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【摘要】发达国家基础教育的诸多政策设计经验值得我国加以借鉴。深入分析其政策设计的基本取向,政策设计、推进中的机制特征,并合理地甄别、取舍与吸收,对我国推进基础教育发展颇具价值。
【关键词】基础教育;政策设计;启示
发达国家在发展基础教育的过程中,出台了一系列内容有别、重点各异的法案和政策文件,透过法案、政策文件的表象,深入分析其政策设计的基本取向,政策设计、推进中的机制特征,总结其经验,并合理地甄别、取舍与吸收,对推进我国基础教育发展很有指导意义。
一、基础教育政策设计的基本取向
1.关注国家未来发展和全球竞争能力的培养
面对知识经济挑战,各发达国家普通认识到,21世纪的教育不能局限于本国狭小的视阈中,而应拓宽视野,关注国家的未来发展和日趋激烈的国际竞争。早在1984年,日本“临时教育审议会”就明确提出“改变内向性教育的现状,向国际社会开放,培养在国际社会中可以取得依赖的日本人”的教育改革指针,力图通过政策的推进提高学生的“全球意识”和国际化竞争观念。2002年通过的《学习指导要领》,2005年中央教育审议会颁布的《创新时代的义务教育》等一系列咨询报告都鲜明地体现了这一基本理念。进入21世纪,美国明确提出“如果我们想要得到符合21世纪需求的劳动力,我们就必须首先建立起21世纪的课堂”。为此前总统布什签署了《不让一个孩子掉队法案》,法案明确规定要实行成绩责任制和年度学业评估。新任总统奥巴马在完善前任总统签署的《不让一个孩子掉队法案》的同时,明确提出自己的教育新政,如继续增加教育投入、实施教师绩效工资、重视家长参与、改革数学和科学教育评价标准、改进课堂教学等。法案和新政策的设计视角充分体现了美国政府已经将基础教育质量问题提高到保持国家长远竞争力的战略高度来认识并付诸实践。
2.关注弱势群体,追求教育机会均等
目前发达国家对教育机会均等的理解已经实现了由“一个都不能少”向“不让一个人掉队”的转变,即由最初的入学机会均等向教育结果均等转变。教育结果均等其基本理念是让每个学生获得适合自身的成功,实现在尊重差异的基础上达到适应性的平等。美国1983年的《国家处在危急中:教育改革势在必行》、1993年的《2000年目标:美国教育法》,2002年的《不让一个孩子掉队法案》都鲜明地强调了这一主题:关注弱势群体,提高教育质量,缩小富人和穷人,少数族裔与白人学生的学业差距,让全体儿童都有较好的发展。特别是《不让一个孩子掉队法案》反复强调“保证不让一个孩子掉队”、“提高处境不利学生的学业成绩”、“缩小成绩差距”、“每个孩子都应该受到发挥其全部潜能的教育”。
3.突出质量,重视基础知识、基本技能和基本素质
发达国家在基础教育政策设计过程中,都突出了“基础知识、基本技能的学习对于提高学生的基本素质,实现高质量的国家教育”的重要意义。上个世纪70年代,哈里斯协会组织的一项民意测验表明,有1850万16岁以上的美国人不能够在阅读后完成简单的问题。针对教学因忽视基础知识学习而导致中小学教学质量下降的问题,《国家在危急中:教育改革势在必行》报告明确提出中学毕生的最低限度要求:学生在中学最后四年要在五门基础学科上打下坚实的基础,要学习四年英文、三年数学、三年自然科学、三年社会科学和一年半计算机科学,并建议增加学生的家庭作业,延长学年,制定奖惩方法,建立升级和毕业准绳。《不让一个孩子掉队法案》更是直指基本素质提高,明确提出要“提高成绩”、“缩小差距”,要加强阅读、数学等基础领域的教学,对达不到“基本的最低学业标准”的学校要进行“成绩问责”、“黄牌警告”。
4.明确职责,注重投资的力度、效率和来源多样化
