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摘要：政府投资工程项目基本上都是关系国计民生的大工程，但是在这些工程项目中，造价的管理工作却总是不尽如人意。主要阐述了现行政府投资工程项目在造价管理方面的缺陷，并提出了一些改革建议。
关键词：政府投资工程项目；造价控制；改革建议
Abstract: the government investment project basically all the people's livelihood is related to the big project, but in the engineering project, the cost of the management work but always not satisfactory. Mainly expounds the current government investment projects in the cost of the defects in management, and puts forward some proposals for reform.
Key words: the government investment projects; Cost control; Reform proposal
中图分类号: TU723.3文献标识码：A文章编号：
近年来我国经济持续、快速发展，固定资产投资数量逐年大幅度增长，投资规模不断扩大，尤其是一些政府投资的公益项目、基础设施的建设，大大改善了我国的投资环境，提高了人民的生活水平。由于政府投资项目建设对资金的需求量越来越大，超概算的现象层出不穷。造成项目建设超概算的原因是多方面的，有合理因素，也有不合理因素。这些都必须引起我们的高度重视。
1 政府投资工程项目的特点
1.1政府投资工程项目大多数集中在为社会发展服务，非盈利的公益性项目
这是由政府投资项目的性质所决定的，这种性质就是非经营性。因为在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，所以除政府财政基本建设资金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目不会涉足，但这些非盈利、难以盈利或投资回收期长的项目又往往是国家或区域发展经济必不可少的基础设施，是关系到改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全的设施，所以国家财政基本建设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上。正是由于这个特点，在发展中国家，由于基本设施短缺，所以政府投资项目所占比例相对发达国家较大。
1.2超大型政府投资工程项目比一般项目投资大、风险大、影响面大
这是由政府在国家公共利益中肩负重任的性质决定的。有些投资大、风险大的超大型政府投资项目，如果没有政府资金的介入，任何其他投资都不可能承受如此巨大的投资和风险。政府投资项目风险巨大。如果项目在工程建设中应用先进的科学技术和管理方法，其劳动生产率将成千成百倍的提高，特别是一些高新技术的应用将给项目带来巨大的附加价值；如果项目决策合理、方案先进可行，将不仅仅是取得巨大的社会经济效益，还将为公众创造方便和安逸的生活环境。但是如果项目决策不科学，事先没有充分考虑各种风险因素，从而导致项目失败，那么带给国家或地区的将不是巨大的生产力和社会经济效益，而将是沉重的财政负担、资源环境的破坏污染，甚至是整个生态系统的严重失衡、人类生存环境的毁灭。所以，政府投资项目必须进行全过程的决策风险管理。
1.3政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序
各国政府处于在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资项目的投资效益，一般采取了更严格的管理程序。这主要表现在：要按照国家规定履行报批手续，严格执行建设程序；财政部门要执行项目评审程序，以保障财政基本建设资金的管理办法。
1.4政府投资项目更容易受到社会各界舆论的关注
