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摘要：我国新近颁发和实施的廉租房制度，扩大了廉租房制度保障对象的范围，目的在于更好地解决城市低收入群体住房问题,完善我国社会保障体系。然而，廉租房制度在具体实施过程中，存在着一些有待解决的问题，突出表现在各地方政府推动不积极、低收入家庭租金负担不均等问题。为在实施环节更好地实现制定制度的初衷，应该从增强对低收入家庭能力、扩大住房公积金支付范围，加强对地方政府部门廉租房建设问责制等方面入手，以实现廉租房制度所秉持的“居者有其屋”的宗旨。
关键词：廉租房制度 现状分析 改进对策
Low-rent housing system present situation analysis and improvement countermeasure
Wang Guanqun Jin Dan
Abstract:Our country recently issued with the implementation low-rent housing system,expanded the low-rent housing system safeguard object scope,the goal had lain in solves the city low income community accommodation well,consummated our country social security system.However,the low-rent housing system in the concrete implementation process,has some pending solution the question,displays prominently in various local authority impels not not positively,the low income family rent burden not equal question.For is implementing the link to realize the formulation system original intention well,should from the enhancement to the low income family ability,expand the housing common reserve fund payment scope,strengthens to aspects and so on local authority department low-rent housing construction accountability obtains,realizes who the low-rent housing system to grasp “the tenant has its room” the objective.
Keywords:Low-rent housing system Present situation analysisImprovement countermeasure
【中圖分类号】F293.3【文献标识码】B 【文章编号】1009-9646(2008)11-0038-02
廉租房作为我国现行的住房保障体系中的核心内容之一，是解决城镇低收入居民住房问题的主要方式。廉租房是指政府以租金补贴、实物配租等方式，向符合条件的家庭提供社会保障性质的住房。
2007年8月，国务院下发了《关于解决城市低收入住房困难家庭住房条件的若干意见》，要求加快建立健全以廉租住房为重点，多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。同年11月下旬，原建设部、发改委、监察部、民政部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局和统计局等九部门联合颁发了《廉租住房保障办法》（以下简称《办法》），《办法》已于2007年12月1日起正式实施，2004年起实施的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》同时废止。
《办法》将廉租住房的范围由最低收入家庭扩大到低收入住房困难家庭。我国廉租住房保障覆盖面的加宽，让社会上有一部分既不属于“低保”，无法享受廉租房，又买不起经济适用住房的“夹心层”住房问题得到有效解决。此外，《办法》还对我国廉租住房保障对象的家庭收入标准和住房困难标准、廉租住房资金筹集和使用、配房租赁房源筹集、廉租住房的建设标准、申请审核程序以及廉租住房保障的退出机制等群众和地方政府普遍关心的问题做出了明确的规定，具有现实意义。
本文主要分析目前我国廉租房制度的现状、发展前景及存在的问题，探讨解决《办法》在实施环节存在问题的可行对策,并提出相应的政策建议。
第一，廉租房保障方式选择、发展前景分析及政府责任分析。
廉租住房保障方式实行租金补贴、实物配租、租金核减三种方式。租赁补贴是指政府向符合条件的申请对象发放补贴，由其到市场上租赁住房。实物配租是指政府向符合条件的申请对象直接提供住房，并按照廉租住房租金标准收取租金。租金核减是指产权单位按照政府的规定，在一定时期内对现已承租公有住房的城镇低收入家庭给予租金减免。
