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【摘 要】随着国家支持“三农”力度的不继加大，财政支农项目越来越多，财政支农资金不断增长。加强财政支农资金的使用与管理，充分发挥支农资金的使用效益，对于落实国家财政支农政策具有非常重要的意义。本文结合乐陵市实际情况，就财政支农资金管理中存在的风险进行分析，并提出了具体风险防控策略，对加强财政支农资金管理工作具有一定的指导意义。
【关键词】财政支农资金；风险；防控
财政支农资金是指中央和省级财政转移支付、县本级财政预算安排的，为促进农业经济发展，改善农村生产生活条件，提高农民收入而设立的具有特定目标和专门用途的各类财政性资金，主要包括支持农村社会保障类、支持农村教育类、支持农业生产类、支持农村公益事业类及财政惠农补贴类共五大类。但由于制度设计不完善、资金管理分散、监管措施不到位等原因，致使财政支农资金管理工作面临各种风险，我们要予以高度重视。
一、财政支农资金管理存在的风险及分析
1.某些财政支农项目设置不够科学，可能造成发放过程中效率低下，增加行政成本和行政资源浪费等风险
譬如，已实行多年的粮食直补、农资综合直补、农业良种补贴及种粮大户补贴项目，其补贴的对象和补贴的依据都是相同的，只是补贴的标准不同，在资金发放过程中，要分别区分四个不同的项目，存在农户信息重复采集、重复录入、重复核实等问题，好在财政部、农业部于2015年5月将以上四项补贴进行了合并，形成一项“农业支持保护补贴”，合并后的补贴标准不降、补贴对象不变，即保证了补贴农民的即得利益，又简化了补贴资金的发放程序。再譬如，对于农村低保补贴、低保高龄补贴和低保电费补贴三个社会保障类的补贴项目也可进行适当的合并等。
2.对某些财政支农资金重发放、轻效果，可能面临支农资金不能真正发挥应有效益的风险
譬如对于农业支持保护补贴，财政部、农业部颁布的《农业支持保护补贴资金管理办法》（财农[2016]74号）中规定：“农业支持保护补贴资金是中央财政公共预算安排的专项转移支付资金，用于支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，以及国家政策确定的其他方向。鼓励采取多种措施，创新方式方法，提高农作物秸秆综合利用水平，引导农民综合采取秸稈还田、深松整地、减少化肥农药用量、施用有机肥等措施，切实加强耕地质量保护，自觉提升耕地地力。”2017年，中央财政对乐陵市的农业支持保护补贴转移支付资金达1.06亿元，但按全市85万亩小麦平均到每亩才合125元，这种撒芝麻盐式的补贴方式，严重影响了资金效益的发挥。而具体到每个农户领到的补贴从几百元到两三千元不等，农户是否将资金用于支持耕地地力保护和粮食适度规模经营也不得而知。
3.对财政支农资金缺乏行之有效监督，使财政支农资金面临安全风险
财政支农资金内容繁杂，缺乏一套行之有效的监管制度。对项目主管部门来说，出于部门利益，项目主管部门对所管理的财政支农项目不主动进行监管或疏于监管，甚至不监管，即使采取了监管措施，也是亡羊补牢、各自为政。对乡镇和村委会来说，在补贴资金发放前后不进行张榜公示或进行公示天数不够，只是走个形式，不能做到群众有效监督，结果是采集的补贴信息不实，以至于出现一些骗取、贪污财政支农资金等违法违纪问题。
4.缺乏必要的事件处理应急机制，使一些因财政支农资金引起的上访事件不能得出及时处理和化解，可能使政府部门面临信用风险