由于政府投资项目大多涉及社会公众文化或生活的各个方面，又是花国家或地方财政的资金，从根本上说的纳税人的钱，所以设计到社会公众的切身利益，理所当然地成为社会舆论关注的焦点。因此，政府投资项目也要注重公共关系工作，要设立专门公共关系部门或人员负责与媒体的联络或直接与公众对话，向社会直接、间接地报告政府投资项目的建设意志、施工进度、施工质量、建成后的对公众生活质量改善的具体情况。争取舆论是支持，自觉接受公众舆论的监督，是保证政府投资项目顺利完成的重要保障。
2政府投资工程项目造价管理现状
现阶段由于体制上和各种原因，政府投资工程项目造成这样一种状况，即：没有做到对工程建设全过程的管理，難以找出一个部门对一个项目的全过程工程造价确定和控制；工程建设备阶段和各环节的造价确定和控制脱节，缺乏有机的联系，分了工不协作的局面长期存在；各阶段和各环节的造价管理缺乏优化设计，优化施工组织方案和施工技术等能动影响的作用，仅满足于按设计图纸、预算定额计算造价的简单确定；只注意实施阶段的造价控制，而忽视建设前期，特别是设计阶段的工程造价控制，放弃了影响投资最大的确定与控制，而把精力成在影响投资充其量只有20％以下的实施阶段；“三超”现象一直无法杜绝，而且愈来愈严重，各部门争管工程预结算审计和审定愈演愈烈，管理体制不顺，多头管理是造成工造价监管薄弱甚至失控的主要原因。上述的现状除了如同“执法监察通知”指出的原因外，政府的管理不力也是重要的。主要有以下几方面：
2.1投资计划的随意性
项目立项审批前，没有科学合理的概算,靠粗略的估计数代替，或投资概算缺乏科学依据，为了项目易审批，人为压低概算。但是，目前也存在重点建设、非上不可项目为了避免“重蹈复辙”，人为扩大投资概算，给自己预留宽松的资金使用环境的现象。
2.2基础资料不全不准，设计工作深度不够
由于地貌与设计图纸不符，或由于地质条件与设计不符，是工程造价增加的一个很主要的原因。在勘察设计阶段缺少深入细致的调查、设计缺少全局观念、工作中敷衍了事以及设计水平低下造成设计工作深度不够，导致项目实施过程变更频繁，漏项补充，因而增加额外投资。
2.3招投标过程埋下隐患
这主要体现在一个基建项目是由多个单项工程组成，单项工程又由多个单位工程组成，单位工程又是由多个专业工程组成,工程招投标时，有些建设单位只取其中部分内容进行招投标，其他部分仍采用议标,留下讨价还价的余地，形成造价不确定因素。其次，由于承包商采用巧妙的投标策略如不平衡报价，承包商投标报价时，在不影响总价的情况下将工程预计会增加的项目的单价提高，以求在工程结算时得到更理想的造价，这就给有效控制工程造价形成了突破口。
2.4随着更改施工图，扩大建设规模，提高设计标准
有些建设单位从自身利益出发，在施工图设计阶段要求设计部门提高设计标准，在工程实施阶段又随意添加一些与工程无关的项目，设计部门为了本部门利益，往往轻易的满足建设单位的要求，导致投资超计划。
2.5非正常收费
政府投资项目一直是一些地方政府部门收费的对象，由于项目由国家投资，有关部门便巧立名目收费。搬迁费和拆迁费也越来越高，有些单位和个人只要与项目建设沾上边，便千方百计乘机捞一把，否则工程就别想开工。
2.6建设单位管理水平参差不齐
不少政府投资项目采取由建设单位及其主管部门负责建设管理，建成后移交给业主管理的方式进行，这对项目建设单位是一种只管花钱不管还钱的方式，对控制项目投资的积极性不高，一些建设单位是由几个不懂专业知识的人员临时组建的指挥部，临时性强,缺乏项目管理经验，由于管理失误造成工程返工，额外费用增加的现象屡见不鲜。
2.7工程监理未落到实处
首先，监理机构不完善，很多监理单位只有几个相对稳定的工程技术人员，多数为临时聘用人员，监理人员相对不稳定，不利于队伍自身建设；其次，整个监理制度运行的环境较差，监理组织名为社会中介机构，实受雇于建设单位，在目前的社会环境中其监理过程的一切活动都是在迎合其雇主。
3对政府投资工程项目造价管理的几点建议
根据国家规定的基本建设程序和现行的工程建设管理体制，政府投资工程的造价管理应当实行“全过程监控，分阶段把关，项目法人负责，既分工又协作”的管理模式；分阶段把关的具体要求是：计划部门负责工程项目前期阶段投资估算的审定把关；建设行政部门负责实施阶段设计概算、施工图预算和结算的审定把关；财政部门负责工程竣工决算的把关；审计部门则对上述各个阶段或重点项目实施审计监管。因此造价的监管主要取决于从设计到施工全过程的技术优化和组织管理。可以从以下几个方面加以控制：