《办法》提出，廉租房保障方式实行货币补贴和实物配租相结合。同时强调，实施廉租房保障，主要通过发放租赁补贴，加强城市低收入住房困难家庭承租住房的能力。显然，这种政策向导，是吸取其他国家的有益经验而提出的。从国际经验上看，无论是美国、荷兰还是日本等国，大都经历了从实物配租向货币补贴的转变。实物配租在房源提供，后续管理以及运作成本上有先天不足。而货币补贴能够避免政府对住房市场的直接干预，政府不需要付出巨额的监督成本，提高了政府的市场调控效率，居民又能选择自己满意的房子，充分实现了“补贴货币化、租房自主化、效用最大化、运作透明化”。目前，我国城市普遍存在廉租住房数量不足的问题，政府同时承担直接建设廉租房和提供租金补贴的任务，政府的资金负担较重。显然，地方政府如果持续受GDP政绩观引导下，将很难有较高的积极性推动廉租房建设，比如，早在1998年，政府就提出廉租房建设，到2002年，35个大中型城市中只有不到一半制定了实施方案。到2006年没有建立廉租住房制度的有70个地级以上城市，某些地处相对发达区域的城市也名列其中。
城镇政府部门需要以科学发展观作为引导，深入调查研究本地区廉租房的需求量的动态变化，研究廉租房建设的合理规模和速度，“多快好省”地运用廉租房建设资金。同时，配合其他诸如“再就业工程”、创业政策支持等政策措施，多渠道地增强低收入阶层的收入，使其尽快摆脱贫困。
从长远来看，在城市主管部门的积极推动下，在城市常备廉租房数量将达到一定数量，与廉租房的需求量基本持平时，廉租住房保障就将采取以租金补贴为主，实物配租、租金核减为辅的方式。
第二，在廉租房制度具体实施过程中，廉租房补贴标准的确定,存在廉租房租金占困难租户的收入比重过高，且各困难租户负担不一、苦乐不均的问题。
《办法》规定，廉租住房采取货币补贴方式的，补贴额度按照现住房面积与保障面积标准的差额、每平方米租赁住房补贴标准确定。具体标准由市、县人民政府根据当地经济发展水平、市场平均租金、家庭的经济承受能力等因素确定。目前我国大部分地区在确定货币补贴额度时并没有考虑到不同收入水平的低收入家庭所具有的住房消费能力也不同。
例如武汉市在2008年8月出台的《武汉市廉租住房保障办法》中规定：租金补贴的每平方米补贴标准，低保家庭按上年度市场平均租金的80%确定，其他低收入家庭按上年度市场平均租金的60％确定。一个人均可支配收入400元和一个人均可支配收入300元的家庭，他们的经济承受能力有很大的差别，但是租金补贴标准却一模一样，均为市场平均租金的60％，这样明显没有照顾低收入家庭的经济承受能力。
根据调查，美国住房保障政策在针对低收入者承租私人房屋而言，政府鼓励私人将符合出租标准的房屋出租给低收入家庭。由承租户将自己收入的三分之一付给房东，其余由政府代付。这样不仅解决了低收入居民的住房，而且不损害房东的利益。香港廉租房的租金标准仅为家庭收入的9%。
笔者认为我国地方政府在确定租金补贴标准时，主要应考虑低收入家庭的经济承受能力，一般用租金占家庭总收入的比例来衡量。建议就目前而言，廉租房租金支出为家庭收入的10%~20%比较合适，其余部分由政府补贴，家庭收入越低，所获得的补贴也就越多。
通过以上简要分析，可知由于廉租房制度的公共福利性，政府作为其主要推动者，需要有较高的积极性，以较高的效率、较节省的成本来解决城市中低收入阶层的住房难问题，实现建立多层次、多渠道的较为完善的住房保障体系。而作为城市经济困难阶层，主要是受限于较弱的货币支付能力，只能寻求廉租房制度的帮助，获得基本的住房保障。从提高低收入阶层支付能力和提高政府实施政策能力两个方面着手，将有助于更好地发挥廉租房制度的现实作用。从目前实际情况来看，建议从以下方面着手改进：
首先，在提高低收入阶层支付能力方面，应探索扩大住房公积金使用范围，增强低收入阶层租用廉租房的支付能力。
住房公积金，它专门为解决城市中低收入阶层住宅消费问题而提供金融融通的一种手段，公积金制度自建立以来对我国中低收入阶层的住宅消费起到了很大的作用。但也出现了诸如公积金使用效率不高、管理不规范等问题。此外住房公积金的使用范围太小，使得它不能有效发挥住房保障的目的。
目前我国公积金的提取主要用于购买自住住房和偿还购房贷款本息，不能用于租赁支付，导致买不起住房的低收入人群享受不到公积金贷款的好处，也享用不到自己缴存的公积金，只能在离退休、死亡等情况时全额领取。而对于保障体系完善的新加坡，他们的公积金可用来购买政府组屋、医疗治病、为子女交学费、养老基金。这是多种保障集于一体的社会保障制度，制度上就已經确定了住房公积金与其它社会保障间的共通性，值得我们借鉴。因此，笔者认为，目前我国可适度放宽公积金使用范围，不但可用于买房，而且可用于租房。各地可在廉租住房保障实施细则中新加入住房公积金的提取条件和额度，低收入家庭可以用公积金来支付廉租房的租金。
例如按照武汉市《武汉市廉租住房保障办法》中规定，一个月收入1000元的三口之家，按市场租金15元/月·m2计算，租用面积为50m2的住房，家庭负担金额是300元（如表1所示），占去了家庭总收入的30%，这一租房消费比重仍然很大，家庭负担仍然很重。如果该家庭住房公积金月缴存金额共计100元（按照单位和个人各缴存职工月工资的5%计算），并且每月能提取这部分金额，那家庭每月只需要付出200元的租金，家庭负担将大大减轻。