经过近一个半世纪的努力,发达国家几乎都普及了9-12年免费义务教育。概括起来讲,发达国家在基础教育经费投入政策设计上,集中体现了以下几个特点。一是职责明确。发达国家普遍建立了完备的教育法律法规体系,对各级政府基础教育经费投入有明确的规定。如日本的《教育基本法》(1947)、《义务教育费国库负担法》(1952)《公立学校设施费国库负担法》(1953)、《偏僻地区教育振兴法》(1954)等,明确规定了各级政府的义务教育投入职责、分担项目及比例。经费投入主体上,发达国家根据“受益与能力”原则,已逐步将经费投入主体上移到中央(联邦)或省(州)一级政府。如近年来美国州政府负担水平一直维持在47%左右,地方学区负担比例则下降至43%。二是投资力度大。如2004年美、英、法三国公共教育支出占GDP的比例分别达到了5.3%,5.3%、5.8%。在发达国家中,新加坡教育投资力度是最大的,其教育经费支出始终置于政府财政性支出的第二位,仅次于国防。三是经费使用效率高。一方面,发达国家普通建有完善的义务教育经费转移支付制度,采用中央政府直接拨款与中央、省级政府对地方进行转移支付相结合的方法,保证经费使用的合理高效。另一方面,发达国家还通过减少拨款中间环节,来保证义务教育经费直接落实到学生身上。如美国联邦政府的教育拨款直接以学生为对象,并保证生均经费的逐年增长。四是采用多种途径拓宽基础教育经费来源渠道。发达国家通行的做法是允许私立学校收费、学校提供社会服务、社会捐赠、企业投资等。法国1996年非政府来源经费占全部义务教育经费的比例为17.2%,美国2004-2005年度为2.3%。
二、基础教育政策设计、推进的机制特征
发达国家基础教育的实践表明,良好的政策(决策)制订、发布和实施机制是推动基础教育走向成功的基本保障。
1.通过立法保证基础教育各项政策的落实
欧美发达国家均具备比较完善的法律体系,法制的观念渗透到社会生活的方方面面,教育领域也不例外。为确保法案、政策得到有效落实,发达国家还普遍通过建立细则来强化法案、政策的可操作性和可执行性。如日本针对不发达地区和弱势群体,1956年制定了《关于国家援助就学困难儿童和学生的就学奖励的法律》,为确保该法律的落实,还同时制定了《关于国家援助就学困难儿童和学生的就学奖励的法律实行令》和《关于国家援助就学困难儿童和学生的就学奖励的法律实行规则》,通过细则的到位保障了法律的顺利实施。
2.政策法案的设计推出依赖多元协商与互动
虽然教育国家化的取向是当前发达国家基础教育改革的重要趋势,但并不等于说发达国家政府是政策法案制定的唯一主体,其政策法案的设计推出充分体现了多元协商、共同决策的机制特点。在英国,基础教育课程改革是学校、家长、社区、学生、专家共同参与的结果。为提高多元参与课程改革的效果,英国还新组建了一个具有法律权威性的机构――课程与资格局,其职责主要是两个方面,一是联系社会各界(通过发放问卷或咨询报告),征求社会各界观点并展开分析研究,二是将分析整理的报告上呈教育大臣并实现社会各界与教育大臣的循环互动。丹麦通过鼓励学校向社会开放,鼓励学校与社会各种力量合作来达到发挥地方、团体、个人、家长参与教育的目的。芬兰的学校董事会成员中,家长成员占了很大的比例。
3.政策法案的设计效果面向社会,接受社会督导、监督
发达国家在政策法案实施层面上十分强调发挥社会督导、监督的作用,其督导、监督机制共同的特点是面向社会,市场化运作,公开透明,政府的角色定位是“组织者”而不是“仲裁者”。以英国督导教学质量为例,政府首先在全国范围内公开招聘“注册督学”,获得资格者才有权对学校进行督导和评估。获得资格的“注册督学”按照专业组成各专业督导机构,督导机构再通过招标的形式从政府手中获得督导的合同(往往是信誉好、责任感强的督导机构获得合同)。此外,政府还规定各督导机构中必须有一名“外行督学”,以进一步保证督学与评估工作的全面性和客观性。各督导机构每年必须向政府递交年度督导报告,并向社会公布,接受政府和社会的双重监督与评估。