3.1建立、完善政府投资工程决策、建设的全过程的监督机制
1)加强外部监督，防止舞弊。根据发达国家的经验，经常和及时的审计是防止发生舞弊的有效手段。结合中国的国情，除了加强财政和审计部门的工程审计以外，还可以发挥纪检、监察部门的作用，实行多重监督。
2)工务局及其他政府工程集中采购机构要建立严格的内部控制制度。
3)加强对政府工程管理人员道德规范的教育和监管。
3.2约束建设单位
政府投资项目建设中的资金浪费和流失有许多是由建设单位造成的，其中有技术管理水平因素，也有政治素养因素，因此要尽快推广并认真执行建设项目法人负责制。对于建设项目较少、建设项目内容与建设单位行业关系不大而缺乏建设管理经验的建设单位，不应成立临时的指挥机构进行项目管理，建议政府成立相对固定的专门机构，代理该类单位的项目建设。
3.3高度重视设计监理
项目设计阶段是项目进入实施阶段的开始，是投资计划的具体深化，设计阶段是确定工程价值的主要阶段，是影响投资程序的关键阶段，设计质量对项目总体质量具有决定性影响。因此应高度重视设计阶段的工作，除了通过招投标选择优秀的设计队伍外，委托设计监理，使整个设计过程在受监督的情况下进行，对提高设计质量，尽可能的减少设计变更、现场签证等造价不确定因素，把握全局，主动有效的控制投资是有非常重要的意义的。
4结 语
政府投资项目都是关系国计民生的项目，由于其投资规模一般都较大，而且比一般的项目有更大的风险，所以我们必须加强政府投资项目的造价管理。依法执法，扭转长期存在的“三超”现象，使政府投资工程造价管理体制改革更上一个新台阶。而且只有管理好政府工程，社会工程也就相对地管理了，從而提高整个工程造价管理的水平。
参考文献
[1]李德全.关于我国政府投资工程管理方式改革的建议[J].长江建设，2003,(01)
[2]罗瑞佳.政府投资项目超概算原因分析及对策[J].2000-01
[3]林碧.政府投资项目工程造价管理的国际惯例[J].福建建筑高等专科学校学报，2000-12
[4]陈广言.加强政府投资工程项目造价监督与管理[J].基建优化，1998,(01)
作者简介：单华年（1979—），男，工程师。毕业于工程兵工程学院工程建设监理专业，现任南京奥体建设开发有限责任公司工程部副经理，从事工程管理工作。
关键词：政府投资工程项目；造价控制；改革建议
Abstract: the government investment project basically all the people's livelihood is related to the big project, but in the engineering project, the cost of the management work but always not satisfactory. Mainly expounds the current government investment projects in the cost of the defects in management, and puts forward some proposals for reform.
Key words: the government investment projects; Cost control; Reform proposal
中图分类号: TU723.3文献标识码：A文章编号：
近年来我国经济持续、快速发展，固定资产投资数量逐年大幅度增长，投资规模不断扩大，尤其是一些政府投资的公益项目、基础设施的建设，大大改善了我国的投资环境，提高了人民的生活水平。由于政府投资项目建设对资金的需求量越来越大，超概算的现象层出不穷。造成项目建设超概算的原因是多方面的，有合理因素，也有不合理因素。这些都必须引起我们的高度重视。
1 政府投资工程项目的特点
1.1政府投资工程项目大多数集中在为社会发展服务，非盈利的公益性项目