因此，对于普通的低收入家庭，在享受廉阻住房保障的同时，可放宽公积金的使用范围，不但可以买房租房，还可以用来支付廉租住房的租金，这样能起到解决该人群基本居住要求的目的。当然，这一方案具有局限性，即只适合于缴存住房公积金的家庭。下一步，政府应努力扩大公积金的覆盖范围，对一些还未建立住房公积金的民营企业、外商投资企业、私营企业的职工以及大量进城务工人员，设法建立起公积金帐户。另外，我国现行住房公积金是以城市为单位缴存运行，地域流动性差，可以考虑打破这种运行模式，让各地公积金流动起来，这样能更好地发挥资金的效益。
其次，在提高政府实施效率方面，应建立廉租房保障问责制，促进各级政府扎实推进廉租房建设，加快解决贫困阶层住房难的问题。
2007年实施的《办法》规定：市、县人民政府应当在解决城市低收入家庭住房困难的发展规划及年度计划中，明确廉租住房保障工作目标、措施，并纳入本级国民经济与社会发展规划和住房建设规划。同时，廉租住房保障管理工作明确由地方人民政府建设（住房保障）主管部门负责。自2008年以来，虽然武汉、长沙、上海等全国大部分城市根据《办法》制定了新的政策，加快了保障性住房建设的步伐，但仍有一些地方政府片面追求GDP快速增长，把房地产业当作拉动经济、增加财政收入的重要手段，只重视商品房的开发，而忽视了保障性住房的建设，政府的住房社会保障责任没有完全落到实处。
笔者认为各地新闻媒体、人大、政协应加强对地方政府落实住房保障工作的监督，将住房保障工作纳入地方政府领导干部政绩考核体系，引导地方政府树立正确的政绩观。各地政府部门可以根据全市低收入家庭的现状和财政可用于安排廉租房的资金，制定切实可行的进度安排和工作措施，以确保目标任务的完成，上级机关要定期对下级单位廉租住房工作目标完成情况进行检查。将“住房保障责任”作为地方政府政绩的重要评价指标，与职工奖金挂钩，对住房保障工作不力或者失职渎职者追查责任。这样有助于调动政府职能部门工作人员的积极性，防止各地住房保障政策不落空。
总之，各地政府在制订本地区廉租房保障方案时，要以与当地的经济发展水平、财政承受能力相适应，满足低收入家庭基本住房需要为原则。为保证有限的政府资源切实落实到低收入家庭，必须在制度建立初期就做到规范运作，严格申请、审批和退出制度，加强对廉租对象的家庭收入和住房情况的定期核查，加强对主管部门的监督和约束，保证公开、公正、公平，让低收入家庭走出居住难的困境，迈开全面建设小康社会的步伐。
参考文献
［1］ 王炜、杨碧.论我国城镇廉租房的房源及其资金保障,资源产业,2004-10
［2］ 王永康.我国住房保障体系制度函待完善,广西城镇建设,2006-7
［3］ 叶平.廉租房的三种形式和六个环节,住房保障,2006-9
［4］ 江奇.中低收入人群住房问题及对策-以武汉市为例,商场现代化,2006-8
［5］ 建设部、发改委、监察部、民政部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局和统计局九部门,廉租住房保障办法(第162号),2007-11-8
关键词：廉租房制度 现状分析 改进对策
Low-rent housing system present situation analysis and improvement countermeasure
Wang Guanqun Jin Dan
Abstract:Our country recently issued with the implementation low-rent housing system,expanded the low-rent housing system safeguard object scope,the goal had lain in solves the city low income community accommodation well,consummated our country social security system.However,the low-rent housing system in the concrete implementation process,has some pending solution the question,displays prominently in various local authority impels not not positively,the low income family rent burden not equal question.For is implementing the link to realize the formulation system original intention well,should from the enhancement to the low income family ability,expand the housing common reserve fund payment scope,strengthens to aspects and so on local authority department low-rent housing construction accountability obtains,realizes who the low-rent housing system to grasp “the tenant has its room” the objective.
