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摘要：随着我国 PPP业务的深度开展，教育类 PPP项目数量和总投资额逐渐增多并成为第一梯队，从中标结果来看，施工企业成为社会资本的主力军。本文基于对相关概念和文献的梳理以及对具体项目的剖析，从施工企业、政府和其他参与方三个方面入手，说明施工企业作为社会资本参与教育类 PPP项目的可行性，同时基于案例分析现存项目各参与方诉求及关注要点，探索各方满意的教育类 PPP项目实施方案要点范本，助力项目快速落地高效实施，为社会主义教育事业蓬勃发展贡献一份力量。
关键词：施工企业、教育类、PPP项目、关注要点
一、引言
（一）政策支持下的教育类 PPP项目蓬勃发展
随着我国 PPP业务的深度开展，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔 2016〕 81号）明确在教育领域推广 PPP模式。截止 2021年 6月 23日，全国 PPP综合信息平台项目管理库入库项目总计 10081个，总投资 155926亿元，其中教育类 PPP项目 495个，总投资 1863亿元。从个数来看，教育类 PPP项目在市政工程、交通运输等 19类领域中排名第 5，占总个数的 5%;从总投资额来看，教育类 PPP项目排名第 8，占总投资额的 2%。教育类 PPP项目从无到有，项目数量和总投资额逐渐增多并成为第一梯队。财政部《关于加快加强政府和社会资本合作（ PPP）项目入库和储备工作管理的通知》（财政企函 [2020]1号）中强调对重点领域有所倾斜，文件要求“财承空间要向重点项目倾斜，要保障教育等项目优先入库”。教育类 PPP项目市场总量持续扩大，预计未来将有更广阔的发展。
（二）教育类 PPP项目的运作模式
从已实施项目运作模式上来看，以 Y市 F高中项目为例，运作模式如下：第一，教育局经政府授权作为项目的实施机构，编制实施方案报市政府审批，审批通过后采用法定程序采购社会资本;第二，中标社会资本方组建项目公司，项目公司在合作期内负责本项目的设计、建设、融资、运营维护和移交等;第三，项目公司的运营维护范围主要包括本项目合作范围内的各项设施维护等。为保证学校的公立性和非营利性，学校教学等任务的运营不在 PPP项目合作范围内，由政府交给学校负责;第四，教育类 PPP项目有部分使用者付费收入，但不足以覆盖投资成本，回报方式为“使用者付费 +可行性缺口补助”。使用者付费主要包括学费、住宿费、设施租金、空调热水器使用收入等。
（三）教育类 PPP项目的参与主体
据相关统计，大部分教育类 PPP项目的中标社会资本为施工企业，参与主体主要包括社会资本、政府和金融机构等其他参与方，本文主要研究以施工企业作为社会资本参与的教育类 PPP项目的实践经验。
二、相关理论综述
（一）基本概念介绍
政府：指项目所在地人民政府;
实施机构：获得人民政府授权，依据授权代表人民政府履行 PPP项目相关责任的单位，对于教育类项目，主要是教育局;
社会资本：实施机构通过合法方式（一般为公开招标）选择的公共基础设施（包括教育基础设施）投资企业;
项目公司：社会资本独资或与政府出资代表合资组建的负责公共基础设施（包括教育基础设施）投资、建设、运营和移交的法人主体;
施工企业：从事建筑和安装工程施工的经营单位，部分大型施工企业也具有设计资质，可进行设计施工总承包;（二）研究现状李英攀 [1]从投资结构、回报机制和融资着手，对大型施工企业参与 PPP项目的选择流程及运作模式进行了研究;石昕川[2]从施工企业作为社会资本出发研究其在 PPP项目中的角色，并分析了政府应承担的风险。舒文杰 [3]从环境层面、项目参与者层面、项目层面出发，研究施工企业作为社会资本参与 PPP项目时投资决策的影响因素。本文基于前人研究成果，结合教育类项目的特征，施工企业作为社会资本参与教育类 PPP项目的可行性，同时基于案例分析现存项目各参与方诉求及关注要点。