三、对推进我国基础教育的几点启示
1.基础教育良性发展需要强而有力的立法支持
发达国家的实践表明,基础教育由于其鲜明的公益性特征,需要全社会共同参与。对于一项需要社会方方面面共同参与的事业,立法的滞后带来的结果往往是实践过程中的政出多门、相互推诿、随心所欲,这也正是发达国家特别强调从立法的层面上来推动基础教育的根本原因。对于我国而言,虽然我国先后颁布了《教育法》、《义务教育法》等教育法律,但不可否认,我国的基础教育法律体系仍不完整,尤其是操作性欠缺。为此,一是要加快制定各级政府基础教育职责、投入力度方面的法规,使各级政府职责明确,投入有法可依;二是要加快制定评估督导和质量建设方面的法律,如《教育督导法》《农村基础教育振兴法》等;三是加快实施细则的制定,切实走出“有法难依”的政策设计误区。
2.基础教育政策设计、推进要扩大参与面与开放度
借鉴发达国家的经验,我们一是要进一步完善相关制度设计,使民众参与的途径与渠道有法可依。二是要加大信息公开的力度,扩大民众的知情权,对于政府在信息披露方面的不作为,要完善责任追究制度与问责制度。三是要走社会监督之路,政府通过市场化运作,委托相关专业机构,相关专业机构再接受政府和全民的监督,如此良性循环,民众参与热情自会显著提高。
3.加大投资力度,提高经费使用的效率与透明度
与2005年世界各国政府教育经费占GDP的平均比例4.9%相比,我国政府的教育投入明显是不足的(我国2005年政府教育经费占GDP的比例是2.81%,2007年上升到3.32%)。为此要切实加大投入,落实财政性教育支出占GDP百分之四的目标。在加大投入的同时,借鉴发达国家经验,我们尤其要提高经费使用的效率与透明度。从长远看,建立以学生为拨款对象的基础教育拨付制度势在必行,通过为每个学龄青少年建立基准统一的基础教育经费投入帐户,减少经费运行的中间环节,提升经费使用的效率。在增强透明度方面,要面向社会,取信于民,走开依托社会审计、监督的路子,以经费的公开透明提升民众对基础教育改革与设计的支持度。
4.关注弱势群体,促进教育公平
发达国家对弱势群体支持由“一个都不能少”向“一个都不能掉队”的转变启示我们,随着我国经济的发展,我们对教育公平的追求也应该提升,要关注让更多的人取得学业的成功。具体而言,一是中央和省一级政府要承担起对弱势群体教育支持的主要责任。发达国家的实践表明,中央和省一级政府要把为弱势群体提供足够的教育支持作为最基本最重要的职能来抓。二是要有所倾斜地分配教育资源,重点支持经济不发达地区和广大农村,切实让弱势群体学生不仅“有学上”、“有书读”,而且还能“上好学”、“读好书”,逐步享受到同发达地区一样的优质教育资源,在确保“一个都不能少”的基础上逐步向“一个都不能掉队”跨进。
参考文献
[1]高峡.日本义务教育改革新动向——日本中央教育审议会2005年咨询报告的主旨及其启示[EB/OL].http://www.cnier.ac.cn/snxx/juece/snxx_20060215142154_299.html,2008-07-05.
[2]吕达,周满生.当代外国教育改革著名文献.美国卷(第四册)[C].北京:人民教育出版社,2004:209.
[3]吕达,周满生.当代外国教育改革著名文献.美国卷(第四册)[C].北京:人民教育出版社,2004:191.
[4]钟启泉,张华.世界课程改革趋势研究[M]北京:北京师范大学出版社,2004:116.
[5][英]B.霍尔姆斯,M.麦克莱恩.张文军译.比较课程论[M].北京:教育科学出版社,2004:114-115.
[6]顾明远.民族文化传统与教育现代化[M].北京:北京师范大学出版社,1988:192.