Keywords:Low-rent housing system Present situation analysisImprovement countermeasure
【中圖分类号】F293.3【文献标识码】B 【文章编号】1009-9646(2008)11-0038-02
廉租房作为我国现行的住房保障体系中的核心内容之一，是解决城镇低收入居民住房问题的主要方式。廉租房是指政府以租金补贴、实物配租等方式，向符合条件的家庭提供社会保障性质的住房。
2007年8月，国务院下发了《关于解决城市低收入住房困难家庭住房条件的若干意见》，要求加快建立健全以廉租住房为重点，多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。同年11月下旬，原建设部、发改委、监察部、民政部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局和统计局等九部门联合颁发了《廉租住房保障办法》（以下简称《办法》），《办法》已于2007年12月1日起正式实施，2004年起实施的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》同时废止。
《办法》将廉租住房的范围由最低收入家庭扩大到低收入住房困难家庭。我国廉租住房保障覆盖面的加宽，让社会上有一部分既不属于“低保”，无法享受廉租房，又买不起经济适用住房的“夹心层”住房问题得到有效解决。此外，《办法》还对我国廉租住房保障对象的家庭收入标准和住房困难标准、廉租住房资金筹集和使用、配房租赁房源筹集、廉租住房的建设标准、申请审核程序以及廉租住房保障的退出机制等群众和地方政府普遍关心的问题做出了明确的规定，具有现实意义。
本文主要分析目前我国廉租房制度的现状、发展前景及存在的问题，探讨解决《办法》在实施环节存在问题的可行对策,并提出相应的政策建议。
第一，廉租房保障方式选择、发展前景分析及政府责任分析。
廉租住房保障方式实行租金补贴、实物配租、租金核减三种方式。租赁补贴是指政府向符合条件的申请对象发放补贴，由其到市场上租赁住房。实物配租是指政府向符合条件的申请对象直接提供住房，并按照廉租住房租金标准收取租金。租金核减是指产权单位按照政府的规定，在一定时期内对现已承租公有住房的城镇低收入家庭给予租金减免。
《办法》提出，廉租房保障方式实行货币补贴和实物配租相结合。同时强调，实施廉租房保障，主要通过发放租赁补贴，加强城市低收入住房困难家庭承租住房的能力。显然，这种政策向导，是吸取其他国家的有益经验而提出的。从国际经验上看，无论是美国、荷兰还是日本等国，大都经历了从实物配租向货币补贴的转变。实物配租在房源提供，后续管理以及运作成本上有先天不足。而货币补贴能够避免政府对住房市场的直接干预，政府不需要付出巨额的监督成本，提高了政府的市场调控效率，居民又能选择自己满意的房子，充分实现了“补贴货币化、租房自主化、效用最大化、运作透明化”。目前，我国城市普遍存在廉租住房数量不足的问题，政府同时承担直接建设廉租房和提供租金补贴的任务，政府的资金负担较重。显然，地方政府如果持续受GDP政绩观引导下，将很难有较高的积极性推动廉租房建设，比如，早在1998年，政府就提出廉租房建设，到2002年，35个大中型城市中只有不到一半制定了实施方案。到2006年没有建立廉租住房制度的有70个地级以上城市，某些地处相对发达区域的城市也名列其中。
