恶霸就是“地主阶级当权派”。在近代中国，地主与恶霸是相互依存的，地主往往通过恶霸对农民进行盘剥，恶霸则以地主为靠山，充当地主剥削农民的工具。有的地主本身就是恶霸，即恶霸地主。由于几千年封建思想的影响，对农民而言，种他人的田交租，借他人的钱付息，似乎天经地义。因此，地主在经济上的剥削具有一定的隐蔽性和欺骗性。然而，恶霸却横行乡里，欺男霸女，无恶不作，农民对其非常痛恨。开展反恶霸斗争，对于激发农民的阶级仇恨，提高他们的阶级觉悟，推动他们开展对地主阶级的斗争，起了非常重要的作用。恶霸分子不少都在国民党时期担任过乡长、保长等。通过反恶霸斗争，原有的保甲制度被瓦解，地主武装被民兵取代，乡村农民协会、妇女会纷纷成立，一批在斗争中涌现出的骨干担任了乡村干部。由此，国民党农村基层政权被解散和摧毁，农村面貌发生了根本性变化。
清匪反霸斗争的进行，使新解放区的革命秩序初步建立。在此基础上，减租退押运动得以开展。减租就是减少农民交给地主的地租数额，退押就是地主退还农民承租时的押金。解放前，地主与农民的关系主要表现为租佃关系，地主土地中的绝大部分是出租给农民的。一般而言，农民要把全部收获的一半或一半以上交给地主。在旧中国，地主与农民还普遍存在着押租关系。即农民在租种地主土地之前，要预先交给地主租金或稻谷。地租和押租使很多农民长期甚至永远背着沉重的债务。新区刚刚剿完匪，散匪尚未肃清，社会秩序不安定，地方政权还未完全改造，农民尚未被普遍发动和组织起来。并且，由于长期以来，租种他人地就得交给他人租的观念根深蒂固。因此，当时的土改条件尚不成熟。在此情况下，党和人民政府采取了减租退押政策，作为向土地改革的过渡。至1951年秋，各新区大都完成了减租退押运动。
清匪反霸，减租退押，使广大新解放区匪患解除，危害一方、鱼肉百姓的恶霸遭到镇压，农民从斗争中得到了经济和政治利益。这一斗争提高了农民的阶级觉悟，为即将开始的土地分配准备了条件。
2.分配土地。
土地改革的基本内容，就是没收地主阶级的土地，分配给无地少地的农民。新解放区土改中的土地分配大致分为四个步骤。
（1）发动群众。只有充分发动群众，才能充分组织群众，土地改革才能成为广大农民自觉的革命行动。土改事关农民自己的切身利益，是农民盼望已久的事情，需要真正发动群众，“由群众自己动手（由上面派干部帮助）推翻地主阶级，分配土地。”邓小平指出：“土改必须在贫雇农发动起来的基础上去进行，才不致煮夹生饭。” 当时，为了能够发动群众，各地工作队深入农村，访贫问苦，召开农民大会，通过算账、诉苦、回忆、对比等方法，揭露地主阶级压迫剥削的事实，激发广大农民对地主阶级剥削的愤怒和仇恨，积极宣传党的土地政策，培养积极分子，把群众发动起来，建立以贫雇农为核心的农民协会，作为土改的执行机关。 （2）划分阶级。土地改革必须将群众动员起来，群众动员又是与划分阶级紧密相连的。划分阶级是为了划清敌友的界限，达到团结自己消灭敌人的目的。新区土改中的划分阶级，一般经过讲阶级、评阶级、通过阶级和批准阶级四个环节。划分阶级时，先划地主，再划富农，坚决斗争地主阶级中的顽固分子，对罪大恶极分子和破坏分子实行镇压。为了准确地划分阶级，1950年8月4日，政务院第四十四次政务会议通过《关于划分农村阶级成分的决定》。这个《决定》是以1933年瑞金苏维埃中央政府制定的《怎样分析农村阶级》和《关于土地改革中一些问题的决定》为基础，根据新的情况加以补充后制定的，它为土地改革中正确划分阶级成分提供了明确的政策依据，为避免错划、漏划、乱划农村阶级成分的不良倾向提供了政策保证。
（3）没收与征收土地。划定阶级之后，就进入没收、征收土地阶段。没收就是没收地主阶级的土地和财产；征收主要指征收半地主富农出租的土地。没收征收工作一般由乡农民协会统一领导，设立没收征收委员会，由乡农民协会主席任委员会主任，下设土地、房屋、耕牛、农具等若干组，负责具体工作，并选定公道正直、认真负责的贫雇农负责没收征收的财会和保管工作。通过没收征收，从经济上彻底废除了封建剥削制度，消灭了地主阶级的经济基础。