作者简介:李朝辉(1975—),南京政治学院上海分院政工理论教研室讲师,硕士,主要研究方向:人学理论与比较教育。
【关键词】基础教育;政策设计;启示
发达国家在发展基础教育的过程中,出台了一系列内容有别、重点各异的法案和政策文件,透过法案、政策文件的表象,深入分析其政策设计的基本取向,政策设计、推进中的机制特征,总结其经验,并合理地甄别、取舍与吸收,对推进我国基础教育发展很有指导意义。
一、基础教育政策设计的基本取向
1.关注国家未来发展和全球竞争能力的培养
面对知识经济挑战,各发达国家普通认识到,21世纪的教育不能局限于本国狭小的视阈中,而应拓宽视野,关注国家的未来发展和日趋激烈的国际竞争。早在1984年,日本“临时教育审议会”就明确提出“改变内向性教育的现状,向国际社会开放,培养在国际社会中可以取得依赖的日本人”的教育改革指针,力图通过政策的推进提高学生的“全球意识”和国际化竞争观念。2002年通过的《学习指导要领》,2005年中央教育审议会颁布的《创新时代的义务教育》等一系列咨询报告都鲜明地体现了这一基本理念。进入21世纪,美国明确提出“如果我们想要得到符合21世纪需求的劳动力,我们就必须首先建立起21世纪的课堂”。为此前总统布什签署了《不让一个孩子掉队法案》,法案明确规定要实行成绩责任制和年度学业评估。新任总统奥巴马在完善前任总统签署的《不让一个孩子掉队法案》的同时,明确提出自己的教育新政,如继续增加教育投入、实施教师绩效工资、重视家长参与、改革数学和科学教育评价标准、改进课堂教学等。法案和新政策的设计视角充分体现了美国政府已经将基础教育质量问题提高到保持国家长远竞争力的战略高度来认识并付诸实践。
2.关注弱势群体,追求教育机会均等
目前发达国家对教育机会均等的理解已经实现了由“一个都不能少”向“不让一个人掉队”的转变,即由最初的入学机会均等向教育结果均等转变。教育结果均等其基本理念是让每个学生获得适合自身的成功,实现在尊重差异的基础上达到适应性的平等。美国1983年的《国家处在危急中:教育改革势在必行》、1993年的《2000年目标:美国教育法》,2002年的《不让一个孩子掉队法案》都鲜明地强调了这一主题:关注弱势群体,提高教育质量,缩小富人和穷人,少数族裔与白人学生的学业差距,让全体儿童都有较好的发展。特别是《不让一个孩子掉队法案》反复强调“保证不让一个孩子掉队”、“提高处境不利学生的学业成绩”、“缩小成绩差距”、“每个孩子都应该受到发挥其全部潜能的教育”。
3.突出质量,重视基础知识、基本技能和基本素质
发达国家在基础教育政策设计过程中,都突出了“基础知识、基本技能的学习对于提高学生的基本素质,实现高质量的国家教育”的重要意义。上个世纪70年代,哈里斯协会组织的一项民意测验表明,有1850万16岁以上的美国人不能够在阅读后完成简单的问题。针对教学因忽视基础知识学习而导致中小学教学质量下降的问题,《国家在危急中:教育改革势在必行》报告明确提出中学毕生的最低限度要求:学生在中学最后四年要在五门基础学科上打下坚实的基础,要学习四年英文、三年数学、三年自然科学、三年社会科学和一年半计算机科学,并建议增加学生的家庭作业,延长学年,制定奖惩方法,建立升级和毕业准绳。《不让一个孩子掉队法案》更是直指基本素质提高,明确提出要“提高成绩”、“缩小差距”,要加强阅读、数学等基础领域的教学,对达不到“基本的最低学业标准”的学校要进行“成绩问责”、“黄牌警告”。
4.明确职责,注重投资的力度、效率和来源多样化