三、施工企业作为社会资本的必要性和可行性分析
（一）施工企业参与教育类 PPP项目的必要性
施工企业作为社会资本参与教育类 PPP项目是地方政府面对巨大财政压力和教育类项目建设需求之间矛盾的必要选择。一方面投资教育类 PPP项目是施工企业自身的战略发展要求，单纯的现汇施工利润也将不断降低，施工企业的业务逐渐向产业链两端转移。另一方面，政府的财政压力和工期要求紧张的情况下，也促使其选择具有资金实力和施工能力的大型施工企业作为社会资本。
（二）施工企业参与教育类 PPP项目的可行性
从施工企业作为社会资本参与教育类 PPP项目的能力来说，熟悉和了解教育类 PPP项目的投资建设和运营，具备投资决策、资金运作、风险控制、建设管理等能力。同时教育类 PPP项目的教学等任务的运营不在 PPP项目合作范围内，由政府交给学校负责，教育类 PPP项目公司的运营主要包括施工企业擅长的设施养护以及后期保障等，所以，具有参与该类项目的可行性。
（三）现有教育类 PPP项目及中标社会资本基本情况
全国 PPP综合信息平台项目管理库入库的教育类项目中，分别筛选义务教育、普通高中、职业教育、普通高校等二级行业项目情况及中标情况，绝大多数项目中标社会资本均包括施工企业或与其所属集團的基金投资公司组成的联合体，部分项目情况如下：
四、项目各参与方关注要点分析及各方满意的关注要点范本
因实施方案合理可行， Y市 F高中项目是了解到从招标至合同签订时间最短的项目之一，项目推进较好。基于公平合理可行视角，在施工企业作为社会资本的前提下，整理实施方案要点范本如下：
（一）使用者付费 1.各方关注要点及分析：
对于政府方，因财政部要求地方政府 PPP项目财政支出占一般公共预算支出的比例不得超过 10%，地方政府往往通过虚设使用者付来降低财政支出。
社会资本及银行等其他相关方在进行投资评审和贷款评审时，会重新核算其真实性，往往在合同谈判中要求政府 100%保底来规避风险。
经详细调研，该类项目使用者付费占比在 10%-20%之间为合理区间，建议做实使用者付费。社会资本等直接要求政府 100%保底也存在不合理的地方，鉴于教育类 PPP项目的特殊性，应由中介机构进行监审，以监审后的使用者付费来计算政府需补助的金额更合理。
2.要点范本：结合教育类 PPP项目的特点，使用者付费比例应合理设置在 10%-20%之间。使用者付费由中介机构对实际使用者付费进行监审，根据监审结果协商核定未来两年使用者付费的基本金额，报市财政评审认定后，以此作为计算未来可行性缺口补助的基数。
（二）运维服务费
1.各方关注要点及分析：
对于政府方，同样倾向做低运营成本来降低财政支出规避 10%红线，不愿考虑运营成本合理利润率，同时要求运营成本超过预测值的部分由社会资本承担，低于该部分则据实结算。
社会资本在进行投资评审时，会重新核算其真实性。如运维费用預测值偏离实际，或低于市场价格水平，社会资本方自然会要求运营成本据实结算。
建议实施机构单位要做实运营成本，并应给予合理利润率。社会资本提出运营成本据实结算也不完全合理，建议是年初报运维预算，年终审计后以审计金额为准进行结算。
2.要点范本：运维服务费由运营成本和合理利润率构成，运营服务费 =运营成本 *（1+合理利润率）。社会资本方在每年年初将运营成本预算报实施机构审批，实施机构可根据项目具体情况选择全部或部分服务实施，最终项目实际运营维护成本以审计部门确定金额为准。
（三）征拆费用
1.各方关注要点及分析：
对于政府方，知晓征拆费用容易超出预测值，要求征拆费用超出部分由施工单位支付并计入总投资。
对于社会资本方，其投资教育类 PPP项目本身收益较低，还需靠施工利润来进一步补充，若征拆费用超支，则施工份额与投资资金的比值降低，无法达到预期收益。