（4）分配土地和财物。农民协会将没收与征收来的土地分配给无地少地的农民。土地分配的方法是以乡为单位，将全乡应没收征收的土地与应分土地户的原有土地相加计算，得出每人应分土地的标准，然后在各户原耕地的基础上，按抽多补少、抽肥补瘦的原则，予以分配。对于没收的耕畜、农具、多余的粮食和多余的房屋（被称之为“四大财产”）的分配，则根据没收得到的财物多少及农民对这些财物的缺乏程度，按“填坑补缺”的原则进行。具体办法是缺啥补啥，缺多补多，缺少补少，不缺不补，首先满足广大贫苦农民的要求。
3.土地复查。
新区土改给地主阶级以沉重的打击，将封建土地所有制变为农民土地所有制。但是，由于新区幅员辽阔、土改时间短、干部力量分散、经验不足、生产季节转换等原因，土改运动很不平衡，一些地区的封建势力未能彻底消灭，还有不同程度的遗留问题。1952年12月9日，《长江日报》的社论《全面结束土地改革的工作既须做完又须做好》，道出了为何要进行土地复查的原因：土地改革运动“像暴风雨一样地猛烈迅速，往往是几个月的时间就完成一次大革命；正因为运动进展迅速，就不可避免地有粗糙现象。敌人基本被打倒了，但残余的敌人尚未肃清；打倒了的敌人，还来不及分别发落，在运动中错打了自己人的，也还没有来得及做补救工作；特别是群众的思想觉悟程度和组织程度，还有一定限制，在若干地区还不足以巩固住已得的胜利。”
为了巩固土改运动的果实，各地专门安排了以妥善解决运动中遗留问题为基本任务的土地复查工作。复查主要是针对不法地主阶级的反攻倒算、农村基层组织的不纯、阶级成分的错划与漏划。当然，复查也包括果实分配不公、公地保留过多及干部贪污多占等问题。
复查之后，由县级人民政府颁发土地证，确定地权。土地证以户为单位，证上开列该户全体成员的姓名，以此表明该项土地房产为该户成员共同所有。至此，土地改革的步骤全部完成。
土地改革运动的成效评价
在评价土地改革的成就时，一些学者尤其是国外的学者对土改在新中国政治方面的成就持肯定态度，而对土改在经济方面的作用则持怀疑态度。比如，《剑桥中华人民共和国史》认为：“土地改革对整个农业生产力的提高产生了多大作用，目前尚无定论。总之，这次运动的主要成就在政治方面。”该书接着谈到政治方面的具体成就，主要是：旧势力作为一个阶级，基本上已被消灭，证明了旧秩序的软弱无能；农民支持新制度；农村一些旧的组织和机构纷纷被新兴组织所取代；从贫农和中农中涌现出村干部这一新的权力阶层。是的，土地改革的完成，彻底结束了几千年的封建专制统治，使千百万劳动人民当家作主成为现实。土地改革真正实现了广大农民“耕者有其田”的理想，使农民阶级真心拥护共产党，这是新中国能够站稳脚跟，并能够顺利实现向社会主义过渡的最重要因素之一。土地改革锻炼、提高了中国共产党的执政能力，展现了党高超的执政水平。很显然，土改在政治方面的成就确实是伟大的。
但是，新中国土地改革运动在经济方面也取得伟大成就，至少有以下四个方面。
第一，土地改革的完成，使中国农村延续几千年的封建地主土地所有制基本被废除，铲除了封建剥削的经济基础，农民拥有了土地的所有权。新区土改后的1953年，除了约有1600万人口的少数民族聚居区(主要在新疆、西藏、四川、云南等省区)以外，全国约有4.5亿农业人口的地区完成了土地改革。它使全国3亿多无地、少地的农民无偿获得了7亿亩的土地和其他生活资料，免除了过去每年向地主缴纳的700亿斤粮食的苛重地租。农民还分得了耕畜297万头，农具3954万件，房屋3807万间，粮食5. 25亿公斤。从全国范围看，占农村人口不到10%的地主、富农，土改前占有全部耕地的70%以上，土改后，下降为8%左右；占农村人口90%以上的贫雇农和中农，土改前占有的耕地不到全部耕地的30%，土改后则达到全部耕地的90%以上。