城镇政府部门需要以科学发展观作为引导，深入调查研究本地区廉租房的需求量的动态变化，研究廉租房建设的合理规模和速度，“多快好省”地运用廉租房建设资金。同时，配合其他诸如“再就业工程”、创业政策支持等政策措施，多渠道地增强低收入阶层的收入，使其尽快摆脱贫困。
从长远来看，在城市主管部门的积极推动下，在城市常备廉租房数量将达到一定数量，与廉租房的需求量基本持平时，廉租住房保障就将采取以租金补贴为主，实物配租、租金核减为辅的方式。
第二，在廉租房制度具体实施过程中，廉租房补贴标准的确定,存在廉租房租金占困难租户的收入比重过高，且各困难租户负担不一、苦乐不均的问题。
《办法》规定，廉租住房采取货币补贴方式的，补贴额度按照现住房面积与保障面积标准的差额、每平方米租赁住房补贴标准确定。具体标准由市、县人民政府根据当地经济发展水平、市场平均租金、家庭的经济承受能力等因素确定。目前我国大部分地区在确定货币补贴额度时并没有考虑到不同收入水平的低收入家庭所具有的住房消费能力也不同。
例如武汉市在2008年8月出台的《武汉市廉租住房保障办法》中规定：租金补贴的每平方米补贴标准，低保家庭按上年度市场平均租金的80%确定，其他低收入家庭按上年度市场平均租金的60％确定。一个人均可支配收入400元和一个人均可支配收入300元的家庭，他们的经济承受能力有很大的差别，但是租金补贴标准却一模一样，均为市场平均租金的60％，这样明显没有照顾低收入家庭的经济承受能力。
根据调查，美国住房保障政策在针对低收入者承租私人房屋而言，政府鼓励私人将符合出租标准的房屋出租给低收入家庭。由承租户将自己收入的三分之一付给房东，其余由政府代付。这样不仅解决了低收入居民的住房，而且不损害房东的利益。香港廉租房的租金标准仅为家庭收入的9%。
笔者认为我国地方政府在确定租金补贴标准时，主要应考虑低收入家庭的经济承受能力，一般用租金占家庭总收入的比例来衡量。建议就目前而言，廉租房租金支出为家庭收入的10%~20%比较合适，其余部分由政府补贴，家庭收入越低，所获得的补贴也就越多。
通过以上简要分析，可知由于廉租房制度的公共福利性，政府作为其主要推动者，需要有较高的积极性，以较高的效率、较节省的成本来解决城市中低收入阶层的住房难问题，实现建立多层次、多渠道的较为完善的住房保障体系。而作为城市经济困难阶层，主要是受限于较弱的货币支付能力，只能寻求廉租房制度的帮助，获得基本的住房保障。从提高低收入阶层支付能力和提高政府实施政策能力两个方面着手，将有助于更好地发挥廉租房制度的现实作用。从目前实际情况来看，建议从以下方面着手改进：
首先，在提高低收入阶层支付能力方面，应探索扩大住房公积金使用范围，增强低收入阶层租用廉租房的支付能力。
住房公积金，它专门为解决城市中低收入阶层住宅消费问题而提供金融融通的一种手段，公积金制度自建立以来对我国中低收入阶层的住宅消费起到了很大的作用。但也出现了诸如公积金使用效率不高、管理不规范等问题。此外住房公积金的使用范围太小，使得它不能有效发挥住房保障的目的。
目前我国公积金的提取主要用于购买自住住房和偿还购房贷款本息，不能用于租赁支付，导致买不起住房的低收入人群享受不到公积金贷款的好处，也享用不到自己缴存的公积金，只能在离退休、死亡等情况时全额领取。而对于保障体系完善的新加坡，他们的公积金可用来购买政府组屋、医疗治病、为子女交学费、养老基金。这是多种保障集于一体的社会保障制度，制度上就已經确定了住房公积金与其它社会保障间的共通性，值得我们借鉴。因此，笔者认为，目前我国可适度放宽公积金使用范围，不但可用于买房，而且可用于租房。各地可在廉租住房保障实施细则中新加入住房公积金的提取条件和额度，低收入家庭可以用公积金来支付廉租房的租金。