近年来，各级财政部门和相关项目管理部门认真贯彻落实党和国家有关农业和农村发展的方针政策，对推动社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会发挥了重要作用。但因支农资金使用不规范、监管不到位等而出现违规违纪问题，由此引发了一系列如缠访、闹访、越级访、集体访等群众上访事件，且呈逐年上升的趋势。群体上访事件的成因主要有两类：一类是因群众个人利益受到损失而上访，比如种了小麦而没有领到或只领到一部分小麦补贴款（即农业支持保护补贴）；另一类是反映部分村干部骗取、贪污财政支农资金等违法违纪问题而上访。这些群体上访的发生，在一定程度上影响了党和政府在群众中的威信，扰乱了政府机关正常的办公秩序，给社会稳定带来了巨大的压力。
二、财政支农资金管理风险的防控策略
鉴于财政支农资金管理中所面临的以上风险，与之相对应提出如下防控策略，具体为：
1.强化财政支农政策的顶层设计
（1）对支农资金进行整合。根据财政支农目标和重点，按照建立市场经济体制和公共财政体制框架的要求，重新确定支农投资分类，逐步改变过去财政支农资金渠道多，分类不合理的状况。从农业和农村发展的长远考虑，可以逐步将现有各项支农资金按性质归并为五大类，即农业生产类、管理服务类、灾害救助类、生态环境类、农村生活类和农民收入类。对现有的支农资金进行科学的分类后，属于相同性质的资金整合归并为一项资金。
（2）对现行的“财政惠农一本通系统”进行升级优化。以当前现有的省、市、县、乡四级财政联网系统为依托，加强与技术部门的合作，不断优化财政惠农“一本通”的自动处理能力，减少人为干预。
（3）增加纳入财政惠农“一本通”系统发放的补贴项目，最大限度地提高财政惠农“一本通”系统的资金发放率。
2.改变财政支农资金的补贴方式
譬如对于农业支持保护补贴，改变现在的撒芝麻盐式的平均补贴到户的方式，可以在县级财政部门设立农业支持保护补贴资金专账进行统一管理，以乡镇或村为单位将资金进行集中使用，还可以与其他性质相同的支农资金整合使用，统一用于秸秆还田、深松整地、施用有机肥等，这样即能形成资金规模优势，又充分保证了资金的使用效率和效果。
3.建立健全补贴资金监管机制
（1）强化财政监督和部门监督。财政部门作为支农资金的管理部门，要以国库集中支付制度改革为契机，以财政支农资金“一本通”发放系统为载体，规范拨款程序，严格实行不相容岗位相互分离、授权审批、银行账户控制等制度。各项目主管部门要从技术条件、过程规模、资金专款专用等方面进行项目监督。
（2）充分利用审计监督和群众监督。要利用会计事务所等社会中介机构加强对财政支农资金使用的审计监督，特别是对大型工程项目做好专项检查。在基层要大力推进政务公开，凡涉及到村到户的财政支农资金，都要在村务公开栏进行公示，自觉接受农民群众监督。总之，通过多方位监督确保财政支农资金安全。
4.建立必要的处理事件应急机制。群体性上访事件发生原因错综复杂，在化解这类事件的矛盾时要注意方式方法，要摸清情况，了解事因，对症下药，分类妥善处置。
（1）严格落实信访工作各项制度。教育群众依法、有序上访，引导群众更多的以书面形式反映问题。
（2）建立纪检、检察、财政及相关部门的联合协调工作机制。各尽其责、密切配合，对群众的合理诉求能解决的应立即解决，对情况复杂一时难于解决的，应耐心细致的进行解释、劝说工作，对确不听劝阻，挑起事端、胡搅蛮缠的，公安机关应在做好取证的基础上，果断地采取措施依法制止。对骗取、截流、挪用、贪污财政支农资金等违法违纪问题，及时移交司法部门，并对于处理结果进行公开公示。
（3）设立预算风险准备金制度和责任追究制度。对于没有领到或少领到农业支持保护补贴的，分清责任，确是因国家工作人员造成的，先从预算内风险准备金中对农户进行补偿，然后再追究失职者的责任，充分保证农户的切身利益。
参考文献：
[1]《行政事业单位内部控制规范（试行）》.中华人民共和国财政部.2012-11-29.
[2]《企业内部控制基本规范》.中华人民共和国财政部. 2008-05-22.