第二，土改使农村生产力得到极大的解放，使农业生产得到很大的发展。土地改革的完成，使无地少地的农民不仅分得了土地，还分得了一些生产资料和生活资料。它实现了生产关系的巨大变革，解放了长期被压抑的生产力，提高了广大农民的生产经营积极性，促进了农业生产的恢复与发展，极大地提高了农业劳动生产率。关于这一点，可以从1949年到1952年主要农产品产量的增长比率中得到验证。1952年我国粮食总产量比1949年增长44.79%，棉花产量增长193.36%。经过土地改革，农民的生活得到较大改善，原来农业人口中人数最多的贫雇农迅速上升为中农，使中农成为农村中的绝大多数。
第三，农业生产的发展以及农民生活质量的改善，使得农民购买力得到很大的提升，从而为新中国工业化的发展创造了良好的条件。农业生产的发展，不仅保证了人民的基本粮食需求，还增加了工业原料。农民购买力的提高，也为工业产品提供了广阔的国内市场。据统计，仅在1951年，农民对工业品特别是对轻工业日用品的购买力，就比1950年提高了25%左右。完成土地改革较早的东北老解放区农民购买力提高的尤为显著，1950年比1949年提高57%，1951年比1950年提高63.5%。同时，土改使农民以前向地主缴纳的数亿斤粮食地租转化为国家财富，从而为工业发展提供了资金。这些都推动了新中国工业化的发展。据统计，在土改的三年中，全国工业总产值增长144.9%。 第四，土改是新中国国民经济状况实现根本好转的关键。工业生产的恢复和发展，使得国家财政收入由此逐步好转。据统计，在土地改革进行的三年中，国家财政收入增加了近3倍。到1952年，国家的财政收支从赤字已经转化为略有盈余。
此外，土地改革运动也大大促进了农村文化的发展。随着土改后农村经济的恢复，农民的文化需求也日益增加。各地农村普遍开展文化扫盲运运，利用冬季农闲时间，组织农民学文化、学政治。1950年全国农民上冬学的达2500万人以上，1951年上常年夜校的农民有1100余万人。同时，翻身农民的子弟开始大量进入各级各类学校，接受文化知识教育。1952年与1949年相比，农村在校小学生数量增加111.8%，中学生增加186.2%。随着贯彻新婚姻法、扫盲、爱国卫生等工作的开展，农村中普遍进行了扫除迷信、改革陈规陋习等移风易俗活动，初步兴起了农村文化热潮，这些都对农村经济发展和农村社会进步起到了重要作用。
注释：
费正清等：《剑桥中华人民共和国史（1949—1965）》，上海人民出版社1990年版，第72页，第75页。
《建国以来重要文献选编》第一册，中央文献出版社1992年版，第253页。
《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第144页，第73-74页，第47页，第138页。
《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1283页，第1429页。
杜润生：《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，人民出版社2005年版，第9页。
《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第34页。
《建国以来重要文献选编》第一册，中央文献出版社1992年版，第291页。
《邓小平文选》第1 卷，人民出版社1994年版，第190页。
《长江日报》社论：《全面结束土地改革的工作既须做完又须做好》，1952年12月9日。
费正清等：《剑桥中华人民共和国史（1949—1965）》，上海人民出版社1990年版，第91页。
国家统计局：《关于一九五三年国民经济和文化教育恢复与发展情况的公报》，载《新华月报》1954年第10期，第15页。
国家统计局：《中国统计年鉴》，中国统计出版社1982年版，第154页。
中共中央党史研究室：《中国共产党历史》第二卷（1949-1978），上卷，中共党史出版社，2011年，第101页。
（责编 肖黎）
土地改革运动的历史必然性
有一种观点认为，中共之所以在新中国成立后搞土地改革运动，其目的是要建立自己的政治控制，尤其是要建立对农民的控制。比如，国外研究中华人民共和国史很有影响力的《剑桥中华人民共和国史》就认为：新中国成立初期，毛泽东等人提出，“用三年时间，使生产恢复到战前水平，建立起必要的政治控制和组织结构”。但是，共产党建立这种控制的努力，受到了旧势力的抵抗，特别是那些“主要兴趣是维护其原有的显赫地位”的地方上层人物的抵抗，“要消除这种影响，就须进行彻底的土地改革，就要从剥夺地主土地做起”。