这是由政府投资项目的性质所决定的，这种性质就是非经营性。因为在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，所以除政府财政基本建设资金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非盈利、难以盈利或投资回收期较长的项目不会涉足，但这些非盈利、难以盈利或投资回收期长的项目又往往是国家或区域发展经济必不可少的基础设施，是关系到改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全的设施，所以国家财政基本建设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上。正是由于这个特点，在发展中国家，由于基本设施短缺，所以政府投资项目所占比例相对发达国家较大。
1.2超大型政府投资工程项目比一般项目投资大、风险大、影响面大
这是由政府在国家公共利益中肩负重任的性质决定的。有些投资大、风险大的超大型政府投资项目，如果没有政府资金的介入，任何其他投资都不可能承受如此巨大的投资和风险。政府投资项目风险巨大。如果项目在工程建设中应用先进的科学技术和管理方法，其劳动生产率将成千成百倍的提高，特别是一些高新技术的应用将给项目带来巨大的附加价值；如果项目决策合理、方案先进可行，将不仅仅是取得巨大的社会经济效益，还将为公众创造方便和安逸的生活环境。但是如果项目决策不科学，事先没有充分考虑各种风险因素，从而导致项目失败，那么带给国家或地区的将不是巨大的生产力和社会经济效益，而将是沉重的财政负担、资源环境的破坏污染，甚至是整个生态系统的严重失衡、人类生存环境的毁灭。所以，政府投资项目必须进行全过程的决策风险管理。
1.3政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序
各国政府处于在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资项目的投资效益，一般采取了更严格的管理程序。这主要表现在：要按照国家规定履行报批手续，严格执行建设程序；财政部门要执行项目评审程序，以保障财政基本建设资金的管理办法。
1.4政府投资项目更容易受到社会各界舆论的关注
由于政府投资项目大多涉及社会公众文化或生活的各个方面，又是花国家或地方财政的资金，从根本上说的纳税人的钱，所以设计到社会公众的切身利益，理所当然地成为社会舆论关注的焦点。因此，政府投资项目也要注重公共关系工作，要设立专门公共关系部门或人员负责与媒体的联络或直接与公众对话，向社会直接、间接地报告政府投资项目的建设意志、施工进度、施工质量、建成后的对公众生活质量改善的具体情况。争取舆论是支持，自觉接受公众舆论的监督，是保证政府投资项目顺利完成的重要保障。
2政府投资工程项目造价管理现状
现阶段由于体制上和各种原因，政府投资工程项目造成这样一种状况，即：没有做到对工程建设全过程的管理，難以找出一个部门对一个项目的全过程工程造价确定和控制；工程建设备阶段和各环节的造价确定和控制脱节，缺乏有机的联系，分了工不协作的局面长期存在；各阶段和各环节的造价管理缺乏优化设计，优化施工组织方案和施工技术等能动影响的作用，仅满足于按设计图纸、预算定额计算造价的简单确定；只注意实施阶段的造价控制，而忽视建设前期，特别是设计阶段的工程造价控制，放弃了影响投资最大的确定与控制，而把精力成在影响投资充其量只有20％以下的实施阶段；“三超”现象一直无法杜绝，而且愈来愈严重，各部门争管工程预结算审计和审定愈演愈烈，管理体制不顺，多头管理是造成工造价监管薄弱甚至失控的主要原因。上述的现状除了如同“执法监察通知”指出的原因外，政府的管理不力也是重要的。主要有以下几方面：
2.1投资计划的随意性
项目立项审批前，没有科学合理的概算,靠粗略的估计数代替，或投资概算缺乏科学依据，为了项目易审批，人为压低概算。但是，目前也存在重点建设、非上不可项目为了避免“重蹈复辙”，人为扩大投资概算，给自己预留宽松的资金使用环境的现象。
2.2基础资料不全不准，设计工作深度不够
由于地貌与设计图纸不符，或由于地质条件与设计不符，是工程造价增加的一个很主要的原因。在勘察设计阶段缺少深入细致的调查、设计缺少全局观念、工作中敷衍了事以及设计水平低下造成设计工作深度不够，导致项目实施过程变更频繁，漏项补充，因而增加额外投资。
2.3招投标过程埋下隐患
这主要体现在一个基建项目是由多个单项工程组成，单项工程又由多个单位工程组成，单位工程又是由多个专业工程组成,工程招投标时，有些建设单位只取其中部分内容进行招投标，其他部分仍采用议标,留下讨价还价的余地，形成造价不确定因素。其次，由于承包商采用巧妙的投标策略如不平衡报价，承包商投标报价时，在不影响总价的情况下将工程预计会增加的项目的单价提高，以求在工程结算时得到更理想的造价，这就给有效控制工程造价形成了突破口。