[3]《浅析财政支农资金管理存在的问题及对策》，李霞（著），现代经济信息.2014.16.
作者简介：
潘云舟（1974—），男，汉族，籍贯：山东省乐陵市，本科，会计师，研究方向：基层财政与财务管理。
【关键词】财政支农资金；风险；防控
财政支农资金是指中央和省级财政转移支付、县本级财政预算安排的，为促进农业经济发展，改善农村生产生活条件，提高农民收入而设立的具有特定目标和专门用途的各类财政性资金，主要包括支持农村社会保障类、支持农村教育类、支持农业生产类、支持农村公益事业类及财政惠农补贴类共五大类。但由于制度设计不完善、资金管理分散、监管措施不到位等原因，致使财政支农资金管理工作面临各种风险，我们要予以高度重视。
一、财政支农资金管理存在的风险及分析
1.某些财政支农项目设置不够科学，可能造成发放过程中效率低下，增加行政成本和行政资源浪费等风险
譬如，已实行多年的粮食直补、农资综合直补、农业良种补贴及种粮大户补贴项目，其补贴的对象和补贴的依据都是相同的，只是补贴的标准不同，在资金发放过程中，要分别区分四个不同的项目，存在农户信息重复采集、重复录入、重复核实等问题，好在财政部、农业部于2015年5月将以上四项补贴进行了合并，形成一项“农业支持保护补贴”，合并后的补贴标准不降、补贴对象不变，即保证了补贴农民的即得利益，又简化了补贴资金的发放程序。再譬如，对于农村低保补贴、低保高龄补贴和低保电费补贴三个社会保障类的补贴项目也可进行适当的合并等。
2.对某些财政支农资金重发放、轻效果，可能面临支农资金不能真正发挥应有效益的风险
譬如对于农业支持保护补贴，财政部、农业部颁布的《农业支持保护补贴资金管理办法》（财农[2016]74号）中规定：“农业支持保护补贴资金是中央财政公共预算安排的专项转移支付资金，用于支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，以及国家政策确定的其他方向。鼓励采取多种措施，创新方式方法，提高农作物秸秆综合利用水平，引导农民综合采取秸稈还田、深松整地、减少化肥农药用量、施用有机肥等措施，切实加强耕地质量保护，自觉提升耕地地力。”2017年，中央财政对乐陵市的农业支持保护补贴转移支付资金达1.06亿元，但按全市85万亩小麦平均到每亩才合125元，这种撒芝麻盐式的补贴方式，严重影响了资金效益的发挥。而具体到每个农户领到的补贴从几百元到两三千元不等，农户是否将资金用于支持耕地地力保护和粮食适度规模经营也不得而知。
3.对财政支农资金缺乏行之有效监督，使财政支农资金面临安全风险
财政支农资金内容繁杂，缺乏一套行之有效的监管制度。对项目主管部门来说，出于部门利益，项目主管部门对所管理的财政支农项目不主动进行监管或疏于监管，甚至不监管，即使采取了监管措施，也是亡羊补牢、各自为政。对乡镇和村委会来说，在补贴资金发放前后不进行张榜公示或进行公示天数不够，只是走个形式，不能做到群众有效监督，结果是采集的补贴信息不实，以至于出现一些骗取、贪污财政支农资金等违法违纪问题。
4.缺乏必要的事件处理应急机制，使一些因财政支农资金引起的上访事件不能得出及时处理和化解，可能使政府部门面临信用风险
近年来，各级财政部门和相关项目管理部门认真贯彻落实党和国家有关农业和农村发展的方针政策，对推动社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会发挥了重要作用。但因支农资金使用不规范、监管不到位等而出现违规违纪问题，由此引发了一系列如缠访、闹访、越级访、集体访等群众上访事件，且呈逐年上升的趋势。群体上访事件的成因主要有两类：一类是因群众个人利益受到损失而上访，比如种了小麦而没有领到或只领到一部分小麦补贴款（即农业支持保护补贴）；另一类是反映部分村干部骗取、贪污财政支农资金等违法违纪问题而上访。这些群体上访的发生，在一定程度上影响了党和政府在群众中的威信，扰乱了政府机关正常的办公秩序，给社会稳定带来了巨大的压力。