按照以上观点，新中国土改运动的发生，表面上看似乎只是中共主观目的的产物。其实，更重要的是，它的发生还具有深刻的历史必然性。
首先，土改是新民主主义革命向前发展的必然要求。
众所周知，帝国主义和中华民族的矛盾，封建主义和人民大众的矛盾，是近代中国社会的主要矛盾。因此，帝国主义和封建主义是近代中国革命的主要对象。由于帝国主义和封建主义在中国的根基主要是“土豪劣绅、地主阶级”，所以，新民主主义革命首要的目标就是打倒土豪劣绅和地主阶级，而要打倒他们，必须推翻旧中国极不合理的土地制度——封建土地所有制。旧中国的土地占有和租佃关系很不合理：占乡村人口不到10％的地主和富农，占有约80％左右的土地，而占乡村人口90％的中农、贫农、雇农及其他劳动人民，却总共只占有20％左右的土地。地主凭借其占有的土地，对农民进行残酷剥削，农民一般要将其收入的50%，甚至70—80%作为地租交给地主。除地租外，农民往往还被迫交纳附加租、预交租、押租等。同时，农民还受到高利贷的盘剥，以及负担沉重的赋税和差役，他们常年辛勤耕作，却难以温饱。
实行土地改革，改变封建的生产关系，就可以挖掉帝国主义和封建主义统治中国的根基，最终实现新民主主义革命的目的。早在第一次国内革命战争期间，一些省区的农民就在中共领导下进行了减租减息和抗捐等运动。土地革命战争时期，以毛泽东为首的中国共产党人创造性地提出了完整的土地革命纲领和路线。1937年卢沟桥事变后，为了实现全民族的团结抗战，中共在土地问题上暂时不实行彻底的土地改革政策，而是认真实行了“减租减息”政策，被称之为一场“无声的革命”。解放战争时期，中共实行了彻底的土地改革政策，至1949年10月以前，党在其所管辖的大约有1.19亿农业人口的解放区实行了土地改革。从1949年3月召开的中共七届二中全会开始，中共就已经着手规划南方新解放区的土地改革运动了。
其次，土改是恢复国民经济的需要。
新中国成立后，党和国家面临的最大课题就是恢复和发展国民经济，党和国家进行的许多具体工作都围绕这个课题展开，土地改革也不例外。1950年6月，毛泽东在中共七届三中全会上指出，要获得财政经济状况的根本好转，需要三个条件，第一个条件就是“土地改革的完成”。因为只有完成土地改革，彻底消灭封建地主土地所有制，才能从根本上解放农村生产力。与此同时，这次土改，还特别强调要着眼于生产，既要解放生产力又要避免破坏生产力和浪费生产资料。土改的每一个步骤要能切实照顾并密切结合农业生产的发展，增加粮食的产量，不要耽误农时和春耕，在“农忙时一律停一下，总结经验”。
为了保护和发展生产，需要尽量避免社会的动荡。从当时的情况看，正如毛泽东所说:“在土地改革中，我们的敌人是够大够多的。第一，帝国主义反对我们。第二，台湾、西藏的反动派反对我们。第三，国民党残余、特务、土匪反对我们。第四，地主阶级反对我们。第五，帝国主义在我国设立的教会学校和宗教界中的反动势力，以及我们接收的国民党的文化教育机构中的反动势力，反对我们。”我们要同这些敌人作斗争，在比过去广大得多的地区完成土地改革，这场斗争是很激烈的，是历史上没有过的。有鉴于此，以毛泽东为首的党中央分析了新中国面临的形势，制定了不要四面出击的全方位策略方针，强调在土地改革中要保持总的打击面“一般不能超过户数百分之八，人口百分之十”。为了贯彻这一方针，党中央在新区土改中采取了一系列正确措施。最重要的是保存富农经济、给地主出路和推迟少数民族地区的土改。