对于金融机构等其他相关方，征拆费用超支导致项目超概算，因合法合规性手续变更周期长，一般超过部分资金不予放贷。
因征拆工作和概算批复由政府负责，建议在前期工作中做实征拆费用，规避实际实施过程中人为超支，在合同中约定征地拆迁由政府负责并以概算为上限包干使用相关费用。
2.要点范本：征地拆迁由政府负责，项目公司以概算所列
征拆费用为限支付相关费用，超出部分由政府自行解决。（四）监理及跟踪审计单位招标
1.各方关注要点及分析：对于政府方，监理和跟踪审计单位由政府负责招标，便于管控项目。
对于社会资本方，因其具有总承包和项目投资人双重身份，希望监理和跟踪审计单位由项目公司招标，便于维护其总承包利益。
建议监理和跟踪审计单位由政府负责，政府更好管控项目的同时，便于政府后续认可跟踪审计后的总投资作为可用性服务费基数。
2.要点范本：项目的监理和跟踪审计招标由政府委托，费用并计入项目总投资。
五、结论及建议
微利而不暴利是国家对 PPP项目的要求，对于涉及民生的教育类 PPP项目更应如此，平等合作才能使教育类 PPP项目可持续的推进。一方面政府不应做虚使用者付费，不给予运营成本合理利润率等;另一方面，施工企业作为社会资本也不得要求政府完成承担所有风险，过分争取维护其总承包利益等。否则政府招选不到合适的社会资本，造成项目流标，影响正常教育类项目的推进，影响了当地的教育事业发展，社会资本也无法获得合理的项目投资机会。
基于本文分析，从公平合理可行视角，整理实施方案要点范本，建议做实使用者付费、运营成本和征拆费用等，建立合理的风险分担机制，编制出合理的实施方案，节省谈判时间和成本。助力项目快速落地高效实施，加快我国教育发展的步伐，为社会主义教育事业蓬勃发展贡献一份力量。
参考文献
[1]李英攀 .基于 PPP大型建筑企业项目运作模式研究 [J].施工技术 ，2017，09（v.46;No.484）：112-117+135.
[2]石昕川 .我国大型建筑企业作为投资主体参与基础设计 PPP项目的角色分配研究 [D].重庆大学 ，2012.、
[3]舒文杰 .建筑企业作为投资主体参与 PPP项目投资决策研究 [D].天津大学 .
关键词：施工企业、教育类、PPP项目、关注要点
一、引言
（一）政策支持下的教育类 PPP项目蓬勃发展
随着我国 PPP业务的深度开展，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔 2016〕 81号）明确在教育领域推广 PPP模式。截止 2021年 6月 23日，全国 PPP综合信息平台项目管理库入库项目总计 10081个，总投资 155926亿元，其中教育类 PPP项目 495个，总投资 1863亿元。从个数来看，教育类 PPP项目在市政工程、交通运输等 19类领域中排名第 5，占总个数的 5%;从总投资额来看，教育类 PPP项目排名第 8，占总投资额的 2%。教育类 PPP项目从无到有，项目数量和总投资额逐渐增多并成为第一梯队。财政部《关于加快加强政府和社会资本合作（ PPP）项目入库和储备工作管理的通知》（财政企函 [2020]1号）中强调对重点领域有所倾斜，文件要求“财承空间要向重点项目倾斜，要保障教育等项目优先入库”。教育类 PPP项目市场总量持续扩大，预计未来将有更广阔的发展。
（二）教育类 PPP项目的运作模式
从已实施项目运作模式上来看，以 Y市 F高中项目为例，运作模式如下：第一，教育局经政府授权作为项目的实施机构，编制实施方案报市政府审批，审批通过后采用法定程序采购社会资本;第二，中标社会资本方组建项目公司，项目公司在合作期内负责本项目的设计、建设、融资、运营维护和移交等;第三，项目公司的运营维护范围主要包括本项目合作范围内的各项设施维护等。为保证学校的公立性和非营利性，学校教学等任务的运营不在 PPP项目合作范围内，由政府交给学校负责;第四，教育类 PPP项目有部分使用者付费收入，但不足以覆盖投资成本，回报方式为“使用者付费 +可行性缺口补助”。使用者付费主要包括学费、住宿费、设施租金、空调热水器使用收入等。