经过近一个半世纪的努力,发达国家几乎都普及了9-12年免费义务教育。概括起来讲,发达国家在基础教育经费投入政策设计上,集中体现了以下几个特点。一是职责明确。发达国家普遍建立了完备的教育法律法规体系,对各级政府基础教育经费投入有明确的规定。如日本的《教育基本法》(1947)、《义务教育费国库负担法》(1952)《公立学校设施费国库负担法》(1953)、《偏僻地区教育振兴法》(1954)等,明确规定了各级政府的义务教育投入职责、分担项目及比例。经费投入主体上,发达国家根据“受益与能力”原则,已逐步将经费投入主体上移到中央(联邦)或省(州)一级政府。如近年来美国州政府负担水平一直维持在47%左右,地方学区负担比例则下降至43%。二是投资力度大。如2004年美、英、法三国公共教育支出占GDP的比例分别达到了5.3%,5.3%、5.8%。在发达国家中,新加坡教育投资力度是最大的,其教育经费支出始终置于政府财政性支出的第二位,仅次于国防。三是经费使用效率高。一方面,发达国家普通建有完善的义务教育经费转移支付制度,采用中央政府直接拨款与中央、省级政府对地方进行转移支付相结合的方法,保证经费使用的合理高效。另一方面,发达国家还通过减少拨款中间环节,来保证义务教育经费直接落实到学生身上。如美国联邦政府的教育拨款直接以学生为对象,并保证生均经费的逐年增长。四是采用多种途径拓宽基础教育经费来源渠道。发达国家通行的做法是允许私立学校收费、学校提供社会服务、社会捐赠、企业投资等。法国1996年非政府来源经费占全部义务教育经费的比例为17.2%,美国2004-2005年度为2.3%。
二、基础教育政策设计、推进的机制特征
发达国家基础教育的实践表明,良好的政策(决策)制订、发布和实施机制是推动基础教育走向成功的基本保障。
1.通过立法保证基础教育各项政策的落实
欧美发达国家均具备比较完善的法律体系,法制的观念渗透到社会生活的方方面面,教育领域也不例外。为确保法案、政策得到有效落实,发达国家还普遍通过建立细则来强化法案、政策的可操作性和可执行性。如日本针对不发达地区和弱势群体,1956年制定了《关于国家援助就学困难儿童和学生的就学奖励的法律》,为确保该法律的落实,还同时制定了《关于国家援助就学困难儿童和学生的就学奖励的法律实行令》和《关于国家援助就学困难儿童和学生的就学奖励的法律实行规则》,通过细则的到位保障了法律的顺利实施。
2.政策法案的设计推出依赖多元协商与互动
虽然教育国家化的取向是当前发达国家基础教育改革的重要趋势,但并不等于说发达国家政府是政策法案制定的唯一主体,其政策法案的设计推出充分体现了多元协商、共同决策的机制特点。在英国,基础教育课程改革是学校、家长、社区、学生、专家共同参与的结果。为提高多元参与课程改革的效果,英国还新组建了一个具有法律权威性的机构――课程与资格局,其职责主要是两个方面,一是联系社会各界(通过发放问卷或咨询报告),征求社会各界观点并展开分析研究,二是将分析整理的报告上呈教育大臣并实现社会各界与教育大臣的循环互动。丹麦通过鼓励学校向社会开放,鼓励学校与社会各种力量合作来达到发挥地方、团体、个人、家长参与教育的目的。芬兰的学校董事会成员中,家长成员占了很大的比例。
3.政策法案的设计效果面向社会,接受社会督导、监督
发达国家在政策法案实施层面上十分强调发挥社会督导、监督的作用,其督导、监督机制共同的特点是面向社会,市场化运作,公开透明,政府的角色定位是“组织者”而不是“仲裁者”。以英国督导教学质量为例,政府首先在全国范围内公开招聘“注册督学”,获得资格者才有权对学校进行督导和评估。获得资格的“注册督学”按照专业组成各专业督导机构,督导机构再通过招标的形式从政府手中获得督导的合同(往往是信誉好、责任感强的督导机构获得合同)。此外,政府还规定各督导机构中必须有一名“外行督学”,以进一步保证督学与评估工作的全面性和客观性。各督导机构每年必须向政府递交年度督导报告,并向社会公布,接受政府和社会的双重监督与评估。
三、对推进我国基础教育的几点启示