所以要保存富农经济，一个重要的考虑就是在政治上争取主动，在生产上有利于发展。毛泽东指出，“保存富农，以不动为好。因为我们现在还是反封建，城乡资产阶级都要保留，这有利于生产，重要的问题是我们的生产落后。‘富农放哨，中农睡觉’，保存富农有利于刺激中农的生产积极性。”富农的存在和富农经济在某种限度内的发展，不但有利于刺激中农的生产积极性，还有利于孤立地主阶级。而且，“民族资产阶级是与土地问题密切联系的，为了稳定民族资产阶级起见，暂时不动半封建富农似较妥当的。”稳定民族资产阶级，有利于恢复和发展工商业，有利于增加就业岗位，缓和社会矛盾，减少社会震荡。对于农村的地主，只没收其土地、耕畜、农具、多余的粮食及多余的房屋，不扫地出门，同样给以出路，地主所有与工商业相连的土地和房屋一律不动。区别对待少数民族地区的土地改革，尊重少数民族的自主要求，给予各少数民族更多的时间去考虑和准备他们内部的改革问题。当时在新疆、西藏等少数民族地区大都没有同步进行土地改革。实践表明，这些政策尽可能地缓和了国内矛盾，最大程度地孤立了敌人，减少了社会动荡，有利于发展生产，从而有利于国民经济的恢复。
再次，土改是实行新中国工业化发展战略的必然要求。 新中国成立前的土改以发动群众推翻国民党的反动统治为基本目的；新中国建立后，土改的基本目的是为国家的工业化开辟道路。
新中国建立伊始，由于战争的破坏，中国广大农村耕畜锐减，水利常年失修，灾荒频发，粮食奇缺。这种状况完全不适合工业化发展的要求。从工业发展的历史来说，工业化一般需要三个基本条件：资金和劳动力、农产品和原料、销售市场。当时的中国，只有农业经济得到很大的发展，才能从根本上解决工业化建设所需要的原料、资金、劳动力来源，以及工业品销售市场等问题。当时，发展农业经济的办法，主要是继续推行解放战争以来成功实行的土地改革。
1950年6月14日，刘少奇在全国政协一届二次会议上所作的《关于土地改革问题的报告》中指出：“土地改革的基本目的，不是单纯地为了救济穷苦农民，而是为了要使农村生产力从地主阶级封建土地所有制的束缚之下获得解放，以便发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”同年6月30日公布的《中华人民共和国土地改革法》在第一章“总则”中更明确地写道:土地改革的根本目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”
土地改革运动的开展
新区土改是在革命战争已经取得全国性胜利、统一的人民政府已经建立的条件下进行的。在党的领导下，土改得以有计划、有步骤地进行。总方针是：依靠贫农、雇农，团结中农，中立富农，有步骤、有分别地消灭封建制度，发展农业生产。新区土改经历了以下几个阶段：
1.清匪反霸，减租退押。
新解放区县级以上的人民政府刚刚建立，农村基层政权还来不及改造，广大农民还没能组织起来。新区面积较大，人口较多，干部严重缺乏。因此，还难以立即开展土地改革。
新中国成立前后，土匪与其他反动势力沆瀣一气，汇成一股强大的反动逆流，严重威胁着新生的人民政权。当时，土匪主要包括国民党败退前后有计划潜留、遗漏的匪特武装，被打散后流窜为匪的国民党正规军残部，遗留于各地负隅顽抗的国民党地方民团及其他反动地主武装，被国民党收编的各类历史惯匪和职业性土匪，聚众进行武装暴乱的反动会道门，起义投诚改编后又反叛的原国民党武装等。正当党和政府领导人民恢复生产、重建家园之时，不甘心失败的土匪进行疯狂反扑，妄图颠覆新生的人民政权。据不完全统计，1950年1月，仅华东一个地区土匪袭击乡、区、县级人民政府就达100多次，仅苏南地区就有120多名干部被杀害。这表明，匪患不除，国无宁日，土改也无从谈起。
1949年3月，中共七届二中全会明确要求：新解放区应该“首先有步骤地展开清剿土匪和反对恶霸即地主阶级当权派的斗争，完成减租减息的准备工作，以便在人民解放军到达那个地区大约一年或者两年以后，就能实现减租减息的任务，造成分配土地的先决条件”。
1950年春，一场席卷全中国的剿匪运动展开。到1953年初，人民解放军歼灭匪特武装240余万人，在全国范围内基本上平息了匪患。剿匪战争的胜利，粉碎了国民党残余势力妄图复辟的阴谋，巩固了新生的人民政权。这一胜利不仅使一大批干部在斗争中得到了锻炼，还培养了一批新干部，壮大了党的干部队伍，为以后的镇反运动，尤其是土改运动作了干部上的准备。同时，通过剿匪运动的开展，有效地动员了广大人民群众，提高了他们的政治觉悟，并组织了人民武装。这为减租退押、镇反和土改工作打下了良好的群众基础。
