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柯尔的民主思想从根本上来说就是探究社会团体和国家治理的内在关联。在柯尔看来，代议制“代表”企图在一切议题上代表他人，无法给予选民充分的控制权，因而存在自身不能克服的局限。社会团体可以使公民的多元意志有多元的表达渠道，使公民对代表能够实现有效的控制，能够推动公民积极参与公共事务管理。社会团体是一种职能民主发展的核心要素。应实行分权治理的原则，彰显公共服务精神，并优化国家对社会团体的调节职能。