例如按照武汉市《武汉市廉租住房保障办法》中规定，一个月收入1000元的三口之家，按市场租金15元/月·m2计算，租用面积为50m2的住房，家庭负担金额是300元（如表1所示），占去了家庭总收入的30%，这一租房消费比重仍然很大，家庭负担仍然很重。如果该家庭住房公积金月缴存金额共计100元（按照单位和个人各缴存职工月工资的5%计算），并且每月能提取这部分金额，那家庭每月只需要付出200元的租金，家庭负担将大大减轻。
因此，对于普通的低收入家庭，在享受廉阻住房保障的同时，可放宽公积金的使用范围，不但可以买房租房，还可以用来支付廉租住房的租金，这样能起到解决该人群基本居住要求的目的。当然，这一方案具有局限性，即只适合于缴存住房公积金的家庭。下一步，政府应努力扩大公积金的覆盖范围，对一些还未建立住房公积金的民营企业、外商投资企业、私营企业的职工以及大量进城务工人员，设法建立起公积金帐户。另外，我国现行住房公积金是以城市为单位缴存运行，地域流动性差，可以考虑打破这种运行模式，让各地公积金流动起来，这样能更好地发挥资金的效益。
其次，在提高政府实施效率方面，应建立廉租房保障问责制，促进各级政府扎实推进廉租房建设，加快解决贫困阶层住房难的问题。
2007年实施的《办法》规定：市、县人民政府应当在解决城市低收入家庭住房困难的发展规划及年度计划中，明确廉租住房保障工作目标、措施，并纳入本级国民经济与社会发展规划和住房建设规划。同时，廉租住房保障管理工作明确由地方人民政府建设（住房保障）主管部门负责。自2008年以来，虽然武汉、长沙、上海等全国大部分城市根据《办法》制定了新的政策，加快了保障性住房建设的步伐，但仍有一些地方政府片面追求GDP快速增长，把房地产业当作拉动经济、增加财政收入的重要手段，只重视商品房的开发，而忽视了保障性住房的建设，政府的住房社会保障责任没有完全落到实处。
笔者认为各地新闻媒体、人大、政协应加强对地方政府落实住房保障工作的监督，将住房保障工作纳入地方政府领导干部政绩考核体系，引导地方政府树立正确的政绩观。各地政府部门可以根据全市低收入家庭的现状和财政可用于安排廉租房的资金，制定切实可行的进度安排和工作措施，以确保目标任务的完成，上级机关要定期对下级单位廉租住房工作目标完成情况进行检查。将“住房保障责任”作为地方政府政绩的重要评价指标，与职工奖金挂钩，对住房保障工作不力或者失职渎职者追查责任。这样有助于调动政府职能部门工作人员的积极性，防止各地住房保障政策不落空。
总之，各地政府在制订本地区廉租房保障方案时，要以与当地的经济发展水平、财政承受能力相适应，满足低收入家庭基本住房需要为原则。为保证有限的政府资源切实落实到低收入家庭，必须在制度建立初期就做到规范运作，严格申请、审批和退出制度，加强对廉租对象的家庭收入和住房情况的定期核查，加强对主管部门的监督和约束，保证公开、公正、公平，让低收入家庭走出居住难的困境，迈开全面建设小康社会的步伐。
参考文献
［1］ 王炜、杨碧.论我国城镇廉租房的房源及其资金保障,资源产业,2004-10
［2］ 王永康.我国住房保障体系制度函待完善,广西城镇建设,2006-7
［3］ 叶平.廉租房的三种形式和六个环节,住房保障,2006-9
［4］ 江奇.中低收入人群住房问题及对策-以武汉市为例,商场现代化,2006-8
［5］ 建设部、发改委、监察部、民政部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局和统计局九部门,廉租住房保障办法(第162号),2007-11-8