新解放区在开展大规模剿匪斗争中，还发动人民群众开展了反恶霸斗争。一般而言，恶霸就是“地主阶级当权派”。在近代中国，地主与恶霸是相互依存的，地主往往通过恶霸对农民进行盘剥，恶霸则以地主为靠山，充当地主剥削农民的工具。有的地主本身就是恶霸，即恶霸地主。由于几千年封建思想的影响，对农民而言，种他人的田交租，借他人的钱付息，似乎天经地义。因此，地主在经济上的剥削具有一定的隐蔽性和欺骗性。然而，恶霸却横行乡里，欺男霸女，无恶不作，农民对其非常痛恨。开展反恶霸斗争，对于激发农民的阶级仇恨，提高他们的阶级觉悟，推动他们开展对地主阶级的斗争，起了非常重要的作用。恶霸分子不少都在国民党时期担任过乡长、保长等。通过反恶霸斗争，原有的保甲制度被瓦解，地主武装被民兵取代，乡村农民协会、妇女会纷纷成立，一批在斗争中涌现出的骨干担任了乡村干部。由此，国民党农村基层政权被解散和摧毁，农村面貌发生了根本性变化。
清匪反霸斗争的进行，使新解放区的革命秩序初步建立。在此基础上，减租退押运动得以开展。减租就是减少农民交给地主的地租数额，退押就是地主退还农民承租时的押金。解放前，地主与农民的关系主要表现为租佃关系，地主土地中的绝大部分是出租给农民的。一般而言，农民要把全部收获的一半或一半以上交给地主。在旧中国，地主与农民还普遍存在着押租关系。即农民在租种地主土地之前，要预先交给地主租金或稻谷。地租和押租使很多农民长期甚至永远背着沉重的债务。新区刚刚剿完匪，散匪尚未肃清，社会秩序不安定，地方政权还未完全改造，农民尚未被普遍发动和组织起来。并且，由于长期以来，租种他人地就得交给他人租的观念根深蒂固。因此，当时的土改条件尚不成熟。在此情况下，党和人民政府采取了减租退押政策，作为向土地改革的过渡。至1951年秋，各新区大都完成了减租退押运动。
清匪反霸，减租退押，使广大新解放区匪患解除，危害一方、鱼肉百姓的恶霸遭到镇压，农民从斗争中得到了经济和政治利益。这一斗争提高了农民的阶级觉悟，为即将开始的土地分配准备了条件。
2.分配土地。
土地改革的基本内容，就是没收地主阶级的土地，分配给无地少地的农民。新解放区土改中的土地分配大致分为四个步骤。
（1）发动群众。只有充分发动群众，才能充分组织群众，土地改革才能成为广大农民自觉的革命行动。土改事关农民自己的切身利益，是农民盼望已久的事情，需要真正发动群众，“由群众自己动手（由上面派干部帮助）推翻地主阶级，分配土地。”邓小平指出：“土改必须在贫雇农发动起来的基础上去进行，才不致煮夹生饭。” 当时，为了能够发动群众，各地工作队深入农村，访贫问苦，召开农民大会，通过算账、诉苦、回忆、对比等方法，揭露地主阶级压迫剥削的事实，激发广大农民对地主阶级剥削的愤怒和仇恨，积极宣传党的土地政策，培养积极分子，把群众发动起来，建立以贫雇农为核心的农民协会，作为土改的执行机关。 （2）划分阶级。土地改革必须将群众动员起来，群众动员又是与划分阶级紧密相连的。划分阶级是为了划清敌友的界限，达到团结自己消灭敌人的目的。新区土改中的划分阶级，一般经过讲阶级、评阶级、通过阶级和批准阶级四个环节。划分阶级时，先划地主，再划富农，坚决斗争地主阶级中的顽固分子，对罪大恶极分子和破坏分子实行镇压。为了准确地划分阶级，1950年8月4日，政务院第四十四次政务会议通过《关于划分农村阶级成分的决定》。这个《决定》是以1933年瑞金苏维埃中央政府制定的《怎样分析农村阶级》和《关于土地改革中一些问题的决定》为基础，根据新的情况加以补充后制定的，它为土地改革中正确划分阶级成分提供了明确的政策依据，为避免错划、漏划、乱划农村阶级成分的不良倾向提供了政策保证。