2.4随着更改施工图，扩大建设规模，提高设计标准
有些建设单位从自身利益出发，在施工图设计阶段要求设计部门提高设计标准，在工程实施阶段又随意添加一些与工程无关的项目，设计部门为了本部门利益，往往轻易的满足建设单位的要求，导致投资超计划。
2.5非正常收费
政府投资项目一直是一些地方政府部门收费的对象，由于项目由国家投资，有关部门便巧立名目收费。搬迁费和拆迁费也越来越高，有些单位和个人只要与项目建设沾上边，便千方百计乘机捞一把，否则工程就别想开工。
2.6建设单位管理水平参差不齐
不少政府投资项目采取由建设单位及其主管部门负责建设管理，建成后移交给业主管理的方式进行，这对项目建设单位是一种只管花钱不管还钱的方式，对控制项目投资的积极性不高，一些建设单位是由几个不懂专业知识的人员临时组建的指挥部，临时性强,缺乏项目管理经验，由于管理失误造成工程返工，额外费用增加的现象屡见不鲜。
2.7工程监理未落到实处
首先，监理机构不完善，很多监理单位只有几个相对稳定的工程技术人员，多数为临时聘用人员，监理人员相对不稳定，不利于队伍自身建设；其次，整个监理制度运行的环境较差，监理组织名为社会中介机构，实受雇于建设单位，在目前的社会环境中其监理过程的一切活动都是在迎合其雇主。
3对政府投资工程项目造价管理的几点建议
根据国家规定的基本建设程序和现行的工程建设管理体制，政府投资工程的造价管理应当实行“全过程监控，分阶段把关，项目法人负责，既分工又协作”的管理模式；分阶段把关的具体要求是：计划部门负责工程项目前期阶段投资估算的审定把关；建设行政部门负责实施阶段设计概算、施工图预算和结算的审定把关；财政部门负责工程竣工决算的把关；审计部门则对上述各个阶段或重点项目实施审计监管。因此造价的监管主要取决于从设计到施工全过程的技术优化和组织管理。可以从以下几个方面加以控制：
3.1建立、完善政府投资工程决策、建设的全过程的监督机制
1)加强外部监督，防止舞弊。根据发达国家的经验，经常和及时的审计是防止发生舞弊的有效手段。结合中国的国情，除了加强财政和审计部门的工程审计以外，还可以发挥纪检、监察部门的作用，实行多重监督。
2)工务局及其他政府工程集中采购机构要建立严格的内部控制制度。
3)加强对政府工程管理人员道德规范的教育和监管。
3.2约束建设单位
政府投资项目建设中的资金浪费和流失有许多是由建设单位造成的，其中有技术管理水平因素，也有政治素养因素，因此要尽快推广并认真执行建设项目法人负责制。对于建设项目较少、建设项目内容与建设单位行业关系不大而缺乏建设管理经验的建设单位，不应成立临时的指挥机构进行项目管理，建议政府成立相对固定的专门机构，代理该类单位的项目建设。
3.3高度重视设计监理
项目设计阶段是项目进入实施阶段的开始，是投资计划的具体深化，设计阶段是确定工程价值的主要阶段，是影响投资程序的关键阶段，设计质量对项目总体质量具有决定性影响。因此应高度重视设计阶段的工作，除了通过招投标选择优秀的设计队伍外，委托设计监理，使整个设计过程在受监督的情况下进行，对提高设计质量，尽可能的减少设计变更、现场签证等造价不确定因素，把握全局，主动有效的控制投资是有非常重要的意义的。
4结 语
政府投资项目都是关系国计民生的项目，由于其投资规模一般都较大，而且比一般的项目有更大的风险，所以我们必须加强政府投资项目的造价管理。依法执法，扭转长期存在的“三超”现象，使政府投资工程造价管理体制改革更上一个新台阶。而且只有管理好政府工程，社会工程也就相对地管理了，從而提高整个工程造价管理的水平。
参考文献
[1]李德全.关于我国政府投资工程管理方式改革的建议[J].长江建设，2003,(01)
[2]罗瑞佳.政府投资项目超概算原因分析及对策[J].2000-01
[3]林碧.政府投资项目工程造价管理的国际惯例[J].福建建筑高等专科学校学报，2000-12
[4]陈广言.加强政府投资工程项目造价监督与管理[J].基建优化，1998,(01)
作者简介：单华年（1979—），男，工程师。毕业于工程兵工程学院工程建设监理专业，现任南京奥体建设开发有限责任公司工程部副经理，从事工程管理工作。