1.基础教育良性发展需要强而有力的立法支持
发达国家的实践表明,基础教育由于其鲜明的公益性特征,需要全社会共同参与。对于一项需要社会方方面面共同参与的事业,立法的滞后带来的结果往往是实践过程中的政出多门、相互推诿、随心所欲,这也正是发达国家特别强调从立法的层面上来推动基础教育的根本原因。对于我国而言,虽然我国先后颁布了《教育法》、《义务教育法》等教育法律,但不可否认,我国的基础教育法律体系仍不完整,尤其是操作性欠缺。为此,一是要加快制定各级政府基础教育职责、投入力度方面的法规,使各级政府职责明确,投入有法可依;二是要加快制定评估督导和质量建设方面的法律,如《教育督导法》《农村基础教育振兴法》等;三是加快实施细则的制定,切实走出“有法难依”的政策设计误区。
2.基础教育政策设计、推进要扩大参与面与开放度
借鉴发达国家的经验,我们一是要进一步完善相关制度设计,使民众参与的途径与渠道有法可依。二是要加大信息公开的力度,扩大民众的知情权,对于政府在信息披露方面的不作为,要完善责任追究制度与问责制度。三是要走社会监督之路,政府通过市场化运作,委托相关专业机构,相关专业机构再接受政府和全民的监督,如此良性循环,民众参与热情自会显著提高。
3.加大投资力度,提高经费使用的效率与透明度
与2005年世界各国政府教育经费占GDP的平均比例4.9%相比,我国政府的教育投入明显是不足的(我国2005年政府教育经费占GDP的比例是2.81%,2007年上升到3.32%)。为此要切实加大投入,落实财政性教育支出占GDP百分之四的目标。在加大投入的同时,借鉴发达国家经验,我们尤其要提高经费使用的效率与透明度。从长远看,建立以学生为拨款对象的基础教育拨付制度势在必行,通过为每个学龄青少年建立基准统一的基础教育经费投入帐户,减少经费运行的中间环节,提升经费使用的效率。在增强透明度方面,要面向社会,取信于民,走开依托社会审计、监督的路子,以经费的公开透明提升民众对基础教育改革与设计的支持度。
4.关注弱势群体,促进教育公平
发达国家对弱势群体支持由“一个都不能少”向“一个都不能掉队”的转变启示我们,随着我国经济的发展,我们对教育公平的追求也应该提升,要关注让更多的人取得学业的成功。具体而言,一是中央和省一级政府要承担起对弱势群体教育支持的主要责任。发达国家的实践表明,中央和省一级政府要把为弱势群体提供足够的教育支持作为最基本最重要的职能来抓。二是要有所倾斜地分配教育资源,重点支持经济不发达地区和广大农村,切实让弱势群体学生不仅“有学上”、“有书读”,而且还能“上好学”、“读好书”,逐步享受到同发达地区一样的优质教育资源,在确保“一个都不能少”的基础上逐步向“一个都不能掉队”跨进。
参考文献
[1]高峡.日本义务教育改革新动向——日本中央教育审议会2005年咨询报告的主旨及其启示[EB/OL].http://www.cnier.ac.cn/snxx/juece/snxx_20060215142154_299.html,2008-07-05.
[2]吕达,周满生.当代外国教育改革著名文献.美国卷(第四册)[C].北京:人民教育出版社,2004:209.
[3]吕达,周满生.当代外国教育改革著名文献.美国卷(第四册)[C].北京:人民教育出版社,2004:191.
[4]钟启泉,张华.世界课程改革趋势研究[M]北京:北京师范大学出版社,2004:116.
[5][英]B.霍尔姆斯,M.麦克莱恩.张文军译.比较课程论[M].北京:教育科学出版社,2004:114-115.
[6]顾明远.民族文化传统与教育现代化[M].北京:北京师范大学出版社,1988:192.
作者简介:李朝辉(1975—),南京政治学院上海分院政工理论教研室讲师,硕士,主要研究方向:人学理论与比较教育。