（3）没收与征收土地。划定阶级之后，就进入没收、征收土地阶段。没收就是没收地主阶级的土地和财产；征收主要指征收半地主富农出租的土地。没收征收工作一般由乡农民协会统一领导，设立没收征收委员会，由乡农民协会主席任委员会主任，下设土地、房屋、耕牛、农具等若干组，负责具体工作，并选定公道正直、认真负责的贫雇农负责没收征收的财会和保管工作。通过没收征收，从经济上彻底废除了封建剥削制度，消灭了地主阶级的经济基础。
（4）分配土地和财物。农民协会将没收与征收来的土地分配给无地少地的农民。土地分配的方法是以乡为单位，将全乡应没收征收的土地与应分土地户的原有土地相加计算，得出每人应分土地的标准，然后在各户原耕地的基础上，按抽多补少、抽肥补瘦的原则，予以分配。对于没收的耕畜、农具、多余的粮食和多余的房屋（被称之为“四大财产”）的分配，则根据没收得到的财物多少及农民对这些财物的缺乏程度，按“填坑补缺”的原则进行。具体办法是缺啥补啥，缺多补多，缺少补少，不缺不补，首先满足广大贫苦农民的要求。
3.土地复查。
新区土改给地主阶级以沉重的打击，将封建土地所有制变为农民土地所有制。但是，由于新区幅员辽阔、土改时间短、干部力量分散、经验不足、生产季节转换等原因，土改运动很不平衡，一些地区的封建势力未能彻底消灭，还有不同程度的遗留问题。1952年12月9日，《长江日报》的社论《全面结束土地改革的工作既须做完又须做好》，道出了为何要进行土地复查的原因：土地改革运动“像暴风雨一样地猛烈迅速，往往是几个月的时间就完成一次大革命；正因为运动进展迅速，就不可避免地有粗糙现象。敌人基本被打倒了，但残余的敌人尚未肃清；打倒了的敌人，还来不及分别发落，在运动中错打了自己人的，也还没有来得及做补救工作；特别是群众的思想觉悟程度和组织程度，还有一定限制，在若干地区还不足以巩固住已得的胜利。”
为了巩固土改运动的果实，各地专门安排了以妥善解决运动中遗留问题为基本任务的土地复查工作。复查主要是针对不法地主阶级的反攻倒算、农村基层组织的不纯、阶级成分的错划与漏划。当然，复查也包括果实分配不公、公地保留过多及干部贪污多占等问题。
复查之后，由县级人民政府颁发土地证，确定地权。土地证以户为单位，证上开列该户全体成员的姓名，以此表明该项土地房产为该户成员共同所有。至此，土地改革的步骤全部完成。
土地改革运动的成效评价
在评价土地改革的成就时，一些学者尤其是国外的学者对土改在新中国政治方面的成就持肯定态度，而对土改在经济方面的作用则持怀疑态度。比如，《剑桥中华人民共和国史》认为：“土地改革对整个农业生产力的提高产生了多大作用，目前尚无定论。总之，这次运动的主要成就在政治方面。”该书接着谈到政治方面的具体成就，主要是：旧势力作为一个阶级，基本上已被消灭，证明了旧秩序的软弱无能；农民支持新制度；农村一些旧的组织和机构纷纷被新兴组织所取代；从贫农和中农中涌现出村干部这一新的权力阶层。是的，土地改革的完成，彻底结束了几千年的封建专制统治，使千百万劳动人民当家作主成为现实。土地改革真正实现了广大农民“耕者有其田”的理想，使农民阶级真心拥护共产党，这是新中国能够站稳脚跟，并能够顺利实现向社会主义过渡的最重要因素之一。土地改革锻炼、提高了中国共产党的执政能力，展现了党高超的执政水平。很显然，土改在政治方面的成就确实是伟大的。
但是，新中国土地改革运动在经济方面也取得伟大成就，至少有以下四个方面。
第一，土地改革的完成，使中国农村延续几千年的封建地主土地所有制基本被废除，铲除了封建剥削的经济基础，农民拥有了土地的所有权。新区土改后的1953年，除了约有1600万人口的少数民族聚居区(主要在新疆、西藏、四川、云南等省区)以外，全国约有4.5亿农业人口的地区完成了土地改革。它使全国3亿多无地、少地的农民无偿获得了7亿亩的土地和其他生活资料，免除了过去每年向地主缴纳的700亿斤粮食的苛重地租。农民还分得了耕畜297万头，农具3954万件，房屋3807万间，粮食5. 25亿公斤。从全国范围看，占农村人口不到10%的地主、富农，土改前占有全部耕地的70%以上，土改后，下降为8%左右；占农村人口90%以上的贫雇农和中农，土改前占有的耕地不到全部耕地的30%，土改后则达到全部耕地的90%以上。