（三）教育类 PPP项目的参与主体
据相关统计，大部分教育类 PPP项目的中标社会资本为施工企业，参与主体主要包括社会资本、政府和金融机构等其他参与方，本文主要研究以施工企业作为社会资本参与的教育类 PPP项目的实践经验。
二、相关理论综述
（一）基本概念介绍
政府：指项目所在地人民政府;
实施机构：获得人民政府授权，依据授权代表人民政府履行 PPP项目相关责任的单位，对于教育类项目，主要是教育局;
社会资本：实施机构通过合法方式（一般为公开招标）选择的公共基础设施（包括教育基础设施）投资企业;
项目公司：社会资本独资或与政府出资代表合资组建的负责公共基础设施（包括教育基础设施）投资、建设、运营和移交的法人主体;
施工企业：从事建筑和安装工程施工的经营单位，部分大型施工企业也具有设计资质，可进行设计施工总承包;（二）研究现状李英攀 [1]从投资结构、回报机制和融资着手，对大型施工企业参与 PPP项目的选择流程及运作模式进行了研究;石昕川[2]从施工企业作为社会资本出发研究其在 PPP项目中的角色，并分析了政府应承担的风险。舒文杰 [3]从环境层面、项目参与者层面、项目层面出发，研究施工企业作为社会资本参与 PPP项目时投资决策的影响因素。本文基于前人研究成果，结合教育类项目的特征，施工企业作为社会资本参与教育类 PPP项目的可行性，同时基于案例分析现存项目各参与方诉求及关注要点。
三、施工企业作为社会资本的必要性和可行性分析
（一）施工企业参与教育类 PPP项目的必要性
施工企业作为社会资本参与教育类 PPP项目是地方政府面对巨大财政压力和教育类项目建设需求之间矛盾的必要选择。一方面投资教育类 PPP项目是施工企业自身的战略发展要求，单纯的现汇施工利润也将不断降低，施工企业的业务逐渐向产业链两端转移。另一方面，政府的财政压力和工期要求紧张的情况下，也促使其选择具有资金实力和施工能力的大型施工企业作为社会资本。
（二）施工企业参与教育类 PPP项目的可行性
从施工企业作为社会资本参与教育类 PPP项目的能力来说，熟悉和了解教育类 PPP项目的投资建设和运营，具备投资决策、资金运作、风险控制、建设管理等能力。同时教育类 PPP项目的教学等任务的运营不在 PPP项目合作范围内，由政府交给学校负责，教育类 PPP项目公司的运营主要包括施工企业擅长的设施养护以及后期保障等，所以，具有参与该类项目的可行性。
（三）现有教育类 PPP项目及中标社会资本基本情况
全国 PPP综合信息平台项目管理库入库的教育类项目中，分别筛选义务教育、普通高中、职业教育、普通高校等二级行业项目情况及中标情况，绝大多数项目中标社会资本均包括施工企业或与其所属集團的基金投资公司组成的联合体，部分项目情况如下：
四、项目各参与方关注要点分析及各方满意的关注要点范本
因实施方案合理可行， Y市 F高中项目是了解到从招标至合同签订时间最短的项目之一，项目推进较好。基于公平合理可行视角，在施工企业作为社会资本的前提下，整理实施方案要点范本如下：
（一）使用者付费 1.各方关注要点及分析：
对于政府方，因财政部要求地方政府 PPP项目财政支出占一般公共预算支出的比例不得超过 10%，地方政府往往通过虚设使用者付来降低财政支出。
社会资本及银行等其他相关方在进行投资评审和贷款评审时，会重新核算其真实性，往往在合同谈判中要求政府 100%保底来规避风险。