二、财政支农资金管理风险的防控策略
鉴于财政支农资金管理中所面临的以上风险，与之相对应提出如下防控策略，具体为：
1.强化财政支农政策的顶层设计
（1）对支农资金进行整合。根据财政支农目标和重点，按照建立市场经济体制和公共财政体制框架的要求，重新确定支农投资分类，逐步改变过去财政支农资金渠道多，分类不合理的状况。从农业和农村发展的长远考虑，可以逐步将现有各项支农资金按性质归并为五大类，即农业生产类、管理服务类、灾害救助类、生态环境类、农村生活类和农民收入类。对现有的支农资金进行科学的分类后，属于相同性质的资金整合归并为一项资金。
（2）对现行的“财政惠农一本通系统”进行升级优化。以当前现有的省、市、县、乡四级财政联网系统为依托，加强与技术部门的合作，不断优化财政惠农“一本通”的自动处理能力，减少人为干预。
（3）增加纳入财政惠农“一本通”系统发放的补贴项目，最大限度地提高财政惠农“一本通”系统的资金发放率。
2.改变财政支农资金的补贴方式
譬如对于农业支持保护补贴，改变现在的撒芝麻盐式的平均补贴到户的方式，可以在县级财政部门设立农业支持保护补贴资金专账进行统一管理，以乡镇或村为单位将资金进行集中使用，还可以与其他性质相同的支农资金整合使用，统一用于秸秆还田、深松整地、施用有机肥等，这样即能形成资金规模优势，又充分保证了资金的使用效率和效果。
3.建立健全补贴资金监管机制
（1）强化财政监督和部门监督。财政部门作为支农资金的管理部门，要以国库集中支付制度改革为契机，以财政支农资金“一本通”发放系统为载体，规范拨款程序，严格实行不相容岗位相互分离、授权审批、银行账户控制等制度。各项目主管部门要从技术条件、过程规模、资金专款专用等方面进行项目监督。
（2）充分利用审计监督和群众监督。要利用会计事务所等社会中介机构加强对财政支农资金使用的审计监督，特别是对大型工程项目做好专项检查。在基层要大力推进政务公开，凡涉及到村到户的财政支农资金，都要在村务公开栏进行公示，自觉接受农民群众监督。总之，通过多方位监督确保财政支农资金安全。
4.建立必要的处理事件应急机制。群体性上访事件发生原因错综复杂，在化解这类事件的矛盾时要注意方式方法，要摸清情况，了解事因，对症下药，分类妥善处置。
（1）严格落实信访工作各项制度。教育群众依法、有序上访，引导群众更多的以书面形式反映问题。
（2）建立纪检、检察、财政及相关部门的联合协调工作机制。各尽其责、密切配合，对群众的合理诉求能解决的应立即解决，对情况复杂一时难于解决的，应耐心细致的进行解释、劝说工作，对确不听劝阻，挑起事端、胡搅蛮缠的，公安机关应在做好取证的基础上，果断地采取措施依法制止。对骗取、截流、挪用、贪污财政支农资金等违法违纪问题，及时移交司法部门，并对于处理结果进行公开公示。
（3）设立预算风险准备金制度和责任追究制度。对于没有领到或少领到农业支持保护补贴的，分清责任，确是因国家工作人员造成的，先从预算内风险准备金中对农户进行补偿，然后再追究失职者的责任，充分保证农户的切身利益。
参考文献：
[1]《行政事业单位内部控制规范（试行）》.中华人民共和国财政部.2012-11-29.
[2]《企业内部控制基本规范》.中华人民共和国财政部. 2008-05-22.
[3]《浅析财政支农资金管理存在的问题及对策》，李霞（著），现代经济信息.2014.16.
作者简介：
潘云舟（1974—），男，汉族，籍贯：山东省乐陵市，本科，会计师，研究方向：基层财政与财务管理。