第二，土改使农村生产力得到极大的解放，使农业生产得到很大的发展。土地改革的完成，使无地少地的农民不仅分得了土地，还分得了一些生产资料和生活资料。它实现了生产关系的巨大变革，解放了长期被压抑的生产力，提高了广大农民的生产经营积极性，促进了农业生产的恢复与发展，极大地提高了农业劳动生产率。关于这一点，可以从1949年到1952年主要农产品产量的增长比率中得到验证。1952年我国粮食总产量比1949年增长44.79%，棉花产量增长193.36%。经过土地改革，农民的生活得到较大改善，原来农业人口中人数最多的贫雇农迅速上升为中农，使中农成为农村中的绝大多数。
第三，农业生产的发展以及农民生活质量的改善，使得农民购买力得到很大的提升，从而为新中国工业化的发展创造了良好的条件。农业生产的发展，不仅保证了人民的基本粮食需求，还增加了工业原料。农民购买力的提高，也为工业产品提供了广阔的国内市场。据统计，仅在1951年，农民对工业品特别是对轻工业日用品的购买力，就比1950年提高了25%左右。完成土地改革较早的东北老解放区农民购买力提高的尤为显著，1950年比1949年提高57%，1951年比1950年提高63.5%。同时，土改使农民以前向地主缴纳的数亿斤粮食地租转化为国家财富，从而为工业发展提供了资金。这些都推动了新中国工业化的发展。据统计，在土改的三年中，全国工业总产值增长144.9%。 第四，土改是新中国国民经济状况实现根本好转的关键。工业生产的恢复和发展，使得国家财政收入由此逐步好转。据统计，在土地改革进行的三年中，国家财政收入增加了近3倍。到1952年，国家的财政收支从赤字已经转化为略有盈余。
此外，土地改革运动也大大促进了农村文化的发展。随着土改后农村经济的恢复，农民的文化需求也日益增加。各地农村普遍开展文化扫盲运运，利用冬季农闲时间，组织农民学文化、学政治。1950年全国农民上冬学的达2500万人以上，1951年上常年夜校的农民有1100余万人。同时，翻身农民的子弟开始大量进入各级各类学校，接受文化知识教育。1952年与1949年相比，农村在校小学生数量增加111.8%，中学生增加186.2%。随着贯彻新婚姻法、扫盲、爱国卫生等工作的开展，农村中普遍进行了扫除迷信、改革陈规陋习等移风易俗活动，初步兴起了农村文化热潮，这些都对农村经济发展和农村社会进步起到了重要作用。
注释：
费正清等：《剑桥中华人民共和国史（1949—1965）》，上海人民出版社1990年版，第72页，第75页。
《建国以来重要文献选编》第一册，中央文献出版社1992年版，第253页。
《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第144页，第73-74页，第47页，第138页。
《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1283页，第1429页。
杜润生：《杜润生自述：中国农村体制变革重大决策纪实》，人民出版社2005年版，第9页。
《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第34页。
《建国以来重要文献选编》第一册，中央文献出版社1992年版，第291页。
《邓小平文选》第1 卷，人民出版社1994年版，第190页。
《长江日报》社论：《全面结束土地改革的工作既须做完又须做好》，1952年12月9日。
费正清等：《剑桥中华人民共和国史（1949—1965）》，上海人民出版社1990年版，第91页。
国家统计局：《关于一九五三年国民经济和文化教育恢复与发展情况的公报》，载《新华月报》1954年第10期，第15页。
国家统计局：《中国统计年鉴》，中国统计出版社1982年版，第154页。
中共中央党史研究室：《中国共产党历史》第二卷（1949-1978），上卷，中共党史出版社，2011年，第101页。
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