经详细调研，该类项目使用者付费占比在 10%-20%之间为合理区间，建议做实使用者付费。社会资本等直接要求政府 100%保底也存在不合理的地方，鉴于教育类 PPP项目的特殊性，应由中介机构进行监审，以监审后的使用者付费来计算政府需补助的金额更合理。
2.要点范本：结合教育类 PPP项目的特点，使用者付费比例应合理设置在 10%-20%之间。使用者付费由中介机构对实际使用者付费进行监审，根据监审结果协商核定未来两年使用者付费的基本金额，报市财政评审认定后，以此作为计算未来可行性缺口补助的基数。
（二）运维服务费
1.各方关注要点及分析：
对于政府方，同样倾向做低运营成本来降低财政支出规避 10%红线，不愿考虑运营成本合理利润率，同时要求运营成本超过预测值的部分由社会资本承担，低于该部分则据实结算。
社会资本在进行投资评审时，会重新核算其真实性。如运维费用預测值偏离实际，或低于市场价格水平，社会资本方自然会要求运营成本据实结算。
建议实施机构单位要做实运营成本，并应给予合理利润率。社会资本提出运营成本据实结算也不完全合理，建议是年初报运维预算，年终审计后以审计金额为准进行结算。
2.要点范本：运维服务费由运营成本和合理利润率构成，运营服务费 =运营成本 *（1+合理利润率）。社会资本方在每年年初将运营成本预算报实施机构审批，实施机构可根据项目具体情况选择全部或部分服务实施，最终项目实际运营维护成本以审计部门确定金额为准。
（三）征拆费用
1.各方关注要点及分析：
对于政府方，知晓征拆费用容易超出预测值，要求征拆费用超出部分由施工单位支付并计入总投资。
对于社会资本方，其投资教育类 PPP项目本身收益较低，还需靠施工利润来进一步补充，若征拆费用超支，则施工份额与投资资金的比值降低，无法达到预期收益。
对于金融机构等其他相关方，征拆费用超支导致项目超概算，因合法合规性手续变更周期长，一般超过部分资金不予放贷。
因征拆工作和概算批复由政府负责，建议在前期工作中做实征拆费用，规避实际实施过程中人为超支，在合同中约定征地拆迁由政府负责并以概算为上限包干使用相关费用。
2.要点范本：征地拆迁由政府负责，项目公司以概算所列
征拆费用为限支付相关费用，超出部分由政府自行解决。（四）监理及跟踪审计单位招标
1.各方关注要点及分析：对于政府方，监理和跟踪审计单位由政府负责招标，便于管控项目。
对于社会资本方，因其具有总承包和项目投资人双重身份，希望监理和跟踪审计单位由项目公司招标，便于维护其总承包利益。
建议监理和跟踪审计单位由政府负责，政府更好管控项目的同时，便于政府后续认可跟踪审计后的总投资作为可用性服务费基数。
2.要点范本：项目的监理和跟踪审计招标由政府委托，费用并计入项目总投资。
五、结论及建议
微利而不暴利是国家对 PPP项目的要求，对于涉及民生的教育类 PPP项目更应如此，平等合作才能使教育类 PPP项目可持续的推进。一方面政府不应做虚使用者付费，不给予运营成本合理利润率等;另一方面，施工企业作为社会资本也不得要求政府完成承担所有风险，过分争取维护其总承包利益等。否则政府招选不到合适的社会资本，造成项目流标，影响正常教育类项目的推进，影响了当地的教育事业发展，社会资本也无法获得合理的项目投资机会。
基于本文分析，从公平合理可行视角，整理实施方案要点范本，建议做实使用者付费、运营成本和征拆费用等，建立合理的风险分担机制，编制出合理的实施方案，节省谈判时间和成本。助力项目快速落地高效实施，加快我国教育发展的步伐，为社会主义教育事业蓬勃发展贡献一份力量。
参考文献
[1]李英攀 .基于 PPP大型建筑企业项目运作模式研究 [J].施工技术 ，2017，09（v.46;No.484）：112-117+135.
[2]石昕川 .我国大型建筑企业作为投资主体参与基础设计 PPP项目的角色分配研究 [D].重庆大学 ，2012.、
[3]舒文杰 .建筑企业作为投资主体参与 PPP项目投资决策研究 [D].天津大学 .